（公共管理专业论文）媒体在公共政策过程中的作用与局限.pdf

原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进 行研究所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律责任由本人 承担 论文作者签名 举 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版 允许论文被查阅和借阅 本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文 保密论文在解密后应遵守此规定 论文作者签名 立牡导师签名 丝日期 兰竺埠 山东大学硕士学位论文 目录 摘 要 一 一 一 l a b s t r a c t 一 一 2 第一章绪论 l 1 1 研究目的和意义 l 1 2 文献综述 l 1 3 研究思路和研究方法 3 第二章公共政策过程及其价值选择 5 2 i 公共政策概述 5 2 1 1 公共政策的概念 5 2 1 2 公共政策的普遍特征 6 2 1 3 公共政策的特殊特征 8 2 2 公共政策的价值选择 l o 2 2 1 公共政策的价值基点与公共利益 1 0 2 2 2 公共政策的基本价值标准 1 1 2 2 3 理性主义 价值中立及其修正 1 2 2 3 公众参与对公共政策的作用 1 3 第三章媒体在公共政策过程中的作用 1 5 3 1 社会 媒体 受众的关系 1 5 3 1 1 三者关系的四种基本学说 1 5 3 1 2 媒体和社会关系的两种主导型理论 1 6 3 2 新闻媒体的功能研究 1 7 3 2 1 新闻媒体的主要功能观 1 7 3 2 2 新闻媒体的效果研究 1 9 3 3 媒体如何影响公共政策 以厦门p x 事件为例 1 9 3 3 1 厦门p x 事件概述 1 9 3 3 2 媒体如何影响公共政策的变化 2 l 山东大学硕士学位论文 第四章媒体影响公共政策的局限性 2 6 4 1 决策者的认同度有待提高 2 6 4 1 1 决策者眼中的媒体角色 2 6 4 1 2 对媒体的管制钳制其作用发挥 2 7 4 2 媒体自身的局限性因素 2 9 4 2 1 传统媒体 公共性 匮乏 2 9 4 2 2 网络媒体的匿名缺陷 3 0 4 2 3 媒体尚存影响不到的角落 3 1 第五章正确发挥媒体在公共政策过程中重要作用的对策 3 2 5 1 决策者应为媒体发挥作用创造条件 3 2 5 1 1 法律层面 明确媒体对公共决策的参与者地位 3 2 5 1 2 政策层面 必须让公开真正成为原则 3 3 5 2 媒体要积极创造发挥作用的条件 3 4 5 2 1 责任面前 不能见了困难绕着走 3 4 5 2 2 媒体要万分爱惜公信力 3 5 5 2 3 媒体要想办法扩大其影响面 3 6 参考文献 3 7 致谢 一 3 8 山东大学硕士学位论文 t a b l eo fc o n t e n t s a b s t r a c t 1 a b s t r a c t 2 t h ef i r s tc h a p t e r i n t r o d u c t i o n l 1 1t h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c h 1 1 2l i t e r a t u r es u m m a r y 1 1 3t h em e n t a l i t ya n dm e t h o d so f t h er e s e a r c h 3 t h es e c o n dc h a p t e r t h ep r o c e s sa n dv a l u ec h o i c eo f t h ep u b l i cp o l i c y 5 2 1t h es u m m a r yo ft h ep u b l i cp o l i c y 5 2 1 1t h ec o n c e p t i o no f t h ep u b l i cp o l i c y 5 2 1 2t h eu n i v e r s a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h ep u b l i cp o l i c y 6 2 1 3t h es p e c i a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h ep u b l i cp o l i c y 8 2 2t h ev a l u es e l e c t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y 1 0 2 2 1t h eb a s i cp o i n to ft h ev a l u ea n dt h ep u b l i cb e n e f i to ft h ep u b l i ep o l i c y 10 2 2 2s t a n d a r do fb a s i cv a l u eo f t h ep u b l i cp o l i c y 1 1 2 2 3r a t i o n a l i s m v a l u en e u t r a l i t ya n dr e v i s e s 