（环境与资源保护法学专业论文）国有林权制度改革法律问题研究.pdf

摘要 摘要 森林资源是人类生存和发展的重要物质基础，是实现林业经济效益、社会效益和生 态效益的核心内容。然而，我国森林资源由于多方面的原因遭受到了巨大的破坏，国有 林区的生产经营陷入了极大的困境。国有林权制度的改革是解决这些问题的关键，也是 振兴林业产业的一项重要措施。随着低碳经济时代的到来，森林资源的重要性受n t 前 所未有的重视，在完善国有林权制度的过程中也逐渐面临了很多体制性、制度性的难 题，只有通过对国有林权制度改革才能突破完善国有林权制度遇到的瓶颈，进一步推进 生产力的发展。本文的研究对象是我国国有林权制度改革中存在的法律问题，全文共分 五大部分。第一部分为绪论，主要介绍了课题的国内外研究现状、研究的目的和意义以 及课题研究的主要内容和研究方法。第二部分是国有林权制度改革概况。首先，对文中 涉及到的林权、国有林权、国有林权制度等相关概念进行了阐述，为下文进一步论述相 关问题提供了概念性的基础；其次对我国国有林权制度的历史沿革进行了梳理；再次， 揭示了国有林权制度改革的必要性；最后，总结了国有林权制度改的实践成果。第三部 分通过国外部分国家国有林权制度改革的考察，得出其对我国国有林权制度改革的借鉴 意义；第四部分从法律视角对多项现存制度存在的问题进行了剖析；第五部分在立足已 有的研究的基础上，总结先进成果，针对存在的问题提出了完善现有国有林权制度的具 体措施。可以看到，随着生产力的不断发展和人们的环境意识的不断提升，我国国有林 权制度的发展和改革有了长足的进步，一些政策法规纷纷出台，国有林权制度得以不断 完善。本文希望从法学的视角为国有林权制度改革提供有益的研究思路和有用的研究成 果。 关键词森林资源；国有林权；法律问题 a b s t r a c t a b s t r a c t f o r e s tr c s o u r c e sa st h eb a s eo fd e v e l o p m e n to fh u m a n ，p l a y st h ec , o r er o l ei no b t a i n i n g e c o n o m i cb e n e f i t s ，s o c i a lb e n e f i t sa n de c o l o g i c a lb e n e f i t s 。h o w e v e r , b e c a u s eo fv a r i o u s c b m p l i c a t e dc a u s e s ，o u rf o r e s tr e s o u r c e sa r ed e m o y e ds oh e a v i l yt h a tf o r e s tr c i 弘s o c i e t yi si n ad i l e m m a t r a c i n gi tt oi t so a u s e ) s t a t e o w n e df o r e s tr e s o u r c e sp r o p e r t yr i g h ts y s t e mn o to n l y i st h ek e yr e a s o nt h a tc a u s i n gp r o b l e m s ，b u ta l s ot h es t a r t i n gp o na n dt h eg o a l w i mt h e 吼 o fl o w - c a l b o ne c o n o m y , t h ei m p o r t a n c eo ff o r e s t “；s o u “：e sh a sb e e np a i db yt h eu n p r e c e d e n t e d a t t e n t i o n i nt h ep r o c e s so fi m p r o v i n gt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e df o r e s tr i g h t , p e o p l ea l ef a c i n g m a n yi n s t i t u t i o n a l a n ds y s t e m i cp r o b l e m s o n l yt h r o u g ht h er e f o r mo ft h es t a t e - o w n e d f o r e s t r yp r o p e r t yr i g h ts y s t e m c a nw eb r e a k t h r o u g ht h eb o t t l e n e c k se n c o u n t e r e di nt h e r e f o r mo fs t a t e o w n e df o r e s tr i g h ts y s t e m p r o m o t i n gt h e ，d e v e l o p m e n to fp r o d u c t i v ef o r c e s t h eo b j e c to ft h i sp a p e ri st h el e g a lp r o b l e m si nt h er e f o r mo ft h es t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t y r i g h ts y s t e m f u l lt e x tt o t a l l yi sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，n 圮f i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n , m a i n l y i n t r o d u c e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n do ft h i st o p i ca n ds t u d i e dt h em a i nc o n t e n t so fp r e s o n t c o n d i t i o na n dt o p i ca