城市成长管理政策与房地产市场波动.doc

城市成长管理政策与房地产市场波动张波2011-07-15摘要：房地产市场正在面临的问题并非仅源于金融体制，城市成长管理政策的执行也可能是引发问题的原因之一。在房地产市场的上升期和下降期，成长管理政策都可能通过一定的传导、放大机制进一步加剧房地产市场的震荡。本文研究分析了市场上升期和下降期成长管理政策对房地产市场波动的影响机制，并以美国近期房地产市场数据进行了校验。发现执行成长管理政策的地区房地产市场的泡沫更大，波动性更强，房地产市场受到危机影响的程度也越大。关键词：城市成长管理，城市发展，房地产市场，累积效应自2007年次贷危机爆发以来，房地产市场的变化始终是政府、研究者、媒体、民众等关注的重要领域。由于金融危机波及范围广、冲击大，相当一部分研究者将目光聚焦于金融体系（包括金融衍生品、金融监管、金融政策等）给房地产市场乃至国民经济领域造成的影响。但是，房地产市场的问题并非仅仅源于金融体系，在美国很多地区实行多年的城市成长管理政策也可能是引发问题的原因之一。成长管理直接作用于城市土地市场，影响空间选择的自主性以及土地供给量，因此其累积效应极有可能诱导金融市场的异动，包括刺激金融产品创新和增加危机隐患等，并在金融市场的；中击下释放出巨大的经济效能。本文试图在前人研究的基础上，就成长管理政策给房地产市场造成的影响进行分阶段的分析，着重梳理其内在作用机制并以美国的相关数据作为校验。最后提出对我国城市空间成长的相关建议。一、城市成长管理的缘起与既有工具体系（一）成长管理政策的缘起为了有效限制城市边界向城市周边的低密度、松散化拓展，美国以科罗拉多州、加利福尼亚州、佛蒙特州为代表的州从20世纪60年代开始实行“成长管理”（growth management）政策并形成了具体的实施工具体系。就本质而言，成长管理是以地方政府为主导的。对城市空间增长（尤其是城市蔓延）进行的管理，以应对无计划开发导致的环境问题、交通问题以及中心城区衰败、土地占有过多等问题。美国城市成长管理的实践主要关注三个主题：一是城市化地区（对应于我国的建成区，但实体空间更大）已有基础设施的复兴和再开发；二是城市边缘自然环境的保护；三是充分维护社会公平，改善城市生活质量。20世纪70-80年代，受到经济形势和区域发展意识的影响，美国的城市成长管理政策初衷发生了演化，即由20世纪60-70年代以成长停止或成长抑制为主要内容的管控渐变成为以促进城市健康成长为基本方针。地方政府更加关注中心城区的复兴以及城市边缘区的开发控制，试图在保护环境的基础上最大化土地利用的收益，从而也能获取更高的地方财政收益。到目前为止，已经有大约21个州以不同的侧重点实行了成长管理的相关政策。加拿大、荷兰、韩国等国的一些城市也制定了相关举措管理城市成长。近年来，中国大城市开始关注城市的无序扩张问题，并试图利用限制土地开发等手段规制城市的空间成长。（二）成长管理的工具美国各个层面的成长管理目标都是通过一系列的法律和政策措施来实现的，这些措施被称为成长管理的“工具”。公共设施配套、总量控制、分区分期发展和设立成长管制区等四类措施是成长管理施行的主要方面。埃本（Fonder Eben，1999）将具体的工具归为两大类，也有研究者将这些工具进行了更加详细的划分。另外，精明增长（smart growth）作为一种综合性发展模式，虽在其发展的过程中形成了较为独立的的理论和行动计划体系，但仍可被认为是成长管理的“工具”。精明增长强调以公共交通而非小汽车作为城市的主要交通组织模式，强调土地混合利用以及加强紧凑建设从而提高土地使用率等，与城市成长管理具有很高的重叠性。成长管理理论及其工具体系不仅关注既有城市化地区的再开发，更注重引导边缘地区的建设；与此相比，精明增长则力图使内城的衰败地区重新焕发活力，同时在现有城市而非郊区集中发展。