食品安全制度的前世今生.docx

食品卫生监管体系的前世今生近年来“红心咸鸭蛋”“致病的福寿螺”“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”近年来，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后相关部门才开始轰轰烈烈的查处。“谁能保障我们餐桌的安全？”公众的疑问直指我国食品安全监管的三大“软肋”：1、监管体制不合理，监管不到位，执法不严格，部门之间存在职责交叉、权责不明，导致存在监管的空白和漏洞；2、食品的标准不统一、不科学，有关食品安全性的评价科学性有待进一步提高；食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从；3、缺乏有效的机制规范引导食品生产经营者重质量、重安全，食品生产经营者的责任不明确、不严格，对违法企业和行为处罚力度不够。“食品安全是人命关天的大事，须切实监管，严法惩治。”随着人们健康需求的日益增长，加快食品安全立法的呼声也日益高涨。食品等公共卫生安全直接关系人民群众的身体健康和生命安全, 其体系的建设和发展是保护人们生命健康、促进社会经济发展的有力保障。 1虽然食品卫生监管是公共卫生监管的重要内容, 但其体系构成和职能界定却与公共卫生监管体系有所差异。弥补我国食品安全监管的三大“软肋”的前提，就是找出之前的食品安全监管体制的不足，从而进行针对性的修改，那我们先来看看我国食品安全监管体制的发展历程。食品卫生监管体系发展的各个阶段：1、改革开放前 ( 1949年-20世纪 70年代末 ) 建国后的近 30年间, 我国的卫生监督工作一直参照前苏联模式, 由卫生防疫机构实施卫生监督执法, 按专业监管, 如食品卫生监督、公共场所卫生监督、学校卫生监督等。 食品卫生监管方面, 1964年国务院转发并正式颁布了食品卫生管理试行条例, 卫生部还组织制定多类食品、食品添加剂卫生标准和管理办法, 在全国试行; 1979年 8月国务院颁布实施中华人民共和国食品卫生管理条例 , 这些食品卫生标准的研究制订, 填补了我国空白。此外, 这一阶段食品卫生研究 所等卫生研究机构也相继成立, 为食品卫生事业的发展奠定了基础。2、改革开放后第一阶段 ( 1978-1996年 ) 在这一阶段, 我国食品等公共卫生监管的工作先后由卫生部卫生防疫司、卫生监督司主要负责; 在地方各级主要由卫生防疫站作为具体的监管机构履行职能。监管内容主要集中在五大卫生监管、传染 病管理等方面; 监管手段相对比较传统, 以单纯运用 行政手段为主。 食品卫生监管方面, 1982年颁布的中华人民共和国食品卫生法 (试行)明确规定县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构, 执行国家食品卫生监督的职责。 1995年, 中华人民 共和国食品卫生法(中华人民共和国主席令 1995 第 59号 )将原先由县级以上卫生防疫站或食品卫生 监督检验所承担的食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门, 并赋予卫生行政部门 8项食品卫 生监督职责, 从而明确了卫生监督执法主体由事业 单位向卫生行政部门的转变 3。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。此后, 质量技术监督部门开始介入食品卫生监管领域。 这一阶段由于加强食品卫生管理机构, 建立健全食品卫生法规, 积极防止食物中毒及其他食源性疾患, 食品企业卫生面貌日益改善, 食品合格率上升, 食物中毒发病率明显下降 4, 我国食品卫生工作有了很大发展。3、改革开放后第二阶段 ( 1997-2002年 ) 1997至 2002年间, 食品等公共卫生监管由卫生部卫生法制与监督司主要负责; 并要求各级卫生行政部门设立独立的卫生监督执行机构。监管手段从单纯运用行政手段向运用法律手段转变; 在监管内容上, 强调对整个社会卫生管理领域的监管, 强调全行业管理。 食品卫生监管方面, 一系列食品卫生工作规范和管理办法也相继出台。 1998年和 2002年出台了卫生行政执法处罚文书规范(卫生部令 1998第 1号 )、 卫生行政执法文书规范 , 以对食品卫生监 督过程进行规范。针对执法对象, 卫生部又先后出台了食物中毒事故处理办法(卫生部令 1999第 8号 )、餐饮业食品卫生管理办法(卫生部令 2000第 10号 )等规定。 同时, 机构也进行了一些调整。1998年国务院 决定将原国家商检局、原国家动植物检疫局和原国 家卫生检疫局合并组成国家出入境检验检疫局统一管理全国进出口食品工作。 