th o m ea n da b r o a d t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h eo v e r v i e wo fs t a t e - o w n e df o r e s tp r o p e r t ys y s t e mr e f o r m f i r s t l y t h et e x td e s c r i b e st h ec o n c e p t so ff o r e s tp r o p e r t y s t a t e - o w n e df o r e s tp r o p e r t y s t a t e - o w n e df o r e s tp r o p e r t ys y s t e ma n do t h e rr e l a t e dc o n c e p t s ， w h i c hp r o v i d eac o n c e p t u a lb a s i sf o rf u r t h e rd i s c u s s i o n ；s e c o n d l y i tc o m b st h es t a t e o w n e d f o r e s tf i g h ti nt h eh i s t o r yo fe v o l u t i o n ；t h i r d l y , i tr e v e a l st h en e c e s s i t yo ft h es t a t e - o w n e d f o r e s t r yp r o p e r t yr i g h ts y s t e mr e f o r m ；a tl a s t , i ts u m m a r i z e st h ea c h i e v e m e n t so ft h es t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t yr i g h ts y s t e mr e f o r m 啊1 c l i r dp a r tc o m e st os o m er e f e r e n c e so ft h e f o r e i g nc o u n t i e s s t a t e - o w n e df o r e s tp r o p e r t yr i g h ts y s t e mr e f o r m ，t h r o u g ht h es t u d yo ft h d r r e f o r m ，n i ef o u r t hp a r to a i t i e so u tt h ea n a l y s i so nan u m b e ro fp r o b l e m si nt h ee x i s t i n gs y s t e m i nl e g a lv i e w s 1 1 1 ef i f t hp a r t , b a s i n go nt h eb a s i so fe x i s t i n gr e s e a r c ha n dp r o b l e m s ，t h et e x t p r o p o s e ss o m es p e c i f i cm e a s u r e st oi m p r o v et h ee x i s t i n gs t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t yr i g h t s y s t e m w es e e ，晰lt h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fp r o d u c t i v ef o r c e s a n dt h er i s i n g e n v i r o n m e n t a la w a r e n e s s ，t h er e f o r mo ft h es t a t e - o w n e df o r e s tp r o p e r t yr i g h ts y s t e mh a sm a d e s u b s t a n t i a lp r o g r e s s ，an u m b e ro fp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sh a v eb e e ni n t r o d u c e d ，t h es t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t yr i g h ts y s t e mh a sb e e nc o n t i n u o u s l yi m p r o v e d t i l i sp a p e rh o p e st o p r o v i d es o m eu s e f u lr e s e a r c hi d e a sa n du s e f u lr e s e a r c hr e s u l t si nt h el e g a lv i e wt oi m p r o v et h e r e f o r mo ft h es t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t yr i g h ts y s t e m k e y w o r d s f o r e s tr e s o u r c e s ；s t a t e - o w n e df o r e s t r yp r o p e r t yr i g h t ；l e g a lp r o b l e m s n i 绪论 1 1 国内外研究现状 1 绪论 1 1 1 国外研究现状 国外对国有林权制度的研究主要有以下观点： 著名产权经济学家p c j o v i c h 认为，产权是因为存在稀缺物品和其特定用途而引起的 人们之间相互关系中，所有的人都必须遵守这些规范的与物相应的行为准则，或承担不 遵守这种准则的成本。