（宪法学与行政法学专业论文）我国立法听证参加人制度研究.pdf

我国立法听证参加人制度研究 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者： 指导教师： 宪法学 立法法 王永刚 徐向华 与行政法学 立法听证制度作为我国一项重要的立法程序制度，得到了越来越多人的认 可。与此同时，对于立法听证参加人制度的研究却极少有学者问津。本文从对立 法听证参加人制度的基本理论的探讨出发，结合对立法听证会实例以及有关文本 的分析，旨在探究我国立法听证参加人制度的现状，并试图提出有针对性的完善 之策。 第一章中，笔者对立法听证参加人制度的基本理论作了初步的探讨和总结。 第一节首先对在理论界和实务界都存在较多争议的听证参加人的概念作出界定； 第二节简要介绍了立法听证参加人制度的理论基础，并对该制度所赖以生存的四 大理论基石分别作出了分析和阐述；第三节则对立法听证参加人制度设置的意义 进行了介绍和分析。 第二章对新近举行的“个人所得税工薪所得减除费用标准昕证会”从听证会 举行的背景、听证会公告的出台、听证参加人的选择和构成、听证参加人参与听 证的过程等方面做出了详细地介绍，旨在通过一个目前国内最为完善的鲜活的昕 证会实例，形成对立法听证参加人制度的明确认知。 第三章是本文的核心部分，通过对听证会规则、参加人选择、参加人激励和 规范机制、参加人参与程序以及专家参与等五大问题的逐个梳理，查清我国立法 听证参加人制度的现状，并提出了针对性的完善之策。第一节通过对已经进行的 听证会实例和有关听证规则文本的分析，初步掌握了我国立法听证参加人制度存 在的诸多问题；第二节则着重从这些问题出发，+ 提出一些有针对性地完善之策。 通过分析我们发现： ( 1 ) 听证会规范化程度不高，听证规则的不尽完善是听证参加人制度存在 诸多问题的重要根源； ( 2 ) 立法退出机制的缺位，听证参加人选择制度的不尽完善，听证参加人 代表性不足，听证参加人权利义务设定的缺位和不尽合理，听证参加人发言机制 的缺陷以及听证意见反馈机制的缺失等，是听证制度进一步发展迫切需要解决的 问题； ( 3 ) 立法昕证会也是有关利益主体进行利益博弈的重要舞台。各种利益主 体通过各种直接、间接的途径有目的的影响立法，促使立法反映自身意志，在现 代的中国已经不再仅是一个理论假想问题。因此，在大力促进公众参与，探索激 励公众参与立法听证会，增进立法民主化的路径的同时，也应对公众参与立法听 证会进行必要的规制，以保障立法听证制度真正发挥其应有作用。 关键词】立法听证听证参加人听证陈述人完善 s t u d yo nt h es y s t e mo f p a r t i c i p a n t so fc h i n a sl e g i s l a t i o nh e a r i n g ( a b s t r a c t ) s p e c i a l t y ，：i n s t i t u t el a w a n da d m i n i s t r a t i v el a w d o m a i no fr e s e a r c h ：l e g i s l a t i o n a u t h o r ：w a n gy o n gg a n g s u p e r v i s o r ：p r o f x ux i a n gh u a t h es y s t e mo fl e g i s l a t i o nh e a r i n gi sav e r yi m p o r t a n tl e g i s l a t i o np r o c e d u r a l s y s t e mi nc h i n a ，w h i c hh a sb e e na c c e p t e db ym o r ea n d m o r ep e o p l e h o w e v e r , t h e r e s o n l yf e ws c h o l a r sp a ya t t e n t i o nt o t h es t u d yo ft h es y s t e mo ft h ep a r t i c i p a n t so f l e g i s l a t i o nh e a t i n g b e g i n n i n gw i t ht h ef u n d a m e n t a lt h e o r i e so ft h es y s t e mo ft h e p a r t i c i p a n t so fl e g i s l a t i o nh e a r i n g ，t h ea r t i c l