2001年 4月, 国务院批准将原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并, 成立国家质量监督检验检疫总局, 下辖质量技术监督和出入境检验检疫两个执法系统, 并实行垂直管理体制。进出口食品的监管职能划归质量技 术监督检验检疫部门。4、改革开放后第三阶段 ( 2003-2008年 ) 这一阶段, 主要由卫生部卫生监督局、各级卫生监督机构履行相应的监管职能。监管手段方面, 快速检验检测仪器的装备使得公共卫生监管技术执法的特征得到了进一步加强和拓展。国家、省、市、 县四级卫生监督体系构架正式形成, 体系建设相关政策和文件相继出台, 经费落实、人员管理、农村卫生监督等方面日益受到重视, 为体系下一步建设和发展奠定了良好的基础。 食品卫生监管方面, 也发生了较大变革。尤其 表现在监管机构的变更上, 国家层面, 由食品药品监 督管理局统筹协调; 但地方各级 (除上海外 )的具体监管职能仍由卫生监督机构承担, 最近在 2008年的国务院机构改革和上海市政府机构改革中, 国家食品药品监督管理局和上海市食品药品监督管理局分别由卫生部和上海市卫生局管理。 整个监管从全流程的角度出发, 采取分段监管为主、品种监管为辅的方式, 各部门的职责也进一步明确 5; 食品卫生和安全相关的法律进一步完善; 食品安全信用体系建设提上日程 6; 食品安全逐渐受到重视等。 具体来看, 2005年 9月, 质量监督检验检疫总局 颁布食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行 )(质检局令 2005第 79号 ), 对食品生产加工经营活动进行规范; 2006年 6月, 国家工商总局出台工商行政管理所食品安全监督管理工作规范（国家工商总局消费者权益保护局发 2006 1号 ), 以加强流通环节食品安全日常监管; 2007年 1月, 商务部出台流通领域食品安全管理办法(商务部令 2007第 1号 ), 加强食品流通的行业管理; 2008年 4月, 全国人大常委会办公厅向社会全文公布中华 人民共和国食品安全法 ( 草案 ) ( 全国人大发 2008 90号 ), 广泛征求各方面意见和建议; 2008年 第六次国务院机构改革中, 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理, 并对卫生部和国家食品药品监督管理局的职责进行了重新界定。 其间, 上海市政府于 2004年 11月作出了 关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定(沪府 发 2004 51号 ) , 将原先由卫生部门负责的食品流通和消费环节包括餐饮业、食堂等以及保健食品包括化妆品的生产加工、流通和消费环节的监管职责, 划归食品药品监管部门; 将卫生部门中涉及食品卫 生监管的机构、人员编制、经费、装备以及业务用房等划归食品药品监管部门。食品药品监管部门实行市、区 (县 )两级垂直管理。2008年, 食品药品监督管理局改由卫生局管理。7虽然经过近60年的不断发展和完善，食品卫生监管体系依然没有形成单独的法律，进而限制了它的监管力度和惩罚力度，大大削弱了其职能，这也使得近年各种食品安全事故的不断发生，为人民生命安全带来了极大的危害！终于在人们千呼万唤后，食品安全法终于酝酿出来！五年磨一剑法律名称更改始末食品安全法第十章、104条，最后一条写明“本法自2009年6月1日起施行，中华人民共和国食品卫生法同时废止。在该法通过后，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士第一时间向中外媒体解读说：“这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。” 确如信女士所言，食品安全太重大，因为民以食为天。如果从头追溯的话，食品安全法的制定发轫于2004年7月召开的国务院第59次常务会议，那次会议通过了国务院进一步加强食品安全的决定，并做出了修订食品卫生法的决定。国务院法制办随后着手修订工作，那之后的三年多时间里，立法的最基础工作铺展开来，立法机关不断听取各方意见、多方调研、充实完善相关内容。实施于1995年的食品卫生法，虽堪称成果卓著，但由于食品安全日益成为全球性问题，中国也逐渐暴露出食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵。而随着修订起草工作的展开，风险评估、食品标准统一制定、食品的标签管理等制度都将引入，这大大超越了“食品卫生”所代表的食品清洁范畴。因此，到底是制定新的食品安全法还是修订已有的食品卫生法？这一争论三年未休。