乡镇（街道）社会管理的特点、问题及其创新路径.doc

乡镇（街道）社会管理的特点、问题及其创新路径中共济南市委党校?3/2t)1i乡镇(街道)裢会管理的辅点,问题及其创新路径项目参与式教学小组摘要:乡镇(街道)社会管理有其自身特点,表现为主体多元化,内容复杂性和管理方法的多样性等.当前乡镇(街道)社会管理理念存在误区,相关法律法规不健全,条块关系没有理顺,权责不对称问题突出,基层社会组织发展滞后.乡镇(街道)创新社会管理工作,应着眼于创新理念,完善法规体系,探索管理模式,建立权责对称机制,培育管理社会组织.关键词:镇(街道);社会管理;问题;创新路径中图分类号:16文献标识码:a文章编号:16726359(2011)030o96一f)5随着经济和社会的进一步转型,随着各种社会矛盾日益凸显,加强和创新社会管理已成为政府工作的重中之重.乡镇(街道)作为最基层的行政组织,在社会管理中担负着重大责任.实践充分证明,加强和创新社会管理,重点在基层,难点在基层,关键靠基层.加强和创新基层社会管理,提高乡镇(街道)党(工)书记的思想认识和工作能力至关重要.2011年6月13日到7月9日,济南市委组织部将全市140个乡镇(街道)党(工)书记集中起来,分三期在市委党校进行了为期1周的“能力提升”专题培训.在培训班上,市委党校项目参与式教学小组组织实施了题为”乡镇(街道)社会管理存在的问题及创新路径”的研究项目,学员结合自身工作实际,围绕如何做好社会管理与创新工作进行了研讨.项目组将他们的观点进行归纳,以飨读者.一,乡镇(街道)社会管理的内涵及其特点乡镇(街道)社会管理的内涵有狭义和广义之分.狭义上讲,社会管理作为乡镇(街道)政府的职能之一,指的是在城市街道辖区范围内,在农村96乡镇辖区范围内,乡镇(街道)政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理.广义上讲,则是指以维系社会秩序为目标,通过乡镇(街道)政府主导,多方参与,运用多种资源与手段,对乡镇(街道)辖区范围内社会生活,社会结构,社会制度,社会事业和社会观念等各个环节进行组织,协调,服务,监督和控制的过程.本文乡镇(街道)社会管理是指广义的理解.基于上述概念的理解,乡镇(街道)社会管理的特点可以概括为以下几个方面.(一)乡镇(街道)社会管理主体多元化传统社会管理体制特点是主体一元化,政府是惟一的权威性主体.随着社会管理体制的不断完善,党的十六届四中全会指出,要构建一个”党委领导,政府负责,公众参与,社会协同”的社会管理新格局.顺应新格局的新要求,乡镇(街道)社会管理包括四大主体:第一主体基层党组织,这是乡镇(街道)社会管理的核心.目前,我国有4万个乡镇,街道党组织,68万个村,社区党组织.基层党组织是党联系人民群众的桥梁和纽带,是人民群众反映民意的平台,是化解社会矛盾的第一线,是社会管理的前沿,一个地方经济发展的速度,社会稳定的强度,老百姓对党和政府的信任程度,关键在党组织.第二主体乡镇(街道)政府,这是社会管理的领导力量.随着现代社会的发展,政府不再是把社会管住,管死,而是着眼于增加社会活力,营造和谐有序的社会环境,在服务中实施管理,在管理中体现服务.第三主体在乡镇(街道)辖区内活动的社会组织,各类企事业单位,基层群众自治组织,人民团体等,在新格局中这类主体是乡镇(街道)社会管理的主力军.所谓大社会就是要充分发挥社团,行业组织和社会中介组织提供服务,反映诉求,规范行为的作用,使政府和社会组织互补互动,相互促进,努力形成社会管理和社会服务的合力,当前社会管理主体多元化的一个重要特征是社会组织的兴起和壮大.据民政部门统计,截至2010年底,全国依法登记的社会组织共44万家,此外还有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织,以及大量未登记的”草根”组织.2007年11月在”全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上,民政部副部长姜力明确提出了积极培育发展包括农村专业经济协会和社区社会组织为主体的城乡基层社会组织的新举措.这些新生力量是巨大的,怎样有效调动社会的力量是乡镇(街道)社会管理面临的重要课题.第四主体参与乡镇(街道)社会管理的群众,群众是乡镇(街道)社会管理的基础.