ec o m b i n e st h ea n a l y s i so nt h ep r a c t i c e s a n dt h ew r i t so fl e g i s l a t i o nh e a r i n g ，a n da i m sa tr e s e a r c h i n gt h ee x i s t i n gs t a t e so ft h e p a r t i c i p a n t so fc h i n a sl e g i s l a t i o nh e a r i n ga n d t op u tf o r w a r dt h ep r o p o s a l st op e r f e c t t h i ss y s t e m i nc h a p t e r1 ，i ts u m m a r i z e sa n dd i s c u s s e st h ef u n d a m e n t a lt h e o r i e so ft h es y s t e m o ft h ep a r t i c i p a n t so fl e g i s l a t i o nh e a r i n g i ns e c t i o n1 ，i ta n a l y z e sa n dd e f i n e st h e p a r t i c i p a n t so fl e g i s l a t i o nh e a r i n gt h a t sd i s p u t e dt h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y ；i n s e c t i o n2 ，i tm a i n l yi n t r o d u c e st h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h es y s t e mo ft h ep a r t i c i p a n t so f l e g i s l a t i o nh e a r i n g i na d d i t i o n ，i ta l s oa n a l y z e st h ef o u rm a i nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n s w h i c ht h es y s t e mb a s e so ni nd e t a i l ；i ns e c t i o n3 ，i tt e l l su st h ei m p o r t a n tm e a n i n gf o r s e t t i n gt h i ss y s t e m i nc h a p t e r2 ，i ti n t r o d u c e s “t h el e g i s l a t i o nh e a r i n go nt h es t a n d a r do fr e d u c i n g t h eb o t t o ml i n eo fp a y i n gi n c o m et a x ”w h i c hw a sh e l dc o u p l em o n t h sa g oi nd e t a i l ， i n c l u d i n gt h eb a c k g r o u n do ft h i sl e g i s l a t i o nh e a t i n g ，t h ep u b l i c a t i o no ft h eh e a r i n g b u l l e t i n ，t h ep a r t i c i p a n t s ，t h eh e a r i n gp r o c e d u r e sa n ds oo n ，s oa st om a k et h i ss y s t e m w e l lu n d e r s t o o d i nc h a p t e r3 ，t h ec o r eo ft h ea r t i c l e ，i td i s c u s s e sa n da n a l y z e st h ef i v em a j o r p r o b l e m s ( t h er e g u l a t i o no ft h eh e a r i n g ，t h ec h o i c eo ft h ep a r t i c i p a n t s ，t h ep r o m o t i n g a n dr