1 2 2 3t h ei n f l u e n c eo f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nt ot h ep u b l i cp o l i c y 1 3 t h et h i r dc h a p t e r t h ei n f l u e n c eo fm e d i ai nt h ep r o c e s so ft h ep u b l i cp o l i c y 15 3 1t h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h es o c i e t y m e d i aa n da u d i e n c e s 15 3 1 1f o u rb a s i ct h e o r yo f t h er e l a t i o n s h i pa m o n g t h et h r e e 1 5 3 1 2t w ol e a d i n gt h e o r yo f t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm e d i aa n ds o c i e t y 1 6 3 2t h ef u n c t i o nr e s e a r c ho ft h en e w sm e d i a 1 7 3 2 1t h em a j o rf u n c t i o no f t h en e w sm e d i a 1 7 3 2 2t h ee f f e c tr e s e a r c ho f t h en e w sm e d i a 1 9 3 3h o wd ot h em e d i aa f f e c tt h ep u b l i cp o l i c y t a k et h ex i a m e np xf o re x a m p l e 1 9 3 3 1t h ei n t r o d u c t i o no f t h ee v e n to f x i a m e np x 1 9 3 3 2h o wd ot h em e d i aa f f e c tt h ec h a n g e so f t h ep u b l i cp o l i c y 2 1 山东大学硕士学位论文 t h ef o u r t hc h a p t e r t h ef i m i t a t i o nw h e nt h em e d i aa f f e c tt h ep u b l i cp o f i c y 2 6 4 1t h ep o l i c y m a k e r sa p p r o v a ls h o u l dh a v es o m ei m p r o v e m e n t 2 6 4 1 1t h em e d i ar o l ei nt h ep o l i c y m a k e r sp o i n t 2 6 4 1 2t h ei n f l u e n c eo f t h ec o n t r o lt ot h em e d i a 2 7 4 2t h el i m i t a t i o no f t h em e d i a 2 9 4 2 1t h ep u b l i cd e f i c i e n c yo ft h et r a d i t i o n a lm e d i a 2 9 4 2 2t h ef l a w so f t h en e tm e d i aw h oi sa n o n y m o u s 3 0 4 2 3t h ep a r t st h a tt h em e d i ac o u l dn o ta f f e c t 3 1 t h ef i f t hc h a p t e r t h ec o u n t e r m e a s u r eo nd i s p l a yt h em e d i ac o r r e c t l yd u r i n gt h e p r o c e s so ft h ep u b l i c 3 2 5 1t h ep o l i c y m a k e rs h o u l dp r o v i d ep r o p e rc o n d i t i o n sf o rt h em e d i a 3 2 5 1 1f r o mt h el e g a lp o i n tt om a k es t i l et h es t a t i o no ft h em e d i a si n f l u e n c et ot h e p u b l i c p o l i c y 3 2 5 1 2f r o mt h ep o l i c yt om a k et h ep u b l i cb e c o m eap r i n c i p l e 3 3 5 2m e d i as h o u l dc r e a t ec e r t 缸nc o n d i t i o nt oh a v ec e r t a i ne f f e c t 3 4 5 2 1i nf a c eo f t h ed u t y w ec