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韩正：规划千万不能走弯路、出错误2014年5月6日 来源：解放网未来20年、30年，上海这座城市的发展目标定位应当怎样，是在现有的基础上怎么考虑。我们都有憧憬、有向往，但还是要全面深入科学地研究。一个城市规划管不管用、能不能实施，关键看对这个城市发展的基础性要素有没有全面考量，有没有真正搞清楚。决定一个城市发展的基础性要素，最主要的是人口、资源和环境。市委、市政府已经明确要求市规土局，建设用地规模必须只减不增、必须负增长、零增长也不行，这是对上海负责。同志们，我们担任这座城市的领导，要给这座城市留下些什么，是值得始终牢记的。我一直要感谢前市规划局局长夏丽卿同志，她担任规划局长时虽然也有不尽如人意之处，但留下了很多好的地方。规划工作是百年大计。规划千万不能走弯路、出错误。特大型城市的规划建设，有时犯了个小错误，连改正的机会都没有，只能永远遗憾。编制规划既要积极，更要稳妥；既要有为，也要无为，重视留白。未来有很多不可知，未来人比我们更聪明，后人比我们更善于用好资源、建好城市。上海第六次规划土地工作会议今天上午召开。这次会议受到各方瞩目，因为它意味着上海自改革开放以来的第三轮城市总体规划开始编制，将构建上海2020年至2040年的总体规划。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，国土资源部部长姜大明，上海市委副书记、市长杨雄等出席会议并讲话。会上，韩正发表了50分钟的讲话，阐述了上海市委、市政府立足国家战略、谋划上海未来发展，对于新一轮规划编制所秉承的核心理念。以下为韩正的发言摘录：我们今天召开全市第六次规划土地工作会议。这次会议，是全面贯彻落实中央的要求和习近平总书记、李克强总理的重要讲话精神，全面把握好城市规划在城市发展中的重要引领作用，同时也是进一步动员全市各个方面一起来精心编制好新一轮城市总体规划，科学做好规划与土地管理工作。刚才姜大明部长和王宁副部长代表国土资源部和住建部对上海的规划编制工作提出了明确的要求，具有很强的指导性，希望我们全市上下更好地贯彻落实。杨雄市长对编制好新一轮城市总体规划进行了全面部署，希望同志们落实好。下面，我讲两个方面的考虑。一、坚持问题导向，深刻把握城市未来发展的重大问题城市规划在城市发展中始终处于“龙头”地位，具有重要的战略引领和先导作用。历届上海市委、市政府都高度城市规划工作。特别是改革开放以来，上海先后编制了两个城市总体规划，引领我们朝着社会主义现代化国际大都市目标不断前进。当前，外部环境正在发生并将继续发生更加深刻的调整变化，上海发展已经站在新的历史起点，机遇和挑战前所未有，我们需要科学把握大势、全面前瞻变化，抓紧启动编制新一轮城市总体规划，确定上海这座特大型城市长远发展的蓝图和框架。编制好面向未来的新一轮城市总体规划，必须坚持问题导向，我们不是一张白纸上编规划，而是一步一步走过来的。必须面向未来研究问题，既要看到重大战略问题，也要看到目前存在的突出问题，不研究清楚、不认识清楚，可能会有更多的问题。因此，在这个过程中，关键要把握好影响上海未来20年、30年甚至更长时间发展的重大问题，看清大趋势、大方向，要有重大判断。第一，要深入研究城市长远发展目标定位问题。城市总体规划好不好，首先看规划对城市未来发展的目标定位是不是科学合理、清晰明确。目标定位就是引领这座城市发展的一面旗帜，始终引领这座城市不惧风险、克服困难，朝着正确的方向劈波斩浪，坚定前行。未来20年、30年，上海这座城市的发展目标定位应当怎样，是在现有的基础上怎么考虑。我们都有憧憬、有向往，但还是要全面深入科学地研究，我想，在前一段研究的基础上，至少有两点要特别注意首先是不能脱离上海发展的历史、现实、基础和优势，可以看到，到2020年，上海要基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，这是中央确定的上海发展目标，我们必须立足于这个坚实基础，去研究确定更长远的发展目标。