e g u l a t i n gs y s t e mo ft h ep a r t i c i p a n t s ，t h ep r o c e d u r e so ft h ep a r t i c i p a t i o na n dt h e p a r t i c i p a t i o n o fe x p e r t s ) o ft h i s s y s t e md e t a i l e d l y f u r t h e r m o r e ，i ts h o w su st h e e x i s t i n gs t a t e so ft h es y s t e mo fp a r t i c i p a n t so fc h i n a sl e g i s l a t i o nh e a r i n g ，a n dl i s t st h e p r o p o s a l st op e r f e c tt h es y s t e ma c c o r d i n g l y i ns e c t i o n1 ，i tp u t sf o r w a r dt h ep r o b l e m s i nt h ee x i s t i n gs y s t e mt h r o u g ht h ea n a l y s i so nt h el e g i s l a t i o nh e a r i n gp r a c t i c ea n dt h e r e l a t e dr e g u l a t i o n s ；i ns e c t i o n2 ，i te m p h a s i z e so np r o v i d i n gt h es o l u t i o n sa c c o r d i n g l y i tc a nb ef o u n dt h r o u g ht h ea b o v ea n a l y s i sa sf o l l o w s ： f i r s t l y , t h es t a n d a r d i z a t i o n o f l e g i s l a t i o nh e a r i n gn e e d si m p r o v i n g t h e i m p e r f e c t i o no ft h eh e a r i n gr e g i s t r a t i o n sr e s u l ti nt h em a j o re x i s t i n gp r o b l e m so ft h e s y s t e m s e c o n d l y , t h e r ea r em a n yp r o b l e m ss h o u l db es o l v e du r g e n t l y s u c ha s ，t h e l e g i s l a t i o no ne x i ts y s t e mi sa b s e n tn o w ；t h ec h o i c es y s t e mo fh e a r i n gp a r t i c i p a n t s n e e d si m p r o v i n g ；t h eh e a r i n gp a r t i c i p a n t sc a n n o tr e p r e s e n ta l lt h ei n t e r e s t so ft h e r e l a t e dp e o p l e ；t h ep a r t i c i p a n t s r i g h t sa n d o b l i g a t i o n ss h o u l db er e g u l a t e df u r t h e r ；t h e s y s t e mf o rp a r t i c i p a n t st os p e a kn e e d sr e v i s i n g ；t h ef e e d b a c ks y s t e ms h o u l db ea d d e d a ss o o na sp o s s i b l e ，e t c t h i r d l y , f o rt h el e g i s l a t i o nh e a r i n g ，i t sa l s oa l li m p o r t a n tc h a n n e lf o rt h er e l a t e d p a r t sw i t hd i f f e r e n ti