a nn o tb ef a ra w a yf r o mt h ed i f f i c u l t y 3 4 5 2 2m e d i as h o u l dt a k ec 卸噜o ft h ep u b l i cc r e d i b i l i t y 3 5 5 2 3m e d i as h o u l de n l a r g ei t si n f l u e n c e 3 6 r e f e r e n c e 3 7 a c k n o w l e d g m e n t s 3 8 噜 山东大学硕士学位论文 摘要 公共管理研究的重点之一是公共政策 什么是公共政策 概念界定上众说纷 纭 但是 公共政策包含的几个要素 还是不难廓清 比如其主体是公权力 其 目标是达致某种变化 因此会关涉到利益的调整 其出台应当具有约束力 只有 当利益的调整阻力最小时 执行的过程最为顺畅 公共政策制定的前提 是公共政策问题的确立 也就是说 只有当问题成为 公共政策问题时 才有可能进入决策者的视野 也才有可能引致政策的变动 如 何让问题变为公共政策问题 有哪些因素于其间发挥作用 是一个值得研究的问 题 一般认为 公共政策过程主要包括政策制定 政策执行 政策监督 政策评 估 政策终结五个方面 这五个方面环环相扣 构成了公共政策的一个完整周期 公共政策能否做到理性和科学 有赖于政策主体的行为选择 政策主体的多元已 成共识 这多元之中 就包括新闻媒体 在政策过程中 新闻媒体究竟该如何发挥作用 又存在哪些局限 该如何改 进 本论文研究的目的 就是从新闻传播学和公共管理学的角度入手 揭示新闻 媒体在公共政策周期中 是如何发挥作用的 关键词 公共政策媒体 一 山东大学硕t 学位论文 a b s t r a c t o n ek e yt ot h es t u d yo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni st h ep u b l i cp o l i c y t h e nw h a t i st h ep u b l i cp o l i c y t h ed e f i n i t i o no fi t sc o n c e p th a sm a n yo p i n i o n s w h i l e p u b l i c p o l i c yc o n t a i n ss e v e r a lf a c t o r s s oi t sn o tv e r yd i f f i c u l t yt om a k ei tc l e a r s u c h 弱i t s m a i np a r ti st h ep u b l i cp o w e r i ta i m sa tg e t t i n gak i n do fc h a n g i n g i tr e f e r st h e a d j u s t m e n to ft h ei n t e r e s t s s ot h ei n t r o d u c t i o no fi t sd e f m i t i o ns h o u l dh a v ec e r t a i n e n g a g e m e n t o n l yw h e nt h er e s i s t a n c eo ft h ea d j u s t m e n ti sa tt h em i n i m a ll e v e l t h e p r o c e s so ft h ee x e c u t i o nw i l lb es m o o t h e r t h ep r e c o n d i t i o no ft h ee s t a b l i s h m e n tt ot h ep u b l i cp o l i c yi st h ef o r m u l a t i o no f i t sd e f i n i t i o n t h a t st os a y w h e nt h ep r o b l e mb e c o m e st h ep r o b l e mo ft h ep u b l i c p o l i c y t h ef a c t o rt h a ti n f l u e n c et h ep r o c e s s w h i c hi sam a t t e rd e s e r v e ds t u d i e d g e n e r a l l ys p e a k i n g t h e p u b l i c p o l i c ym a i n l y c o n t a i n st h ef o r m u l a t i o n i m p l e m e n t s u p e r v i s i o na n dt e r m i n a t i o no ft h ep o l i c y t h ef i v ep o i n t sa r ei nc l o s e c o n t a c tw i t he a c ho t h e r a n df o r mac y c l eo ft h ep u b l i cp o l i c y t h ep u b l i cp o l i c yc a n