【l j p e t e r ( l u c k 认为，国家产权具有以下的几个特点：一、山区林业所有权和管理权归 国家所有，具体管理权能在联邦、省份的范围由联邦或省份实施；二、国家主要通过政 府机构直接管理林区，通过权利下放来授权其他组织或个人来具体实施。公有制山区林 业既可以生产私人产品，也可以生产公有产品，但实际上在瑞典和澳大利亚，公有制山 区林业只被公共体制依赖，因此，今后人们应该加强公有产权的多元化应用。【2 】 p u t n a m 认为，尽管许多国家森林资源已经被成功的大规模实现私有化，但是私有 化并不是掩盖政策性失误的良方。私有化对林业资源的影响力很大程度上取决于广泛世 家作用的公共机构基准体系以及整个社会的文化环境。p 】 0 s t r o m 认为，分权并不是一种有效的模式。与私人财产权相比，共有财产权有其潜 在的优势。如果给定资源的生存方式不固定或者范围广泛，与将资源栖息地划分为个人 部分相比，共有财产权管理制度能够给使用者提供更广泛的获利空间。在保障私有制度 需要的政府管理体制方面，共有产权需要使用者更少的投资成本。【4 】 a t i d n s i n 认为，很难确切地说一个产权形式优于另一个产权形式，当然，在公共所 有制形式能否促进政府保护并提高林地的利用价值的问题上是存在争议的。这种所有制 对私人所有者没有经济上的吸引力，并且对政府在该辖区内确定经济发展部署提出了挑 战。嘲 j o s ea n t o n i op u p p i md eo l i v c i r a 认为，规则和法律必须提供安全和清晰的产权来较 好地执行环境规则，给予参与者激励，避免采伐森林。 6 1 y z h a n g 认为，虽然目前在林业管理中，分权和改革是一项重要的内容，然而我 们不应该被限制在两种极端( 公有和私有，或集体所有) 。制度变迁不是没有成本或瞬间 的，制度对于林业发展是重要的，但应该仔细考虑潜在的成本和制度变迁的时间。 7 1 1 1 2 国内研究现状 我国多从林业经营管理视角研究国有林权制度改革问题。万志芳、蒋敏元认为，国 有林区森林资源存在产权的有限多元化、不具有明显的排他性以及国有森林产权制度的 成本过高的制度性缺陷，提出了森林资源配置效率是产权制度效率的判断标准；最后设 东北林业大学硕士学位论文 计出在林地及部分公益林资源国有的框架下，实行森林、林木及其他多种资源的所有 权、使用权、处置权、收益权的多元化主体的分散产权制度。【3 】许兆君认为，不解决产 权问题，就无法实现对森林资源的有效保护，就无法保证国有林业的持续投入，就无法 理顺林业生产关系、解放和发展林区生产力，就无法实现国有林区职工的脱贫致富。一 句话，不进行产权制度改革，国有林业就没有动力，没有活力，没有出路! 网 从法律视角研究我国国有林权制度改革问题，随着我国 第3 条规定：“森林资源属 于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和 林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书， 确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所 有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森 林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵 犯。 第1 5 条规定：“用材林、经济林、薪炭林的林地使用权，用材林、经济林、薪炭 林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权以及国务院规定的其他林地使用权可以依法转 让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不 得将林地改为非林地。一该法律对森林资源产权做出了创新性的制度安排，为我国构建 起林业资源产权制度奠定了基础。2 0 0 0 年发布的 ：中华人民共和国森林法实施条例 ， 其对林权登记、林权证的发放和建档等制度进行了详细的规定。同年1 1 月2 日，国家 林业局发布林木和林地权属登记管理办法，对林权初始登记、变更登记和注销登记 等内容进一步做出规定。该阶段林权立法虽然有所完善，但是对林权制度的规定比较分 散和抽象，一些具体内容的展开和实际工作的开展往往需要通过国务院相关部委的部门 规章和部门政策予以细化和补充。 2 2 4 深化改革时期 进入2 l 世纪，我国国民经济获得了前所未有的发展，经济发展水平跃上了一个全 新的台阶。在中国特色社会主义市场经济的建设过程中，我国在改革过程中发布了一系 列重要的政策性文件和法律规范，对相关制度的建立和完善，尤其是对林业产权制度和 林业经营管理制度的完善，起到了极大的促进作用。 ( 1 ) 在法律规范方面， 规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体组织内部的家庭 承包方式，不宣采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招 标、拍卖、公开协商等方式承包一，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至 五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业主管 部门批准可以延长 ，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转一， 。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他 方式流转 。这一系列针对农村土地经营权的规定，是我们在改革过程中赋予国有林权 2 国有林权制度改革概况 经营管理合法性的依据。2 0 0 7 年 物权法第2 条第3 款规定，物权包括所有权、用益 物权和担保物权，其中，用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用 权、地役权四类。第9 条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登 记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外 。