n t e r e s t st oc o n s u l ta n dn e g o t i a t ew i t he a c ho t h e r a l lt h ei n t e r e s t p a r t sa r ep u r p o s e f u lt oi n f l u e n c et h el e g i s l a t i o nd i r e c t l ya n di n d i r e c t l y ，w h i c hm e a n s i t sp o s s i b l et or e f l e c ta n da c t u a l i z et h ep a r t i c i p a n t sw i l l i n gi nt h el e g i s l a t i o na tp r e s e n t t h e r e f o r e ，i t sn e c e s s a r yt or e g u l a t et h el e g i s l a t i o nh e a r i n gs y s t e m a t i c a l l ya n dr o u n d l y a sw e l la st oe n c o u r a g et h ep u b l i ct op a r t i c i p a t et h el e g i s l a t i o nh e a r i n ga n dt od e v e l o p t h el e g i s l a t i o nd e m o c r a t i z a t i o n ，s oa st om a k es u r et h es y s t e mo fl e g i s l a t i o nh e a t i n g c o u l dp l a yw e l l k e y w o r d s ：l e g i s l a t i o nh e a r i n g ；h e a r i n gp a r t i c i p a n t s ；h e a r i n g p r e s e n t a t i o np e r s o n ；i m p r o v e m e n t 4 我国立法听证参加人制度研究 导言 改革开放近3 0 年来，随着市场经济的发展和完善，公民社会在我国日益成 长并逐渐形成，公众的参与意识不断地增强，同时经济领域的变革对政治领域的 改革也提出了更高的要求。中共十六大报告中明确提出要健全民主制度，丰富民 主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民 主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由。就立法而言，要保障人民当家作主 的权利，就应该不断地增强立法程序的透明度，广泛的疏通、拓宽公民民主参与 的渠道，保证立法更好地体现人民的意志。 在人民代表大会制度的基础上，国家立法机关通过各种形式听取群众意见。 座谈会、论证会、全民讨论、基层调研、听取个别、汇报等活动方兴未艾。以上诸 种形式虽有助于立法机关获取立法信息，但往往流于表面，并非利害关系人为维 护自身权益而进行的深入陈述和辩论。立法听证会相较于以上方式而言，具有程 序的公开性、陈述人阐明意见的抗辩性、立法机关收集信息的廉价性等优点。正 是基于这一优势，立法昕证会成为各级立法机关广泛采用，用以听取公众意见的 一种方式。中华人民共和国立法法第三十四条规定：“列入常务委员会会议日 程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各 方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”国家层 面的立法规定，为立法听证在我国的顺利开展打下了坚实的基础。 自1 9 9 9 年9 月9 日广东省人大常委会环境资源委员会就广东省建设工程 招标投标管理条例( 修订草案) 举行第一次人大立法昕证会以来，1 立法听证制 度在我国已经践行了8 个春秋，2 0 0 5 年9 月2 7 日全国人大法律委员会、财经委 员会和全国人大常委会法制工作委员会就个人所得税工薪所得减除费用标准举 行了首次全国范围内的立法听证会。据不完全统计，截至2 0 0 4 年底，除我国台 1 在此之前，广西壮族自治区人民政府和深圳市政府法制局( 办) 分别于1 9 9 8 年和1 9 9 9 年7 月已就有关 事项举行了立法听证会，但这两次实践是就行政立法而举行的昕证会，而非权力机关举行的更具规范性的 立法听证会，也不是本文探讨的重点。 