b er a t i o n a la n ds c i e n t i f i co rn o t i t sr e l i e do nt h ec o n d u c tc h o i c eo ft h ep o l i c ys u b j e c t t h ed i v e r s i f i c a t i o no ft h ep o l i c ys u b j e c th a sa l r e a d yb e c o m eac o m n l o nn o t i c e a n d a m o n g t h i sd i v e r s i f i c a t i o n i tc o n t a i n sn e w sm e s a i nt h ep r o c e s so ft h ep o l i c y h o wd o e st h en e w sm e d i ai n f l u e n c et h ep o l i c y w h i c hi si t sl i m i t a t i o n sa n dh o wt oi m p r o v eu p o ni t t h ep u r p o s eo f t h i sd i s s e r t a t i o ni s u p o nt h ev i e wo ft h en e w st r a n s m i s s i o na n dt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt or e v e a ln e w s m e d i a si n f l u e n c ea m o n gt h ec y c l eo ft h ep u b l i cp o l i c y 2 k e yw o r d s p u b l i cp o l i c y m e d i a 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究目的和意义 公共管理研究的重点之一是公共政策 什么是公共政策 概念界定上众说纷纭 但是 公共政策包含的几个要素 还是不难廓清 比如其主体是公权力 其目标是达 致某种变化 因此会关涉到利益的调整 其出台应当具有约束力 只有当利益的调整 阻力最小时 执行的过程最为顺畅 公共政策制定的前提 是公共政策问题的确立 也就是说 只有当问题成为公共 政策问题时 才有可能进入决策者的视野 也才有可能引致政策的变动 如何让问题 变为公共政策问题 有哪些因素于其间发挥作用 是一个值得研究的问题 一般认为 公共政策过程主要包括政策制定 政策执行 政策监督 政策评估 政策终结五个方面 这五个方面环环相扣 构成了公共政策的一个完整周期 公共政 策能否做到理性和科学 有赖于政策主体的行为选择 公共政策研究政策主体的多元已成共识 这多元之中 就包括新闻媒体 媒体被 称为社会公器 其公共性不言自明 在公共性这一点上 公共政策和新闻媒体产生了 交集 公共政策的产生 要考虑到公共利益 新闻媒体的报道 要着眼于公共利益 于是 新闻媒体和公共政策建立了有机的关联 通过媒体的报道 可以让隐性问题显 性化 被忽略的问题凸显紧迫性 从而进入决策视野 新闻媒体和公共政策是如何关联到一起的 在实际运行中 新闻媒体如何发挥其 应有的作用 又有哪些值得改进的地方 本论文研究的目的 就是从新闻传播学和公 共管理学的角度入手 揭示新闻媒体在公共政策的制定及执行方面 是如何发挥作用 的 本论文认为 现代公共决策很重要的一个方面是公民参与 只有公民参与政策 的决策 才能让政策更利于公众接受 公民的参与 有赖于媒体发挥桥梁作用 从理 论上讲 二者于此找到了结合点 1 2 文献综述 关于新闻媒体与公共政策的关系问题 国内外已有不少研究 山东大学硕士学位论文 陈明在研究中发现 中国的大众媒体参与公共政策制定的历史由来已久 在新中 国建国初期 我国的大众媒体对婚姻法 宪法的制定等都积极的进行了参与 媒体发 动了全国数亿民众参与到这些法规的制定的讨论中来 但是 随后的一场又一场的政 治运动则彻底的中断了这个进程 改革开放以后 由于市场经济的发展和改革开放的 不断深入 社会各个阶层开始分化 利益分配的不平衡导致社会出现了不同的利益集 团 这些利益团体都希望把自己的利益和要求投入到政策制定系统中 制定公共政策 的过程实际就是各种利益团体的一种博弈 政策最终的制定就是这种博弈的结果 在 这个过程中 媒体的作用是不可或缺的 他们直接的参与了这些公共政策的构建 并 发挥了巨大的作用 陈明认为 在孙志刚事件中 公开的 社会表达一正是借助媒介的力量才得以生 成 而且这种社会表达确实对相应的制度的调整起到了决定性的作用 在这个事件中 原有的制度规范受到公众舆论的质疑 而且 随着讨论的深入 制度规范得到了某种 调整 但是 这种参与是有限度的 不可能在所有的空间都能够表达 郑亚楠以 中国青年报 对医疗改革的报道为例 阐释了媒体表达对公共政策的 促动作用 报道从 医改基本不成功 开始 层层推进 最终引起高层注意 应该说 医改能有今天的转机 媒体的专业表达功不可没 郑亚楠概括了大众传媒表达公共政 策的特点 一是要表达公共政策的问题性和紧迫性 其次 要表达公共政策的公平性 第三 媒体要表达公共政策的公开性 圆 袁芹以华南虎事件为例 指出外压模式对公共决策的影响 根据议程提出者的身 