第1 2 6 条重申了林 地承包期为3 0 年至7 0 年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政部门批准可以延 长。同时，增加了土地承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定可以继续承 包的规定。只要发包人没有重大、不正当理由，原承包人愿意继续承包的，原则上应由 原承包人继续承包。：物权法确认了“土地承包经营权 的用益物权的地位，也明确 了物权人对所有物使用、收益、处分的权利，这些内容为我们在国有林权制度改革推进 过程中不断实现经营方式多样化和经营主体多元化提供了法律保障。 ( 2 ) 在政策性规范方面，我国在2 0 0 3 年发布的 关于加快林业发展的决定和 2 0 0 9 年发布的林业产业振兴规划( 2 0 1 0 - 2 0 1 2 年) 提出了我国国有林权制度改革的改 革目标和现实意义，并且在不同的发展阶段明确了我们国有林权制度的改革措施和发展 方向。2 0 0 3 年6 月2 5 日中共中央、国务院下发的关于加快林业发展的决定中着重 指出：“进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更 快发展的重要基础。要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。 【l9 】对林 业产权制度的不断完善不但有利于深化林业体制改革，这同时也是增强林业发展活力的 一项重要的手段。同时，在该决定中，还提到国家要不断加强林业法制建设，分别从立 法、执法和宣传教育等角度对如何加强林业法制建设做出了进一步的规定。在立法层 面，该决定强调要加快林业立法工作，尤其强调要抓紧制定天然林保护、湿地保护、国 有森林资源经营管理、森林林木和林地使用权流转、林业建设资金使用管理，林业工程 质量监管、林业重点工程建设等方面的法律法规，同时要根据新情况、新问题对现有有 关林业产权制度的法律法规进行修订，以适应新形势下林业发展的新需求；在执法层 面，该规定主要从执法力度和执法监管体系两个角度进行了规定，一方面要加大林业执 法力度，严格森林和野生动植物资源保护管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林 地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为，严禁随意采挖野生植物，另一方面要加强林业 执法监管体系，充实执法监督力量，改善执法监督条件，提高执法监督队伍素质；在宣 传教育层面，规定指出，为了给执法人员依法办事创造良好的社会氛围和执法环境，在 实际工作中要加强林业法制教育和生态道德教育，加强人民群众的环保意识和法制意 识，有效保障林业可持续发展的不断推进。2 0 0 9 年国家林业局、国家发展改革委、财政 部、商务部、国家税务总局五部委联合印发的通知，强调为贯彻落实中央林业工作会议 精神，有效应对国际金融危机对我国林业产业的影响，贯彻落实党中央、国务院保增 长、扩内需、调结构的总体要求和党的十七届四中全会积极应对国际金融危机冲击、保 持经济平稳较快发展的精神，通过制定和落实 、 以及 农林水产省设置法 中有关条款进行了修改，为国有林权改革提供了充实的法律基 3 部分国家国有林权制度考察 础。 【2 7 l 3 1 3 日本国有林权制度对我国的借鉴意义 日本无论在经济体制建设方面，还是在林权管理制度方面都较中国完善，因此我们 在国有林权制度改革过程中，需要吸取其在国有林权制度改革过程中所积累的先进经 验，在市场经济条件下更好的实现国有资产的保值增值和国有林业的可持续发展。总结 日本国有林权制度改革的经验，笔者认为以下两点尤其值得我们借鉴和关注： ( 1 ) 实行重视生态价值的林业战略。随着公众的环保意识越来越强，人们对森林 的生态价值达到了前所未有的关注。森林资源的生态效益较之生产效益也更为重要。社 会对整个林业的主导需求已经从提供木材等生产性价值逐步向发挥生态性价值的方向转 变，林业其作为国家经济发展的重要财政性支持的功能已经逐渐为其他新兴行业所取 代。日本在制定国有林业战略时，对国有林业生态效益优先的重新定位，对于整个林业 政策的具体展开起到了直接的推动作用。“特别是随着社会主义市场经济体制的建立和 不断完善，政府的职能正逐步从直接管理企业向调节经济、监管市场、社会管理、公共 服务等方面转变，这都要求我们在新时期必须对国有林业的建设方向和目标任务有一个 重新的准确定位。一【2 3 】在我国国有林权制度由计划经济体制向市场经济体制过程中，尤 其需要注意林业政策社会生态价值的确立，只有从观念上予以重新定位才能实现我们在 国有林权改革过程中保持正确的方向。 ( 2 ) 实施具有法律属性的林业政策。通过法律手段实现发展林业、保护森林的目 标，是发达国家在森林资源利用和保护过程中最为显著地特点。通过立法的形式将国有 林业政策予以确定，能够保证这项政策的权威性和稳定性，更加有利于国民有效参与国 有林权改革而免除后顾之忧。发达国家的法律体系相对完善，在林业法律制度建设方面 亦是如此。我国处于市场经济转轨过程中，计划经济体制下旧的法律制度需要修改，适 应新条件下的法律制度需要构建，尤其是我们在国有林权制度改革过程中，碰到最为棘 手的问题是很多政策无法可依，更有甚者，很多实践中的具体操作没有政策可依，这就 导致我们的改革处于极不稳定的状态，很多问题没有办法从根本上予以解决，民众参与 的积极性由此得不到有效地调动，国有林权制度改革陷入瓶颈。要有效避免管理部门相 互推诿、实现民众权益的切实保障和确保国有森林资源的充分利用就需要我们借鉴林业 发达国家在林业制度建设过程中建立起相对完善的法律体系，使各项政策的出台具有相 应的法律依据，拥有充分地法律保障。 3 2 德国国有林权制度考察 德国作为世界上主要的经济发达国家，其也是主要的林业发达国家。德国的林业资 源的制度建立从2 0 0 多年前的“法正林”开始，发展到现在的“近自然林业”。这2 0 0 多年以来，德国的林权制度的发展一直走在世界林业经营管理理论的河沿。从2 0 世纪 9 0 年代以来，德国在国有林权制度方面进行了一系列卓有成效的改革，取得了举世瞩目 的成就，它的改革为我国的国有林权制度的改革提供了重要的参考依据。 东北林业大学硕士学位论文 3 2 1 德国国有林权制度改革背景 尽管德国是世界上主要的工业发达国家之一