总体而言，精明增长的外延可以包含在成长管理的外延之中，二者具有一定的内在一致性，因此成长管理的绩效在一定程度上也可以用精明增长的绩效来表征。二、成长管理政策绩效的研究进展成长管理在美国实行多年，其政策绩效引起了研究者们的广泛关注。20世纪80-90年代，起源于密集城市和新城市化理念的成长政策工具发展起来，并更为广范地被应用，这些新的方法通过发展集中、有综合效用的区域促使空地得以保留。但研究者在成长管理控制城市蔓延的效果这一问题的观点不尽一致。如纳尔逊（Nelson AC，1999）对实施成长管理的佛罗里达州、俄勒冈州和没有实施成长管理的乔治亚州进行了比较分析，结果表明成长管理对控制城市蔓延、保护农业用地、提供便捷的交通、减少能源消耗、减少税赋等方面的作用和效果是明显有效的。道金斯（Dawkins CJ）和纳尔逊（Nelson AC，2003）通过分析293个都市区的截面数据评价了成长管理对中心城复兴的作用，表明成长管理计划对中心城的居住区建设有明显的影响。宋彦（Song Yan，2002）认为广泛宣传的增长管理工具和市场力量导致形成了更多高密度的、具有内在联系的邻里。然而，另有一些研究也指出了成长管理政策存在的问题。如凯利（Kel，ED，1993）认为土地征用确实是保护开放空间的一项重要的措施，但同时也需要付出很高的成本。豪（Howe D，1994）通过对俄勒冈土地利用规划及施行的分析，认为成长管理控制发展和保护土地资源的最实际影响对于以后的几代人来说并不显著。这一观点表明，成长管理政策实施的正面效应很可能需要相当长的周期才能显现，并以牺牲当代人的部分利益作为代价。罗尔夫（Pendall Rolf，等，2002）持有较为中立的态度，认为控制城市发展政策的影响从很大程度上取决于其具体应用。宋彦（2002）在肯定成长管理绩效的同时也指出，成长管理工具在区域层面上并未有效作用于城市形态，这表现在较低的区域联系、较差的商业利用可进入性，以及土地混合利用的缺失。罗宾逊林、乔舒亚等（Robinson Lin，Joshua P，等，2004）通过分析西雅图（位于华盛顿州）边缘区的土地利用变化情况来研究成长管理的实行效果，结果表明：当前的成长管理意图主要是提高城市成长边界（urban growth boundary，UGB）内的住房密度，同时限制UGB外的开发密度，尽管达到了预期的目标，但UGB外乡村地区的低密度开发却更加严重，加剧了自然栖息地的减少，使其更加破碎化和孤立。上述学者的研究较多聚焦于城市形态及城市社会、环境领域，对成长管理收益和成本的比对分析相对欠缺。截至目前，由于涉及的领域多而复杂，成长管理政策的执行仍缺乏强有力的财务与经济分析支撑。在这一背景下，部分学者开始针对城市经济发展的“晴雨表”土地利用和房地产市场进行相关的研究。这一领域较早的研究包括M斯蒂芬（Malpezzi Stephen，1996）初步估计了土地发展规制（regulation）的成本和收益，作者以住房私有化率、拥堵水平、种族隔离、邻里品质等因素作为标准，发现土地规制使得租金和住宅价格在跨越了一定的门槛值之后被推高；同时私有化率更低，因为规制导致资产价值相对租金而言快速升高；另外，拥堵水平在规制严格的城市有一定的降低。格林、理查德K、M斯蒂芬和梅奥斯蒂芬K（Green，Richard K，Malpezzi Stephen和Mayo Stephen K，2000）的研究则认为住房供给弹性在有强烈规制的大都市统计区是更低的，从而有可能蕴含更大的不确定性。近期，学者们普遍认为，对美国甚至全球金融市场和宏观经济造成重大冲击的次贷危机正是源于房地产价格泡沫的演化及破裂，从而导致资产价值迅速膨胀继而快速缩水。因此，一些研究者的目光已经再次聚焦到土地利用规制（包括精明增长）与房地产市场（尤其是住宅市场）波动之间的关系。例如，考克斯（Cox Wendell，2008）的研究报告认为，精明增长加剧了近期的国际金融危机。因为精明增长制造了土地的稀缺性，人为地提高了住房价格，并且加剧了抵押贷款的风险。