份与民众参与的程度 中国公共政策议程设置的模式大致可以分为以下六种 关门模 式 动员模式 内参模式 借力模式 上书模式 外压模式 尽管早在2 0 世纪8 0 年代中期 中央领导人在提出决策科学化的同时 也提出了决策民主化 但直到2 0 世纪9 0 年代后期以来 带民主色彩的 外压模式 才越来越常见 看这几年的公共 政策的变化 基本都是舆论先行 比如农民工问题 医疗改革问题都是先在互联网上 炒作 然后进入平面媒体和电视媒体 变成公共议题后 再变成了政策议题 最后变 陈明 论大众媒体参与公共政镱的构建 从 孙志刚 事件谈起 中华新闻报 h t t p n e w s x i n h u a n e t c o l n n e w m e d i a 2 0 0 3 1 2 2 5 c o n t e n t 1 2 4 8 1 7 5 h t m 郑亚楠 公共政策与媒体表达 以 近年来医疗改革报道为例 新闻记者 2 0 0 8 年第l 期 5 8 页 2 山东大学硕士学位论文 成了公共决策 在外压模式里 议程的提出者更注重诉诸舆论 争取民意支持 目的 是对决策者形成足够的压力 迫使他们改变旧议程 接受新议程 严怡宁具体研究了媒体对公共政策的全方位作用 首先在政策制定阶段 媒体在 政策议程建立的过程中发挥重要作用 其次在政策执行阶段 大众媒体对公共政策的 宣传环节起着举足轻重的作用 再次 在政策评估阶段 媒体也可以以外部评估机构 的身份 从作为舆论的民意表达的角度对政策进行较为客观公正的评估 从而有助于 有效检测政策效果 为政策调整提供依据以及扩大政策民主化 最后 在政策终结阶段 公共政策要进入新的周期 以媒体为代表的舆论影响力 很大 通过大众媒体的强大渗透力形成的巨大社会舆论既可以对政策终结持消极态 度 起到阻碍的消极作用 也可以持积极态度成为强大的助推器 圆 这些研究 看到了媒体在公共政策过程中的有效作用 他们要么关注媒体关注公 共政策的特点 要么关注媒体对公共政策发挥作用的机理 要么关注其历史流变 要 么关注其阶段性的持续影响 但是 对媒体如何具体地在公共政策制定方面发挥作用 阐释不多 另外 对于媒体影响公共政策所具有的局限性关注不够 本论文将对此予 以关注 并提出相应的建议 1 3 研究思路和研究方法 首先从基本的概念入手 解释公共政策与媒体概念 从媒体议程设置开始 导出 相互之间的关系 公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范 公共政策问题是指 客观存在的对社会上大多数人的利益 生存 发展条件和价值规 范等产生重大不良影响 并经过一定的渠道和途径反映到政府有关部门 列入政府的 政策议程并为政策制定者所分析和研究 等待解决的社会公共问题 如何才能让社会公共问题变成公共政策问题呢 通过媒体的议程设置功能便是 途径之一 议程设置是大众传播的重要社会功能和效果之一 70 年代 美国传播学 者麦库姆斯和肖通过实证研究发现 在公众对社会公共事务中重要问题的认识和判断 袁芹 谈媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响 华章 2 0 0 8 年第5 期 2 7 q 0 页 o 严怡宁 媒体对公共政镱的作用 电视研究 2 0 0 9 年第l 期 5 8 6 0 页 3 山东大学硕士学位论文 与传播媒介的报道活动之间 存在着一种高度对应的关系 即传播媒介作为 大事 加以报道的问题 同样也作为大事反映在公众的意识中 传播媒介给予的强调越多 公众对该问题的重视程度越高 根据这种高度对应的相关关系 麦库姆斯和肖认为大 众传播具有一种形成社会 议事日程 的功能 传播媒介以赋予各种议题不同程度 显著性 的方式 影响着公众瞩目的焦点和对社会环境的认知 在阐述完概念之后 引入一个具体的案例 来论述媒体在政策过程中如何具体地 发挥作用 以及决策者由此该汲取什么样的教训等 然后 提出现实中面临的问题 即媒体在影响公共政策方面有着很大的局限性 要想让媒体发挥更大的作用 必须想办法解决存在的问题 最后提出解决方案 即媒 体与决策者必须相互促动 才能更好地服务于共同的目标 增进公共利益 山东大学硕士学位论文 第二章公共政策过程及其价值选择 2 1 公共政策概述 2 1 1 公共政策的概念 研究公共政策 首先需要对公共政策的概念进行了解 但是 对于什么是公共政 策 其定义却是五花八门 目前可以找到1 0 多种关于公共政策的定义 从现有的文献资料来看 有关公共 政策的定义大体上可以归纳为以下三个主要类别 管理职能 型定义 以威尔逊 伊斯顿为代表的以管理职能为中心内容的界定 如威尔逊 w o o d r e w w i l s o n 就认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的 法律和法规 在威尔逊看来 公共政策主要是一些法律和法规 这些法律与法规又是 由政治家制定出来的并且只是交给公共行政人员去执行的 伊斯顿 d a v i de a s t o n 则认为 公共政策是 对全社会的价值所作的权威性分配 这类界定强调的是 公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范 控制手段 公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理 公共政策是 