要看到，2020年基本建成不等于真正完全建成，还要用更长时间使之更加定型、更加成熟，更加发挥功能，只有这样我们才能真正实现国家战略，这一方面还要进一步深入研究清楚。其次是必须符合国家对上海发展的要求。上海是国家的经济中心城市，上海的发展只有符合国家发展需要，才能不断发展完善，我们始终要从国家战略、从我国参与国际竞争和合作的大局出发，思考上海未来发展的目标定位。未来20到30年，是我们向着“两个百年”目标奋勇前进，为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗的关键时期，中央要求上海继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，我们这座城市的未来发展目标定位，必须体现出这样的要求，这就要大家深入思考、深入研究。实际上，当前的发展，市委、市政府已经明确了经济发展注重质量、效益和结构优化的导向,保障和改善民生优先的导向，生态环境优先的导向，这也为下一步发展奠定基础。第二，要深入研究城市发展基础性要素约束的问题。一个城市规划管不管用、能不能实施，关键看对这个城市发展的基础性要素有没有全面考量，有没有真正搞清楚。决定一个城市发展的基础性要素，最主要的是人口、资源和环境。一是对未来20-30年上海城市的人口规模和结构要有科学分析预测，把人口总量控制目标科学界定好。城市是为人民工作、生活、学习、居住服务的，有多少人口、有什么样的人口，就有什么样的需求。城市发展同城市人口必须协调。新一轮规划对人口底数要有科学合理的目标界定，城市总体规划也要能够促进实现人口规划总量的控制目标。二是对未来城市发展用地总量和结构要有全面认识，城市的性质、功能、规模等规划，都要充分考虑土地资源的约束，这也是最硬的约束。大道理就不讲了，就讲一条，我们的建设用地总量，按照现在的规划，总量过多了。从眼前发展讲，好像有这个需求，但是如果按照这个发展下去，是对上海的不负责任，“三个导向”就确立不起来，可持续发展就不行。市委、市政府已经明确要求市规土局，建设用地规模必须只减不增、必须负增长、零增长也不行，这是对上海负责。同志们，我们担任这座城市的领导，要给这座城市留下些什么，是值得始终牢记的。我一直要感谢前市规划局局长夏丽卿同志，她担任规划局长时虽然也有不尽如人意之处，但留下了很多好的地方。比如，上海的人均绿化从人均一张报纸到人均一间屋的规划，是在她手上完成的，而且已经从一张报纸到现在13平方米，屋子已经比亭子间大了。同志们，面对这样的用地规模现状，我们的本事在哪里？在结构调整、腾笼换鸟，而不是粗放式的发展。粗放式发展，这不是上海的本事，不代表上海的水平。建设用地规模要负增长，必须确定下来。三是对生态环境要有全面科学评估，把生态环境约束作为城市发展的底线约束和红线约束。这就要着眼于未来城市对生态环境的更高要求、更严标准，搞清摸透我们这座城市的生态环境底数、生态发展空间和生态环境瓶颈制约。尤其要清醒认识到，过去相当长一段时间内，我们的重要生态结构空间和生态用地不断受到蚕食，全市生态环境压力仍然很大。第三，要深入研究城市发展总体布局结构问题。城市总体规划不同于经济社会长期发展规划，两者的最大区别是，总体规划偏重城市未来空间布局结构，而中长期发展规划偏重经济社会发展目标任务。经过改革开放30多年来的大发展、大变化，上海城市空间总体布局基本形成，整个城市的功能布局、城镇体系、基础设施框架等基本确立。但是，面向未来，城市空间布局结构如何进一步优化，布局结构的方向、功能、重点如何进一步明确，是必须着力解决的问题，也是编制新一轮总体规划的重要内容。我们既要立足目前城市布局结构的基础性框架，也要实事求是看到城市功能和空间布局结构存在的问题，通过新一轮规划解决问题，促进功能和空间布局结构的优化。要更加注重同长三角地区和沿江与沿海发展相衔接、相协调，布局结构更好体现服务长三角、服务沿江与沿海大通道发展；要更加注重中心城区与郊区协调发展，促进城乡一体化发展。