报告同时指出，当前国际组织都忽略了精明增长名下的过多土地利用规制所造成的恶化趋势影响。另外，奎格利约翰M，等（Qulgley Jonh M，等，2005）通过对美国加州各城市房价在1990和2000年的比较分析，发现在受到更严格规制的城市中，新建住宅的数量更少，规制手段的强烈程度与房价指数呈正相关。综上所述，成长管理政策的绩效很难用统一的标准进行衡量，理论分析和实证分析都表明成长管理政策优劣并存。不可忽视的是，成长管理的确较强地规制了城市土地的利用，因此对房地产市场必然会产生影响。但也不可否认影响房地产市场波动的因素相当复杂，成长管理政策究竟在怎样的程度上施加了影响是很难完全使用量化手段进行研究的。因此，下文对土地规制政策与房地产市场波动的关系，将首先从作用机制上加以分析和梳理，然后以美国近期相关数据为例进行佐证。与以往研究不同的是，本文的分析将房地产市场的发展期分为上升期与下降期两个连续的阶段，原因在于不同阶段影响机制的特征不尽相同。从上升期到下降期，实际上有一个累积的过程，从量变逐步过渡到质变。三、成长管理影响城市房地产市场波动的机制分析理论和实践都已表明，成长管理政策确实对房地产市场施加了影响。这种影响的传导机制涉及到了地方政府，房屋开发者。融资机构、购买者等多个主体之间错综复杂的相互影响。同时，这一机制也是政府力量与市场力量。社会力量相互制衡、竞争的表现。（一）房地产市场上升期房地产市场上升期是指房屋价格（housing price）总体上呈现上涨趋势的时期。在这一时期，购买者认为房价将持续上升的预期会进一步加剧这种趋势。此背景下，地方政府通过划定成长边界、开发影响费和基础设施配套等措施会人为地将分散的开发转变为在相对集中的空间进行开发。成长管理实质上使得地方政府对房屋建设区位选择的灵活度产生了更高的控制性和更强的干预能量。在成长管理政策的限制下，区位的可选择性相对减少，城市外围的建设项目可能转移到城市内部或边缘，从而增加了房屋建设的土地成本。大量投机资本集中在特定区域而非分散在不同区域，增大了城市内部尤其是中心城区和城市成长边界内缘房价上升的压力。地方政府规制土地利用的激励来自于对其自身收益和成本的权衡。处在房价上升期时，地方政府可以预见到土地收入对财政收入的积极效应。因此，在财政税收机制和获取更多税收的促动下，地方政府有着适度减低土地供给、提高土地价格的动力。从市场角度来看，由于土地的供给弹性小，对土地供给加以规制必然可能产生更高、更快的土地增值，在供给紧缩的政策影响下也意味着向市场显示了供给紧缺的预期，土地投机空间空前增加，投资投机性需求提升。在这个过程中，逐利而行的金融市场也更加容易出台各种有利于自身的房地产金融政策（例如更低的首付，甚至是零首付，乃至于只支付局部利息的零首付），金融衍生品市场强大的乘数效应，金融机构在繁荣期更低的监管门槛和本地住民更低的需求实现门槛也更加容易催生房地产价格的提升。这在美国的房地产金融市场体现得尤为充分，大量的、门槛很低的次级住房抵押贷款及与之有密切联系的各种证券化产品造成市场需求前置，其中一个显著的表现是自有化率短期内快速上升。住宅等房地产产品非真实需求的提升在推高房价的同时也为整个运行体系酝酿了风险隐患。从当地住民的财富衡量来看，在房地产价格上升时期，偏紧的土地供给会进一步抬升房地产价格，从而强化居民的财富效应。相当一部分民众利用形式多样的金融工具购买住房，并把房屋增值带来的收益作为家庭收入的重要来源，却忽略了未来房价下降时会造成资产迅速缩水、债务压力增大等后果。综上所述，在房价上升期，地方政府受到自身土地收益、利益集团压力、民众改善住房需求的驱动，倾向于通过减少土地供给。实行集中化发展等措施提升土地的价值。对政府决策具有较强影响力的中高收入群体希望通过土地的升值稳定房产价值，并从房价的上升中获益。城市中的中低收入人群由于收入预期的提高和更低的首付门槛的双重作用，提高了获取自有住房的可能，也会拥护政府的相关政策。