以政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动 活动过程 型定义 以拉斯维尔 安德森为代表的以 活动过程 为中心内容的界定 如拉斯威尔 h a r o l dd l a s s w e l l 与卡普兰认为 公共政策是 具有目标 价值与策略的大型计 划 安德森 j e a n d e r s o n 则认为公共政策是 一个有目的的活动过程 而这些 活动是由一个或一批行为者 为处理某一问题或有关事务而采取的 这类界定强调 的是 公共政策是政府有明确目标的活动 公共政策是政府运用大量资源 通过相关 的规定 措施来实施决定的活动过程 公共政策是包括决定 实施等环节在内的具有 连续性的活动过程 行为准则 型定义 5 山东大学硕士学位论文 张金马在 复旦大学出版社2 0 0 8 年版 第1 4 页 6 山东大学硕士学位论文 作为政治系统运行重要环节的公共政策 必然服从于和服务于政治系统中公共权 力所规定的意志 利益 任务和目标 这就是公共政策的政治性特征 政治系统是掌 握社会公共权力的组织与机构 政府制定 执行公共政策的权力是由政治系统通过合 法的途径授予的 因此 政府部门和社会公共机构制定与实施的任何政策都必须维护 和巩固现行的政治统治 与公共政策政治性相对应的特性是其公共性 日本公共政策学者药师寺泰藏说 过 公共政策的意思与其字面意思相同 即为 公共 而制定的 政策 公共政 策是政治系统 政府等公共部门进行社会公共管理 维护社会公正 协调公众利益 确保社会稳定发展的措施与手段 因此 公共政策必须立足于整个社会发展 从全社 会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范 离开了公共性 公共政策就 有可能变为某些个人 团体 阶层谋取私利的工具 稳定性与变动性 对于任何一个政治系统及其政府来说 追求社会的政治 经济 文化的稳定是其 基本目标 公共政策作为政治系统运行的中心 政府履行自身职能的手段和进行公共 管理的途径 就必须服从于保持社会政治 经济稳定的基本目标 公共政策稳定性的特征要求制定和实施的政策必须是正确的 还要求制定和实施 政策的相关因素是稳定的 比如政策的社会环境 制定和实施政策的相应组织机构 政策制定 执行和评估的程序等等都是稳定的 另外 公共政策稳定性的特征还要求 政策的内容具有连续性和政策的贯彻具有严肃性 公共政策既具有稳定性的一面 也有变动性的一面 公共机构制定和实施公共政 策的目的是为了协调和平衡公众的利益 公众的利益处在变动之中 旧的差距和不平 衡得到调整后 又会出现新的矛盾 冲突 又需要有新的政策来作新的协调 当原有 的政策环境 政策资源改变了 或旧的政策效力严重衰减乃至丧失了 政策就必须调 整 代之以具有新的目的 新的方向的新政策 公平性与效率性 公共政策是政府等公共机构进行公共管理的途径与手段 政府的公共管理不同于 企业的管理 后者主要以较少的投入获取较大的产出 争取更高的效率为根本目标 前者则不同 它的根本目标是实现社会的公正 公平 因此 评价一项政府政策的好 坏 首要的标准是看它在实施以后 有没有使社会价值的分配更加公平 合理 公共政策 日 药师寺泰藏著 张丹译 经济日报出版社 1 9 9 1 年版 第4 页 7 山东大学硕士学位论文 但是 政府的公共管理又必须讲究效率 即尽量做到 少花钱 多办事一 公共 机构进行公共政策制定 执行 评估需要有一定的政策资源作为支撑 随着现代社会 的发展 新的社会问题也变得越来越多 这就要求政府在规定的时间内更有效地解决 更多的社会政策问题 在这种状况下 公共政策的运行就必须是高效率的 这种政策 的高效率要求政府必须考虑 在资源耗费总量相同的情况下 必须解决更多的社会政 策问题 在要解决的社会政策问题是既定的情况下 尽量少耗费 前者是用定量的钱 多办事 后者是花少量的钱办好事 强制性与合法性 公共政策是政府等公共机构制定 实施的约束人们行为的规范与准则 由于政策 的最终决定者是掌握公共权力的机构及其代表者 其执行者和评估者也主要是政府部 门或政府授权的非公共部门 因此 公共政策的制定 执行更多地表现为自上而下的 运动 作为这种运动的基础与支撑的是政府后面强大的国家力量 另外 公共政策都 包含着奖惩机制 人们只要遵循政策去行动 就会获得好处 相反 人们违犯规定的 准则去行动 就会受到惩罚 因此 任何公共政策都带有明显的强制性 有很多人感 觉不到这种强制性 不是强制性不存在 而是它已经转化为内在的适应性了 公共政策还具有合法性 公共政策是政治系统为协调 平衡公众利益凭借公共权 力 政府机制具体操作的途径与手段 任何公共政策必须从内容到形式 从政策主体 到制定与执行程序都是合法的 公共政策的合法性是对政治系统和政府等公共部门行 为的约束 首先 政策的合法性要求政治系统 政府是合法的 其次 政策的合法性 要求政治系统 政府的行为是合法的 在政治系统中活动的国家组织 政党和领导者 都必须服从宪法和各项法律 做到依法治国 政府的公共管理也必须服从宪法和各项 法律 做到依法行政 2 1 3 公共政策的特殊特征 除普遍特征外 公共政策新的实践会赋予它某些新的特征 这些特征不是否定其 普遍特性 而是更充分 具体地体现其普遍特征 对公共政策某些新的 特殊特征的 考察 会使人们对那些普遍特性有更深入的理解 现代公共政策的特性是基于普遍性 之上的个性 特殊性 它通过政策问题 政策内容 政策模式与方法体现出表 公共政策问题更加复杂化 