二、搞好科学规划，引领城市全面协调可持续发展规划工作是百年大计。规划千万不能走弯路、出错误。特大型城市的规划建设，有时犯了个小错误，连改正的机会都没有，只能永远遗憾。新一轮城市总体规划，是指引上海未来20年甚至更长时期城市发展的总纲，是全市规划、建设和管理的基本依据，必须全面系统深入研究，精心组织、科学编制。这里，我想强调要把握好三个关系。第一，要把握好当前和长远的发展关系。城市发展往往是一个历史过程，当前城市现状条件、整体水平是过去长期发展的结果。规划不能脱离现实，不能离开当前实际。但是，规划也不能囿于现实环境束缚，决不能简单迁就现状。规划就是要超越当下、面向未来，勾画长远发展的蓝图，前瞻性、洞察力、创新意识是规划的生命力所在。我们要把握好当前现状和长远发展的关系，既要全面认清现实，立足当前实际，根据现阶段发展实际进行规划；又要科学预见未来，着眼长远变化，在判断大势大局中前瞻规划。我们正处于一个快速变化的时代，很多创新创造创意会引发一系列经济社会发展的深刻变化。因此，我们编制城市规划一定要有前瞻性、预见性，善于把握变化，充分考虑不确定性，从而保证方向、目标的正确，不犯颠覆性错误。比如，互联网技术和信息化发展对经济社会生活具有革命性影响，这种影响力远远超过我们以前和现有的想象，互联网对工作和生活的变化有多大，值得研究。这种变化，难以想象。第二，要把握好生产和生活的关系。城市既是人们共同从事生产的集聚地，也是人民共同生活的大家园。城市规划必须处理好生产发展和生活改善这对关系。在相当长时间内，我们的城市规划，特别是特大型城市规划，过多关注城市生产功能与经济建设，对城市生活功能与社会建设关心不够，生产与生活不太协调。我们提出“城市，让生活更美好”，更加突出城市生活的人居特性。编制新一轮城市总体规划，我们要更好地把握城市生产和生活的关系，坚持以人为本，坚持宜居城市建设。首先，在规划方法上要更加注重公众参与。城市规划是最重要的公共政策，一个现代政府的公共政策，离不开社会的广泛参与。要广泛深入地进行宣传发动，调动公众参与规划的积极性，使新一轮城市总体规划的编制过程，成为凝聚市民共识的过程，让规划更好地呼应民生、汇聚民智。其次，在规划理念上，要更加重视让全市人民更多更公平地享受改革发展成果，拥有更好的生活。以人为本是规划的灵魂，有时，我们在这方面做得确实不够好。我研究过上世纪50年代曹杨新村的规划，很人性化，既科学合理，也很有前瞻性，值得我们好好学习借鉴。总体上讲，新一轮规划编制要在“三个要”上下更大功夫。要在引导促进生产和生活相协调，推动区域产业、居住、服务协同融合发展上下功夫；要在推动公共基础设施、公共服务资源、基本民生保障更加均衡、更加有效配置，使市民生活、工作和出行更便捷、更安全、更低碳上下功夫；要在更加重视延续城市历史文脉、保护江南农村特色、传承都市文化上下功夫。第三，要把握好守牢底线和留够空间的关系。一个城市的总体规划，必须明确未来发展不可逾越的底线，保护好不可复制的资源，确保朝着正确方向和既定目标前进。如果没有这样的底线，规划就没有约束力。未来不可能完全预见，每个时期都会有重大的甚至革命性的变革，总会发生出乎意料的变化，科技在变、经济社会在变、人类本身在变，唯一的不变就是变。规划必须以变应变，充分留有余地，为未来发展留够空间。编制规划既要积极，更要稳妥；既要有为，也要无为，重视留白。未来有很多不可知，未来人比我们更聪明，后人比我们更善于用好资源、建好城市。千万不要以为上海建设用地已达天花板、城市空间格局基本都确定了，好像我们对未来城市规划都心中有数、脚下有底了，好像就可以把规划编得详尽无遗、满满实实了，其实不然！越是在这种条件下，越要突出规划为未来发展留有余地、留够空间。概括起来两句话，该守住不能变的，就要确保不突破底线；该与时俱进、面向未来的，就要留够空间，以备应变。对不可再生的城市资源，一定要严格保护，设置好规划底线；对一旦规划落地就难以调整布局的重大项目