胡锦涛总书记曾强调:”支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用”,广大人民群众是国家和社会的主人,当家做主的地位决定了其在社会管理的地位,人民的事情人民办,公众的社会公众管理.张居正曾经说过,”天地交,而后能成化育之功;上下交,而后能成和同之治”,在新的乡镇(街道)社会管理格局中,要充分发挥多元主体的协同,自律,自治和互律作用,真正形成社会管理的合力.(二)乡镇(街道)社会管理内容复杂性社会管理的重点在基层,难点也在基层,难点之一就是乡镇(街道)社会管理的内容复杂多变.乡镇(街道)是社会管理的最前沿,传统社会管理包括民政社保,计划生育,安全管理,文明创建,纠纷调解,治安防盗,帮贫济困等.而随着传统社会向现代社会转型,计划经济向市场经济转轨,一些新的情况出现,比如,在城市,网吧的普及,新兴小区的兴起,外来务工人员的大量涌入等;在农村,留守儿童问题,土地征用问题,农村老人养老问题等,这些新情况使乡镇(街道)社会管理的内容进一步增加.”上面千条线,下面一根针”,乡镇(街道)社会管理全年的各项工作加起来大小有100多项,既包括对”重点人员”的管理,如对外来暂住人口,上访人口,刑释解教人员,邪教群体的管理;又包括对重点组织的管理和服务,如特种行业,宗教组织,中介组织,虚拟组织等;还包括对”一般人员”的管理和服务,如针对普通百姓的社会保障,劳动就业,医疗卫生,计划生育等.社会管理任务的复杂性,决定了乡镇(街道)管理领域和管理事项以及管理内容的丰富性.(三)乡镇(街道)社会管理方法多样性适应社会管理内容和管理事务的现实要求,社会管理要达到理想的效果,其方法与手段绝对不是单一的,在运用行政手段进行管理的同时,更多地运用法律规范,经济调节,道德约束,心理疏导,舆论引导,以此来调动发挥各种主体优势.需要指出来的是乡镇街道社会管理过程中,由于面对的对象是群众,因此除非是在特定的情况下使用管,控,压,罚强制手段,更加提倡的是群众路线的方式,民主的方式,服务的方式,尽可能通过平等的对话,沟通,协商,协调等办法来解决社会问题,化解社会矛盾.寓服务于管理之中,以人为本,服务优先.二,当前乡镇(街道)社会管理面临的问题(一)社会管理理念存在误区理念是一种”理想的,永恒的,精神的普遍规范”,是支配基层社会管理的导向和动力,但目前在一些乡镇(街道)却存在错误的社会管理理念,严重束缚了基层社会管理的改革和完善.主要包括:一是重管理轻服务.不同的历史时期有不同的管理理念,传统上我国的社会管理具有极强的政治性,强调政府在社会管理中的权威性,通过对违反法律和规则的人或组织进行制裁以实现社会管理的目的,这种思维模式深深地影响着乡镇(街道)干部,面对复杂多变的社会管理工作,往往首先考虑到的是如何管住,如何不出乱子,而不思考如何更好地提供高质量的服务.二是重政府权力轻百姓权利.基层社会管理涉及面广,关系复杂,矛盾繁多,面对复杂的社会管理工作,乡镇(街道)干部往往考虑更多的是自己有多大权,甚至寄希望于上级政府赋予更大的自由裁量权,而对百姓的合法权97益缺乏关注力度,存在”权力本位”,”官本位”取向.三是重经济轻人文.就目前的情况而言,我国政府仍然是”经济建设型政府”,乡镇(街道)政府往往陷入重视政府财政收入更甚于百姓生活的误区.(二)相关法律法规不健全1954年我国出台了城市街道办事处组织条例,然而半个多世纪过去了,我国的经济,政治,文化发生了翻天覆地的变化,街道办事处的工作对象,工作任务,机构设置,职能和人员编制等也有了巨大调整,但这一条例却一直没有修正,与此同时也未出台过规范街道办事处职责的其他任何法律规定.此条例中对街道办事处的任务有三条规定,即:一是办理市,市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;二是指导居民委员会的工作;三是反映居民的意见和要求.可以看出,此条例没有街道办事处关于社会管理工作的任何明确描述.同样,乡镇政府也面临着这样的情况,2004年修正的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对乡镇政府的职权有这样的规定”执行本行政区域内的经济和社会发展计划,预算,管理本行政区域内的经济,教育,科学,文化,卫生,体育事业和财政,民政,公安,司法行政,计划生育等行政工作”,但对乡镇政府社会管理的具体职责和权限却没有更详细的进一步规定,这种宽泛的描述可操作性不强,对乡镇政府社会管理造成一定困惑.