1 湾省之外的其他地方权力机关中，有2 4 个省级权力机关就3 9 个法案举行了3 8 次立法听证会。2 内容涉及市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公 用设施建设、拆迁管理和见义勇为等诸多方面。除省级权力机关外，一些较大的 市，如深圳、广州、武汉、石家庄、南京、沈阳、西安、贵阳等地的人大及其常 委会也进行了有关的昕证实践。立法听证在我国具备了进_ 步发展的实践基础。 与此同时，我们应该清醒地看到立法听证制度在我国才刚刚起步，立法听证 的功能还没有得到有效地发挥，其中听证参加人制度存在的问题尤为突出。这些 问题主要表现在以下几个方面：立法听证参加人范围界定的不够明确和统一；立 法听证参加人的选择标准不够科学、合理：立法听证参加人的激励和规范机制的 缺失；听证陈述人的代表性不足；利害关系人抗辩机制的缺位等。因此，有必要 以此次个人所得税工薪所得减除费用标准听证会为契机，及时总结经验教训，建 构有中国特色的更为完善的立法听证参加人制度。 本论文以2 0 0 5 年9 月2 7 日举行的个人所得税工薪所得减除费用标准立法昕 证会和1 6 个省级权力机关、3 个较大市级权力机关举行的2 8 次立法听证会为研 究对象，结合对各地立法听证规则的分析，旨在摸清我国立法听证参加人制度的 现状，并试图在此基础上提出有针对性地完善之策。 为了更好地研究这一问题，笔者于2 0 0 5 年1 0 月1 7 日至2 0 0 6 年1 月2 1 日期 间在上海市人大常委会法制工作委员会实习。其间，笔者有幸接触了了大量的立 法听证会的第一手资料，收集并整理了上海市和其他兄弟省市的有关听证规则和 其他有关文件和资料，并与上海市四次听证会的部分组织者和听证人员进行了接 触，对有关问题进行了有益的探讨。藉此，了解了立法听证会的具体程序，并对 听证参加人的选择标准、听证参加人的代表性、听证规则、专家参与等问题有了 直观地认识和体会。同时，笔者又通过其他途径搜集并整理了立法听证的现有理 论成果，各家学术观点等，为论文的撰写准备了丰厚的理论储备。在此基础上， 开展该项研究。本论文共有五个分析维度，包括：听证会规则、参加人选择、参加 人激励和规范机制、参加人参与程序以及专家参与。 2 其中河北省人丈常委会2 0 0 0 年在一次立法听证会上对两件地方性法规进行了昕证。 ， 2 第一章立法听证参加人制度的基本理论 第一节立法听证参加人的概念 立法听证制度在我国已经有近1 0 年的历史，然其仍不甚完善，一个重要的 方面表现为理论界对立法听证参加人概念的界定仍不甚明确和统一，实务界对此 也意见不一，这必将会桎梏我国听证制度的进一步发展。 一、关于立法听证参加人的不同界定 有的学者总结了我国过去立法听证会的实践，将立法听汪参加入限定为立法 听证陈述人；3 有的学者提出，立法听证参加人主要包括听证人和听证陈述人；4 有 的学者认为，立法听证参加人除了包括听证人、听证陈述人外，还包括昕证旁听 人。5 有的学者则指出，立法听证参加人包括立法相对人及其代理人、立法调查 人员、证人、鉴定人、翻译人员等其他听证参加人。6 二、我国现行制度中使用的“立法听证参加人” 对立法听证参加人概念的理解不仅在理论界存有争议，实务界对此也是认识 不一，如上海市、浙江省、河南省、四川省的立法听证规则中规定的听证参加人 仅指听证陈述人。而深圳市把听证参加人界定为听证人、听证陈述人和听证旁听 人。由全国人大法律委员、财经委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合举 行的个人所得税工薪所得减除费用标准听证会则将立法听证参加入界定为听证 人、听证会主持人、昕证陈述人和听证旁听人。 三、本文对立法听证参加人的界定 笔者认为，立法听证参加人是指在听证会举行过程中，亲自或委托他人参与 3 李林著：立法理论与制度，中国法制出版社2 0 0 5 年5 月版，第2 9 0 页。 4 邓云秀：关于海南地方立法听证的几点思考，载海南人大一2 0 0 5 年第5 期。 5 彭宗超、薛澜、阚珂著：听证制度一透明决策与公菇治理，清华大学出版社2 0 0 4 年5 月版，第1 5 0 页。 6 汪全胜薯：立法听证研究，北京大学出版社2 0 0 3 年1 月版第8 6 页。 3 立法听证会，并在其中享有一定权利、履行定义务的听证参与人员，它包括听 证人、听证会主持人、听证陈述人、听证旁听人、昕证代理人以及其他听证参加 人。 立法听证参加人不同于立法听证的参与人员，仅仅在立法听证中从事辅助 性、技术性职务的人员，如新闻报道人员、书记人员等不属于立法听证参加人； 立法听证参加人不同于立法听证组织者，立法听证组织者一般指决定进行听证， 或者在决定进行昕证后，具体负责组织听证的法定国家立法机构或其工作部门。 