因此，规制者、开发商。投资者、消费者等形成的一致预期将作用于土地市场，进而推动房地产价格的提高。金融机构推出的种类繁多的抵押贷款产品也会进一步刺激消费者的购买欲望，提高住房自有率。另外，跨国资本在房价上升期的进入会在短期内迅速提高房地产市场的投资需求，促使更多的人形成相同预期。最终的结果是，各方力量推动房地产市场持续走高，但其隐藏的风险也不断累加。（二）房地产市场下降期房地产市场经历了持续上涨后，一方面真实需求受到购买能力的限制有可能出现停滞或下降；另一方面，国内外投资者的回报率开始降低，投资需求开始以从持有转向销售退出市场，导致市场供给突然增大而购买能力不足，价格出现下滑趋势。而金融机构相关产品中隐藏的风险在此时也因为市场预期的逆转而爆发。例如，在近来的次贷危机中，美国金融机构在房地产市场上升期埋下的两枚基于自保心理的“重磅炸弹”产生了剧烈的破坏作用。首先是“定时重新设置”。例如，中端风险的ALT-A贷款每到5年或10年，其偿还金额将自动重新设置，贷款机构将按照新的贷款总额重算月供金额，借款人将发现他们的月供金额不再是只用偿还利息或局部利息就可以，而是将面临大幅提高的月供。另一颗炸弹就是“最高贷款限额”，借款人固然可以暂时不去考虑几年以后的定时重设，但是诸如反向摊销（negative amortization，或叫做负分期付款）之类的次级贷款有一个限制，即累积起来的欠债（本金及应还利息与实际偿还利息之间差值的现价）不得超过原始贷款总额的110%到125%，一旦触及这个限额，又会自动触发贷款重设。诸如此类的金融产品都是以房地产升值预期作为获利前提，当房价开始下跌时，金融系统的作用往往将增大短期内已购房者的变现压力，一旦引致群体变现即造成房价与销量的连环下跌，最终这些产品连带整个金融体系都会受到重创。在投资需求下降和金融震荡的影响下，市场预期房价下降的趋势更加显著，消费者、银行、投资者等均急于将资产变现，造成市场供需失调，从而快速驱动房地产市场进入下降期。由于成长管理政策直接作用的对象是土地市场，其规制力量传导到住房市场需要一个比金融市场更长的过程，再加上成长管理政策在美国很多州执行多年，故而人们在强烈关注金融体系危机的同时也忽略了成长管理政策对房价波动的作用能量。但考克斯（2008）等研究者还是看到了土地规制对抵押贷款风险的强化机制。在执行成长管理政策的地区，空间选择相对集中，增加了规避风险的难度，因而房地产市场容易产生更大的波动。综合以上分析，地方政府实施土地规制导致了空间选择的相对一致性，因而对一个片区造成的房地产价格下降或者上升的传导效应会更加显著，无论是在房地产价格走高的过程中还是在房地产价格下降的过程中，都可能产生进一步的不经济。另外，由于土地规制是在一个比较大的区域内（中心城区为主，而不是与城市离散的若干个小区域）影响房地产市场，因此房地产的买卖双方更可能产生心理上的放松和从众效应，增大了对整个房地产市场产生负面冲击的可能。四、成长管理政策对房地产市场的影响例证基于美国数据城市受到成长管理政策的长期影响，则其地产市场的泡沫可能更大，房价可能表现出更强的震荡，房地产市场受到危机影响的程度也越大，根据标准晋尔房屋价格指数对美国20个大型城市独户住房价格进行的追踪，从2003年开始，执行成长管理和不执行成长管理政策这两类地区房价分异越来越明显，2005-2008年间偏离良性发展路径的多为执行成长管理政策的城市。同时，比较两类城市各年度房价均值也可以发现同样的规律。为了找到更明显的证据，以下将进行对来自美国房地产经纪人协会（NAR）和标准普尔的数据分别进行比对和分析。