与此同时,随着社会的发展,社会管理领域出现很多新情况,新问题,有些还属于法律的空白区域,如群租型出租房的管理,店连铺的消防安全,学生托管机构的安全管理等等,这些都是社会管理中的新问题,没有现成的法律可依,甚至部门的职责也不明确,而作为属地管理的街道乡镇,势必要承担相应的管理责任.(三)条块关系没有理顺乡镇(街道)作为最基层的一级政府(派出机关),向上承接上级机关的各项政策,指令,向下承担了几乎一切公共管理任务,是行政体系运行的基础.但”部门法”的体制下,几乎所有的执法权都到县级部门为止,形成权力”垂直运作”的状况,如工商所,地税所,国税所,司法所,国土房管所,畜牧兽医站等作为区直部门的派出机构行使权力,乡镇(街道)无相关职权.同时,派出机关的人,物,财权来自于上级政府,乡镇(街道)对98其没有行政管理,人员调派等权力,时这些派出机关没有约束力;但由于这些职能部门人力,物力有限,需乡镇(街道)协调配合,于是乡镇(街道)在担负着组织农业生产,社会治安,计划生育,凋解民间纠纷,基础设施建设等各种任务的同时却无相关职权,条块分割造成了责权利的不统一,出现了”看得见的管不了,管得了的看不见”现象,造成了条块相互推诿扯皮的现象.同时,一些工作实施”一票否决”,”黄牌警告”,”检查验收”考核,使乡镇干部履职过程中造成”上下都不满意”的被动局面,进一步激化了条块矛盾.(四)权责不对称问题突出“芝麻大的官,巴掌大的权力,天大的责任”,这是乡镇(街道)干部对自己权责较为普遍的看法.当前我国正处在社会转型的重要时期,这个时期的重要特征是”五化两转”,即市场化,信息化,工业化,国际化,现代化及传统社会向现代社会转型,计划经济向市场经济转轨.社会转型期也是社会矛盾的高发期,随着社会管理任务的不断下移,乡镇(街道)作为基层政府(政府派出机关)面临着巨大的维护社会稳定的压力,但与此同时乡镇政府,街道办事处却没有得到相应的行政权力,财政权力,陷入有责无权的窘境.如消防安全管理,新消防法规定:”乡镇人民政府,城市街道办事处应当指导,支持和帮助村民委员会,居民委员会开展群众性的消防工作.”现实生活中乡镇政府,街道办事处往往承担着辖区常住居民房屋,企事业单位房屋及出租房等各类建筑的消防安全隐患排查工作,负有重要责任,但却没有法定的检查权力,使乡镇(街道)消防安全管理处在一种比较被动的局面.(五)基层社会组织发展滞后作为在街道,乡镇范围内活动,以满足社区成员的不同需求为目的,由基层群众自主成立或参加的从事经济,科技,教育,卫生,文化,环保,慈善等活动的组织,基层社会组织具有非营利性,公益性,服务性及区域性特征.在社会管理新格局中,基层社会组织公共责任的落实是实现政府行政责任的有效促进和激励.然而,反观我们国家,社会组织的发展远远落后于社会的需求,有资料显示,我国社会组织平均每万人只有3.37个,而同期每万人拥有社会组织的数量在法国,日本,美国分别为110个,97个,52个.基层社会组织发展滞后表现为:一是缺少组织运转资金.2003年清华大学非营利组织研究所在全国范围开展了抽样调查,调查共抽取了6个省18个市的所有在民政部门登记注册的组织.调查的结果表明,中国社会组织的支出在2002年占gdp的比重仅为0.32%,而美国的非营利组织支出在1995年时已占gdp的6.9%,德国占到3.9%,可见,中国社会组织支出与其他国家相比规模要小得多.二是自身缺乏管理创新.从基层社会组织自身管理制度来看,基层社会组织处于一种较低水平的组织和管理状态,并没有认识到自身管理的重要性,其主要表现是组织机构不合理,行业自律规章不健全,人员素质不高,服务项目与群众需求不符,财务管理不规范等.三是缺乏有效监管.目前我国并未出台有关基层社会组织管理的专门法律法规,有些地方政府部门虽然出台了相关政策文件,但由于标准不一,部门之间规定冲突等原因,导致对基层社会组织的管理出现盲区.三,乡镇(街道)社会管理的创新路径(一)推动乡镇(街道)社会管理的理念创新一是树立服务理念.一切社会管理部门都是为人民群众服务的部门,一切社会管理工作都是为人民群众服务的工作,一切社会管理过程都是为人民群众服务的过程,在管理中要体现服务,在服务中要强化管理,做到管理与服务相结合,通过扩大服务范围,提高服务数量,改善服务质量推动乡镇(街道)社会管理创新.二是树立人本理念.社会管理说到底是对人的管理和服务,社会是人的集合体,人是社会构成的最基本要素,人民群众是社会发展进步的根本力量,社会发展的根本目标是要实现人的全面发展,因此,社会管理就要以人为本,关注民生,问政于民,问需于民,问计于民,创新乡镇(街道)社会管理的最终目的就是要解决人民最关心,最直接,最现实的利益问题;同时紧密地依靠人民,通过扩大公众参与,建立联防队,业主委员会等群众自治组织,做到人民的事情人民办,人民的社会人民管.