其不具体参与立法听证会，但这并不妨碍其组成人员以听证人的身份参与听证 会；立法听证参加人也不同于立法听证当事人，听证当事人与听证议题有一定的 利害关系，以自身的积极行动参与听证会，试图影响立法进程，并被听证组织者 确定为陈述人或旁听人的部分听证参加者，其仅为立法听证参加人的组成部分之 一，认为立法听证参加人等同于立法听证当事人，无疑犯了以偏概全的错误。 第二节立法听证参加人制度的理论基础 一、自然公正原则 肇始于英国的古老的司法原则自然公正原则是制约权力行使的最普遍 和最根本的原则。虽然该原则具有弹性，即适用该原则必须依据案件的详细情况、 议会调查会的性质、行政裁判所据以行动的规则以及要处理的主要问题等等。7 但 该原则的适用至少要满足以下两项基本要求：一是任何人不能成为自己案件的法 官；二是权力行使对他人产生不利影响时，应当听取他人的意见。后一项原则又 包括三项内容：一是作出对他人不利影响的决定时，应当通知他人；二是他人有 权为自己辩护；三是作出对他人不利影响的决定应当说明理由。8 这意味着就立 法而言，立法决策机关在作出可能影响利害关系人权益的决策时，应当采取一定 的形式听取相关利益主体的意见或建议，并注意给与当事人评议所提交的所有反 面意见的公平机会。进行听证的程序权利是作为维护利害关系人抗衡过于强大的 国家权力所必需的自卫权利而存在的。 7r u s s e l l v d u k e o f n o f f o l k ( 1 9 4 9 ) ，转引自刘勉义著：我国听证程序研究，中国法制出版社2 0 0 4 年9 月版 第4 页。 8 王名扬著：英国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 7 年版，第1 5 1 页。 4 二、正当法律程序原则 基于美国宪法修正案第5 条、第1 4 条的规定，未经正当法律程序，任何人 不得被剥夺生命、自由及财产。这就是著名的“正当法律程序”原则，也是权力 公正行使的基本原则。该原则包括两项基本要求，一是实体公正，即立法机关制 定的法律、法规必须符合公平、公正的要求；二是程序公正，即权力行使的程序 必须公平、合理。立法机关通过立法听证会这一法定程序，保障当事人的程序参 与权利。9 只有通过积极的公众参与，实现立法的程序公正，才能保证立法的实 体公正。从而最终实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约 的权成、有进取的保守”这一良好社会状态。”在代议制民主制度下，立法听证 制度是法律、法规具备合法性的基础，尤其是当立法听证制度被确定为立法的必 经程序时更是如此。正是通过这一程序保障了公众的权利免受立法者的武断、非 理性或独断行为的危害。” ， 三、依法治国理论 不同于西方资本主义国家，依法治国理论是我国发扬社会主义民主、进行社 会主义法治建设的根本指导思想。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下， 依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业， 管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、 法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力 的改变而改变。依法治国的实质和核一i i , 是保证人民依法实行民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督，维护广大人民群众的根本利益。 依法治国，建设社会主义法治国家，有关国家机关应在其中发挥重要作用。 各级立法机关，作为广大人民群众利益的天然代表者和忠实维护者，理应成为依 法治国的模范践行者；作为规则的制定者，各级立法机关也理应成为依法办事的 表率。立法听证制度是为我国的一项重要法律制度，理应为有关立法机关所遵守 9 一般认为，在听证程序中，当事人享有7 种权利：1 由无偏私官员作为主持人的权利；2 在合理的时间以 前得到有关听证事项通知的权利；3 提出证据和进行辩护的权利：4 通过质问和其他正当手段驳斥不利证据 的权利；5 使用律师的权利：6 只能根据听证案卷做出裁决的权利；7 取得全部案卷副本的权利。参见刘勉 义著：我国听证程序研究，中国法制出版社2 0 0 4 年9 月版，第1 5 页。 ”季卫东：程序比较论，载比较法研究1 9 9 3 年第1 期，第5 页。 ”参见蔡定剑主编：国外公众参与立法法律出版社2 0 0 5 年5 月版，第9 3 页。 5 和实践。 