主要表现在下列方面 o 公共政策分析 陈庆云著 中国经济出版社 1 9 9 6 年第l 版 1 3 1 5 页 8 山东人学硕 学位论文 社会日益网络化 从而使公共政策问题具有更紧密的相关性 科技的进步 通讯的发达 交通的发展使得当代社会中各种因素紧密关联 各个 领域相互依存 在这种背景下产生的各种政策问题不再是相互分割 互不关联 而是 互相牵制 紧密相关的 往往是一个政策问题牵扯着一连串的政策问题 而且 社会 的经济问题 政治问题 思想文化问题常常会纠缠在一起 另外 国内的政策问题常 常与国际社会的问题产生互相影响 解决国内社会问题不得不考虑整个国际社会的生 态环境 社会日趋整体化 从而使公共政策问题具有更明显的交叉性 在现代社会中 不仅各种因素 各个领域相互依存 而且还相互渗透 这就导致 各种公共政策问题不是分立的 不是纯粹的 而是相互渗透的 混合的 往往一个总 问题中包含若干小问题 或一个问题与另一个问题交叉在一起 呈现出你中有我 我 中有你的复杂局面 特别是全球化进程的加快 使得原先界限分得较为清晰的国内问 题与国际问题 现在混杂在一起 边界较为模糊 两者相互渗透 使政策的制定更为 困难 社会发展快速化 从而使公共政策问题具有更显著的动态性 现代社会的显著特征是发展速度加快 在以往要几年 几十年才能发生的变化 现在只要几个月 几年时间就能达到 生活节奏的加速 使得政策问题变化的速率也 相应加快 这就要求人们重视政策问题的动态性 加强对社会问题变化的预测研究 力求在变动中把握政策问题 公共政策内容更为丰富化 主要表现在下列方面 经济领域的公共政策增多 在现代社会中 政府与市场的关系发生了很大的变化 从总的趋势来看 市场存 在种种缺陷 这些缺陷会导致市场的失灵或失败 因此 现代社会的政府绝不仅仅是 守夜人 而应当成为积极的 掌舵者 特别是在由计划经济体制向市场经济体制转 型的国家中 政府不仅要制定和实施政策以调节宏观经济 保持经济稳定和劳动者的 充分就业 而且还要利用一系列政策来培育 规范市场 社会领域的公共政策增强 在现代社会中 政府除了要制定和实施经济政策外 还需要将更多的资源花费在 对社会领域的公共事务的管理上 在市场经济发展起来以后 社会领域中需要政府制 9 山东大学顾 j 学位论文 定和实施公共政策来解决的公共问题日益增多 其中包括消除两极分化 实现社会公 正 保护生态环境 保证可持续发展 发展国民教育 提高国民素质 加强科技进步 提升竞争能力 强化福利保障 解除人民后顾之忧 等等 国际领域的公共政策增加 随着经济市场化 区域一体化 金融 贸易 投资 生产全球化步伐的加快 每 个民族 每个国家都真正地被包揽 融化 聚集到世界体系之中 一国政府不仅要解 决国内的政策问题 而且要确定对外的经济 政治 文化战略 积极参与到重大国际 事务中去 制定和实施能维护和增进国家利益的各项对外政策 公共政策主体多元化 仅就公共政策的制定而言 至少有三类主体介入了政策的制定过程 国家公共法权主体 国家公共法权主体制定公共政策 是指居于法律规定的法权地位 获得法律授权 享有公共权威以制定公共政策的机关和职位 个人 通常 他们被称为官方的决策 者 社会政治法权主体 社会政治法权主体参与制定公共政策 是指那些虽然一定程度上通过多种方式参 与了公共政策的制定过程 并且法律对他们合法参与提供保护 但由于地位的限制 不能做具有强制力的政策决定 通常称他们为非官方的政策参与者 社会非法权主体 社会非法权主体影响公共政策 是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策 却有 能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体 主要包括两类主 体 不见诸于公众的利益集团 新闻媒体 圆 2 2 公共政策的价值选择 2 2 1 公共政策的价值基点与公共利益 价值标准 价值组合 价值对抗 价值假定 价值分析 价值判断 价值取向 价值分配等等价值问题 构成了现代公共政策的基石 可以认为 一切公共政策都是 m 公共政策分析 陈庆云著 中国经济出版社 1 9 9 6 年第1 版 1 6 1 7 页 张国庆 公共政策分析 复邑大学出版社2 0 0 8 年版 第2 l 页 i o l i t 山东大学硕士学位论文 为了寻求价值 确认价值 实现价值 创造价值 分配价值 公共政策是政府制定和执行的政策 而政府在政治法理上被定义为是全体国民委 托管理国家公共事务的机构 因此 政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的 基本原则之一 为国民服务相应成为政府的基本职能 进而成为政府一切公共政策的 出发点 然而 公共资源总是有限的 而公众的需求却是无限的 这就产生了一系列问题 什么是公众 什么是公众利益 什么样的公共政策符合公众利益 又有哪些误区 所谓公众 通常指社会的几乎所有成员 但是 在具体到个人的切身利益时 公 众的概念又不可避免地产生分化 多数人和少数人 多数人的利益要照顾 少数人的 利益同样不可忽视 这就牵涉到公共政策的行为之一 公众利益确定 其中心命题 是如何有效地平衡公众的利益需求 使尽可能多的公众接受政府的政策选择 其中 强调利益的分享 但不是均享 理性地寻求相似相近点 是正确的方法 具体而言 可从三个方面着手 分析直接利益和间接利益 分析现实收益和未来收益 区分形式 利益和内容利益 2 2 2 