直到2007年12月，温家宝总理签署的食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议，“一锤定音”，宣告法律将以新的名称而不是食品卫生法修订案进入立法程序。而从国际立法趋势看，上世纪90年代中期以来，英国、俄罗斯、日本等国相继制定出台的食品质量领域基本法也都是以食品安全法命名的。最终，“站在成果的基础上重建”取代了仅仅是对漏洞和不足的“修修补补”。法律名称和法律规范范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。“三鹿奶粉事件”于草案二审后曝光，食品安全危机致使群情沸腾，立法机关也迅速对这一重大事故进行了深入调研。“制定过程中的食品安全法如何回应？”媒体不断在拷问、民间充满了各种各样的期待甚至是厚望，这部法律草案再次走上了“风口浪尖”。这一背景下，2008年10月，食品安全法草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。按照中国的立法程序惯例，进入三审的法律草案意见已相对统一，不会再做重大修改，而只会在小条款上做一些“微调”，并有望交付表决。然而，食品安全法的三审稿堪称“罕见”，草案又进行了八个方面的重要修改，其中六方面都被解读为是针对三鹿奶粉事件而制定的。这次修改对法律文本的最终形成作用巨大，许多新增或强化的制度措施，被解读成是对“三鹿奶粉事件”暴露出的制度“痼疾”所进行的彻底整治。比如，食品添加剂“三聚氰胺”是奶粉事件的罪魁祸首。法律最终吸纳了最先进的理念：“除非技术上确实有必要，否则不使用食品添加剂”，并用43条到46条四项条款对食品添加剂的使用进行了最为严格的监管，即实行食品添加剂生产许可制度，没有经过许可的，即使无害，也不可以作为添加剂来使用；申请许可首先要经过风险评估，被证明安全可靠方可使用，否则一律视为违法。对此最直接的理解是维护食品质朴的本质。即使是面粉中的增白剂、荧光剂等，虽然对人体无害，也将难以再被普遍使用。“三鹿奶粉事件”也暴露出实施了近十年的免检制度的巨大漏洞，在国务院废除食品免检制度后，食品安全法也以立法形式正式“宣布”这一制度的终结。对“奶站”监管的缺失也是奶粉事件暴露出的问题之一。而理顺监管体制恰恰是食品安全法最重要的使命之一。除了初级农产品纳入农产品质量安全法的范筹，由农业部门负责外，食品安全法规定，卫生行政部门承担综合协调职责，质监部门负责生产环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食药部门负责餐饮服务环节的监管。在分段监管的基础上，还将成立国务院食品安全委员会，进行更高层次的议事统筹协调。这种“一条龙”的监管体制被形容为“无缝衔接”。此外，强化风险监测与后续检验、风险评估、举报等制度之间的对接，明确召回制度由政府出面主导强制执行，进一步完善食品安全事故的处置机制等，都是法律吸收奶粉事件教训进行的最有针对性的修改。草案的四审，原本被安排在去年12月进行，但由于一些重要问题尚需明确，四审又被顺延两个月，到今年2月的十一届全国人大常委会第七次会议。在最终的表决稿里，曾经游离于监管范畴之外的保健产品经过反复衡量终于被纳入了法律规范的范畴，而“损一赔十”的原则、名人做食品广告要承担连带责任等内容也一一入法。立法质量和立法速度的关系，就像一句古老的外国谚语所说：“人们从来不会记得一件事情做得有多快，而只会记得做得有多好。” 以民意为本 法律内容多处修改。食品安全法草案表决前披露出的几个数字让人感触颇多：法律草案全文公布后共征求到社会各界以电子邮件、寄信、网上留言等形式提出的意见11327件；除此之外，全国人大法律委员会、教科文卫委员会共召开了9次会议，对法律草案进行逐条审议；全国人大常委会组织了13次调研活动；全国人大常委会法工委曾向31个省、自治区、直辖市，27个省会市，18个较大的市，4个经济特区，28个国家部委，6个社会团体，16个高等院校和法学研究所以及最高法院、最高检察院、中央军委法制局等单位征求意见。为了最大限度保护民众利益，食品安全法还强调了民事赔偿优先原则，要求“问题企业”在能力有限的情况下，务必首先满足民事赔偿要求，之后再承担行政或刑事责任。不仅如此，按照法律规定，对于生产和经营不安全食品行为的处罚力度要明显高于其他的违法行为，比如，对经营明知是不符合标准的食品，除了一般的民事赔偿之外，还要进行十倍价款的赔偿。食品安全法的诞生结束了我国食品安全监管体系无法可依的局面，进一步完善了我国食品安全监管体系，为保证人民“粮袋”安全提供了强有力的保障，也为以后完善我国食品安全监管体系奠定了基础。8参 考 文 献1 俞曼华. 我国食品安全监管体系现状的探析 J. 海峡 预防医学杂志, 2007, 13( 2): 79802 中华人民共和国食品卫生法 Z. 1995. 3 李良成. 适应卫生监督体制改革加强防疫站内涵建设 J. 中