三是树立平等理念.加强和创新社会管理,群众从单位人到社会人,再从社会人到社区人,既然生活在同一社区(乡镇或街道),那么就要树立平等社区人的理念,比如乡镇(街道)号召做义工从事志愿服务,那么不管你是普通百姓还是高官富商,只要有时问,只要条件允许就应该尽力参加,这样更有助于社会和谐.(二)建立健全乡镇(街道)社会管理法规体系有效的社会管理,必须依靠完善的法律制度.一是加快社会管理领域的立法工作.按照党的十七大关于”健全基层社会管理体制”的精神和社会管理的要求,健全完善社会管理领域的法律法规,进一步严格界定乡镇(街道)社会管理的权力边界和责任范围,将乡镇(街道)社会管理的权责利通过法律的形式确定下来.二是创新有关社会组织的法律法规.社会组织作为社会管理的重要力量,要通过立法对其登记成立,参与社会管理,表达利益诉求提供良好的法律环境.根据我国国务院1998年发布的社会团体登记管理条例,申请成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意,有业务主管单位的批准文件.2011年北京对工商经济类,公益慈善类,社会福利类,社会服务类四类社会组织登记审批实施全部放开.加强社会组织的相关立法的完善,将有利于社会组织健康有序发展,有利于社会组织更积极地投人到乡镇(街道)社会管理中来.三是建立科学的考核机制.建立科学的符合当地实际情况的乡镇(街道)考核机制,通过重点考核项目的调整,将乡镇(街道)的工作重心转移到社会管理上来,与此同时,将职能部门对乡镇(街道)的单向考核变为职能部门与乡镇(街道)职能对应的双向考核,在区政府考核职能部门时,乡镇(街道)有权投票,达成政府内部的双向监督,促进乡镇(街道)社会管理的科学发展.(三)积极探索乡镇(街道)社会管理模式创新社会管理模式是现代社会发展的一大趋势,通过社会管理模式的创新,能促进更多的社会力量参与到社会管理中来,有效地增强群众参与社会管理的热情,提高乡镇(街道)社会管理的效率和效果.2010年10月,中央政法委,中央综治委确定了太原,长沙,合肥,沈阳等35个市,县(市,区)作为全国社会管理创新综合试点,其中北京市东城区,广东省深圳市,湖北省宜昌市和河北石家庄市等地都进行了衽会管理模式的创新,推出了”网格化”社会管理模式.要实现社会管理模式的创新,一是要做好动员工作.通过发传单,设立宣传栏,广播等形式,让群众充分了解”网格化”社会管理模式的特点及意义,告知群众参与管理的途径,方法,义务,责任等,激发群众参与的热情,变条块式管理为网格化管理.二是要做好组织工作,虽然”网格化”社会管理模式的特点是吸99收普通群众加入到网格管理中来,但每个网格都要做好组织工作,如浙江省舟山市在实行”网格化”社会管理时,就以网格为基础,通过调整基层党小组的设置,把同一网格内的联户党员编入了一个党小组,党小组由乡镇(街道),社区(村)干部,辖区民警中的党员组成,使基层组织和广大党员联系服务群众的层次更加清晰,任务更加明确,覆盖更加全面,既加强了党组织建设,又能确保社会管理任务的完成.三是实施精细化管理.创新社会管理模式,实施”网格化”管理就是为了更多更好地解决群众的需求,因此要通过走访,调研等及时快捷地了解百姓的情况,把可能出现的问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态.同时,网格管理服务团队对网格内的群众实施全方位跟踪服务,及时掌握了解自己网格内发生的事关经济发展,民生民计和社会稳定的大小事件,并及时反馈与妥善处理,实现事前主动防范,常态化治本管理,变宏观管理为精细服务.(四)实现乡镇(街道)社会管理的权责对称一是实现乡镇(街道)社会管理的财权,事权划分的法制化.一方面是指财权,事权的划分要以宪法,财政法等某种法律的形式确定下来;另一方面则是指乡镇(街道)社会管理中财权,事权一旦需要调整,包括其程序的调整也要有法律明确规定,受法律监督.二是扩大执法权.按照”依法下放,能放则放”的原则,以符合乡镇(街道)社会管理需要为出发点,综合考虑乡镇(街道)经济实力,人口规模,发展潜力,地域特点等因素,通过授权或委托的形式,最大限度地向乡镇(街道)下放行政审批权及其相配套执法权.三是要实现权责的真正匹配.对下放的事权原则上要