公共政策的基本价值标准 政府作为公共政策的主要制定者 是最大的公共权力持有者 所以公共政策与一 般政策的最大区别就体现在 公共 二字上 具体说来 公共政策的价值选择主要包 括公平 效率 民主 秩序等 公平是从属于价值理性范畴的概念 如前所述 公共性是公共政策最本质的属性 因此 在现代公共行政中 要求公共政策行为体现公平的结果 尽可能满足社会主体 的公平要求 恰当地运用公平原则 统筹短期利益和长期利益 微观和宏观等因素 兼顾个人 集体 国家等不同主体的利益主张 平衡与之相关的利益冲突 作为现代 公共行政的 部分 现代公共政策也是如此 公平应体现在公共政策过程的各个环节 上 寓于公共政策的全过程 效率被定位于工具理性的界限之内 作为一项政治产品 公共政策不应仅仅只关 注社会公平 还应注重效率的价值取向 把 蛋糕 做大 它要求行政主体在公共政 策行为过程中 应当以经济有效的方式 以尽可能少的 投入 获取尽可能大的 功 效 中外学者都重视公共政策的分配功能 强调公共政策的权威性 具体来说 公 共政策的权威性根源于它以效率为前提 承认 维护并增进了社会的公共利益 因而 得到了公众的普遍认同和支持 效率作为行政系统的基础目标 是现代公共行政的一 山东大学硕士学位论文 项原则 民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护 人民对政治权力的监督 政 治权力在宪法和法律规定的界限内行动 对个人隐私的保护等 在现代民主社会中 民主倾向不容置疑 公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外 还应尽可能满足 社会主体的民主要求 担负起维护民主的责任 这是公共政策的一项基本功能 秩序是一个行政系统的稳定状况 包括公共秩序的维持 社会的稳定等 公共政 策有责任保护整个行政系统的良性运行 有责任改革那些在制度上 功能上 效果上 妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制 作为一项公共政策 还必须考虑到其实施效果 因此 尚需要确立社会可行标准 和实践检验标准 2 2 3 理性主义 价值中立及其修正 理性是现代公共政策的基本价值观念之一 理性选择是现代公共政策规范之一 理性分析师现代公共政策分析的方法之一 因此 理性是现代公共政策的基本概念和 范畴之一 但是 将理性上升到理性主义并应用于公共政策分析过程中 形成理性主 义或理性化的公共政策分析 理论上极端了 实践中表现出一定的危害性 理性主义政策分析的基本内容概括起来说就是以逻辑性 程序化和模式化的作 业方式去寻求政策方案的最优化 并且认为此方法是公共政策中惟一科学 合理和有效的 理性主义政策分析是建立在 经济人 假设基础之上的 其前提 是必须满足理性选择的各种条件 美国政策学家查尔斯 林德布洛姆把政策分析中 满足理性选择的条件概括为 1 决策者面对一个既定的问题 2 理性人应该首先 清楚自己的目标 价值或要求 然后予以排列优先顺序 3 他能够列出所有达成其 目标的备选方案 4 调查每一备选方案所有可能的结果 5 比较每一备选方案的 可能结果 6 选择最能达成目标的各选方案 根据伍启元的界定 理性主义分析 就是指特定的政策主体为着一定的目的 利用一切可能收集的资讯 经过客观和 准确的计算或度量 以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果 这一界定体现 了理性决策的条理化 程序化 规范化和统一性 按照西方公共选择理论 无论立 法者或政治家 还是行政官员 也无论是政党 利益集团还是选民 他们在政策过程 中都追求自身利益的最大化 而这种最大化只有在满足理性化选择的各种条件的前 提下才能实现 o 柳青 浅析公共政策的价值取向 科技创业月刊 2 0 0 5 年第3 期 3 i 3 3 页 1 2 山东大学硕士学位论文 理性化决策模型是可以获得最大社会纯效益的政策模型 最大社会纯效益的标准 是 政府应选择那些收益与成本之差达到最大的政策备选方案 这种决策的标准主 要借助经济学中的投入一定出分析或成本一收益分析 其核心是以最小的投入获得 最大的产出 并使效率达到最高 它是以社会效应价值最优原则为依据的 它所遵 循的程序就是确定目标 收集与整理材料 寻找各种可行性备选方案 对各备选方案 进行投入一产出分析 依上述分析结果将备选方案按优排序 确定理性优化方案 由此可以看出 理性化决策模型倚重的是逻辑推理 尤其是定量分析 具有鲜明的 逻辑性 程序化和模式化特征 理性主义政策分析的缺陷同它的优势一样是十分明显的 在现实生活中 政策 活动都是受主客观因素制约的 往往很难满足理性化选择要求的所有条件 因而 人们也就很难一厢情愿地严格遵循理性化的决策模式作出真正理性的选择 研究框架和模型的有限性使理性主义政策分析的模式化要求很难实现 研究框架 和模型是理性主义政策分析的基础 它要求政策分析人员在具体政策分析过程中必须 依照 价值中立一原则和 最优化标准静对特定政策问题进行理性选择 其实 研究 框架和模型都是人为设定的 而人又是有欲望和情感的 人的思想和行为也经常处于 变化之中 对同一政策问题往往会形成不同的甚至是相冲突的价值选择 所以 绝 对的价值中立是不可能存在的 理性选择在运用利益最大化方面更不能照搬经济学 因为经济活动有一个共同的衡量单位 那就是金钱 但在政治中 不存在一个能互 换所有自利活动的共同单位 美国政治