（一）对美国房地产经纪人协会统计的分析美国房地产经纪人协会（NAR）公布的157个大都市区2005年，2006年，2007年1-4季度以及2008年1-季度独户住房中间价格显示，2008年第2季度与2007年第2季度相比，只有35个地区的中间房价有轻微的上升，多数大都市区房价都有所下降，降幅最大的是加利福尼亚州的萨克拉门托-阿尔丁-阿凯德-罗斯维尔（Sacramento-Arden-Arcade-Roseville）都市区，达到了-35.6%。与此相对，升幅最大的是华盛顿州的亚基马（Yahma），2008年2季度比上年同期上升了89%。在增幅最大的10个地区中，只有3个地区执行了成长管理的相关政策；而在降幅最大的10个地区中，有9个地区执行相关的政策。这表明成长管理政策在当前的宏观经济背景下确实对不同地区的房价产生了不同的效用，成长管理政策可能会恶化次贷危机对房地产市场造成的冲击。总体而言，执行成长管理政策的各大都市区2008年2季度相对于2007年同期的平均变化率为-7.3%，而未执行成长管理政策的地区这一指标为-3.1%。如仅观测房价出现下跌的区域，则执行成长管理政策的地区同比下降9.2%，而未执行成长管理政策的地区下降6.4%。以2007年2、3、4季度和2008年1、2季度作为基础数据，还能分析得到这一时期内中间房价的反弹情况。反弹量用P（2008ll）-MIN（2007，2007，2007，2008，）表示，差值为正则表明房价有反弹。计算发现，119个都市区出现了反弹，但是有31个都市区2008年2季度的中间房价甚至低于之前4个季度的最小值，这些都市区的房产价格仍可能持续下跌。而上述31个大都市中有22个执行成长管理政策，即中间房价不但没有反弹反而有更强的下降。这充分表明在次贷危机开始以来，执行成长管理政策地区的房价下行空间更大，震荡也相对更加剧烈。由于NAR的数据中存在跨州的大都市区，而各州执行成长管理的情况不尽相同，因此这些地区的中间房价受到相关规制措施的影响程度可能不同。如果其中一个州执行成长管理政策而另一个州不执行，由于部分投资和民众需求可以选择“以足投票”，以规避政策的影。向，则可能导致该大都市区的中间房价受到规制政策的影响要小于那些完全位于执行成长管理州的大都市区，在此类大都市区中出现下跌的比例也会相对更大。同时，由于跨州迁居的交易成本较高，这种类型的区域受到规制政策影响的程度将大于均不执行政策的跨州大都市区。当然，根据相似的原因，在不执行城市管理政策的大都市区中，跨越州界的将比不跨州界的受到；中击影响更小。因此，以大都市区是否跨越州界及是否执行成长管理政策为分组原则，可以得到结论（这里的“执行”是指大都市区所跨越的几个州中只要有一个州执行便作为执行；若跨越的几个州都不执行，则大都市区就被归类为“不执行”）。这样我们可以划分出四种类型的区域：不跨越州界，执行成长管理政策的区域（A）；跨越州界，执行成长管理政策的区域（B）；不跨越州界，不执行成长管理政策的区域（C）以及跨越州界，不执行成长管理政策的区域（D）。以房价出现下跌的大都市区计量，住房中间价格跌幅的对比来看，四类区域的跌幅渐次缩小（分别为-10.0%；-7.4%；-6.6%和一1.7%）。同时，四类地区出现反弹的比例渐次提高。印证了前述的分析结论：不但成长管理政策对大都市区的房地产市场产生了影响，而且在相似的规制条件下由于大都市区组成的差异（即是否出于同一州）会通过区位的多样性差异对大都市区的房地产市场产生影响。执行成长管理政策的地区其房价的变动明显比不执行的地区更为强烈。在考虑了跨越行政区界限的差别后，可以发现具有较低的区位选择灵活性的地区在成长管理政策的作用下房价变化更剧烈。（二）对标准普尔房价指数的分析在标准普尔房屋价格指数体系所统计的20个大型城市中，有13个城市（包括菲尼克斯、洛杉矶、圣地亚哥、旧金山、丹佛、迈阿密、波士顿、坦帕、芝加哥、明尼阿波利斯、夏洛特。西雅图、波特兰）所在的州执行成长管理政策，其余7个不执行。截取与NAR数据相同的时间跨度，可以发现，从2007年4月到2008年4月，20个大城市的房价都有不同程度的下降。其中，执行成长管理的地区平均下降了13.37%