我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，是立法的真正主 体，人民不但通过选举代表的方式间接的反映自身的意志，还通过参与立法听证 会等直接的方式向立法机关反映自身的利益和意志。这是不断提升立法的民主程 度，增强立法的阶级基础、扩大立法的群众基础的重要举措。参加立法听证会， 通过程序化的活动，在立法活动中反映自身意志，是人民当家作主管理国家事务 的具体表现，也是实现立法充分反映广大人民群众意志的重要途径。 四、代表理论与博弈理论 在现代民主制度下，如果没有公众的参与，立法极有可能成为个别议员或某 一利益集团谋求自身利益的工具。只有自己才是自身利益的最好代表者，议员虽 然也是民意代表，但是为了再次当选，议员又需要满足一定范围内多数选民的需 求，故议员代表民意时失真的可能性比较大。只有公众参与才能使议员真正成为 民意代表，制定出来的法律才能更加反映民意。 在现在这样一个利益日益多元化的社会，不同的利益主体为了实现自身的利 益诉求，在一个法定的框架和程序内，通过各种有组织的活动影响政府决策。立 法的过程就是各种利益不断博弈、冲突和妥协的过程。通过立法听证会这个平台， 立法机关的代表，政府官员代表，持不同观点的公众参与人，专家、学者和其他 参加人相互之间围绕听证议题，各自阐述主张，对立法活动施加影响。 不同利益主体之间的博弈正逐渐转移到立法层面上来，在立法听证会上，不 同的利害关系人通过发言、提供书面意见以及其他方式试图证明自身方案的正确 性和对方方案的错误性，并质疑对方方案的合理性。通过有效的对质、质证、疑 证等环节，各种观点都得到了充分的表达，这有利于各种观点之间的有效沟通。 同时，为了达致最终的立法成果具备广泛的民意基础，立法决策机关通常会对可 能存在的各种方案进行充分论证，兼顾各方利益诉求，进而选择一个广为接受的 、 方案。这就要求各方利害关系人之间充分协商，必要时做出一定的妥协和让步。 听证是不同利益之间沟通和协商的舞台，也是用来改善被选出的政府工作人 员对公众要求回应的程序之一。公众享有向其选出的代表陈述意见的权利，代表 有听取公众意见、接受其监督的义务。通过举行听证会，政府部门工作人员和代 表希望告诉他们的选民，即使早在听证之前他们已经心意己决，至少在该决定作 出之前，他们还是听取了公众的意见，这无疑有助于改善代表与选民的关系，也 有助于增进公众对立法决策的理解和支持。 第三节立法昕证参加入制度设置的意义 一、公开透明、公正、全面、廉价的收集立法信息，防止立法信息的 偏失 立法者一般出于两个目的召开听证会：议员在已经有了预先观点的问题上引 导公众；在需要创造性思想、广泛理解或仅仅是清除信息的问题上征询公众意见 和建议。”无论出于何种目的，召开听证会都是决策者获取信息的重要渠道。一 般情况下，参加听证会的公众、专家或利益团体的代表对昕证会所涉及的问题进 行了较为充分的调查研究，并将其提炼成纲要提交给决策者，从而使决策者能够 获得内容丰富的信息资料和广阔的观察视角。 听证会遵循公开、透明的原则，听证的内容和焦点问题事先向社会公布，符 合报名条件的公民都可以自愿报名作为陈述人或者旁听人，听证会除涉及特定情 况外，一律公开进行，并对媒体开放。听证会应遵循公正、全面的原则。组织者 应当在报名参加听证会的公众中选择持不同观点的代表作为听证陈述人，并适当 照顾持不同观点的人之间的平衡，以使各种意见皆可得到较为充分的表达，这样， 立法机关能够更全面地了解各方利益诉求和矛盾焦点所在。尤其是对少数派利益 和少数人意见的充分考虑，从而使得法律、法规的民意基础更加广泛，使法律、 法规更具客观性、合理性和公正性。、 相较于其他方式而言，立法听证会在吸收公众意见方面最为廉价。听证组织 者无需耗费太多的成本去组织或动员公众参与立法听证会，与听证议题相关的利 害关系人为维护自身利益会主动地报名参与到立法昕证中来，这无疑比立法机关 主动获取民众信息的其他方式，如座谈会、论证会等更为经济；利害关系人在听 证会上表达的意见、提供的信息一般而言比较真实，这省却了立法机关通过其他 途径进行核实的成本；更为重要的是，听证会上利害关系人之间的对抗机制和专 “参见蔡定剑主编：国外公众参与立法法律出版社2 0 0 5 年5 月版，第8 1 页。 7 家参与机制的存在，有利于增强立法决策的适用性和合理性，进而提高立法决策 质量。这样的立法成果因较为符合实际情况也更易为相关利益主体接受，这既省 却了立法的执行成本，又避免了法的频繁修订，有助于维护立法成果的权威。 二、弥补代表制的缺陷，促使立法彰显民意 一般公众参与立法有两个途径，一是通过自身代表间接参与立法，维护自身 权益：二是通过直接参与立法，表达自身意志。通过代表间接参与立法无疑有助 于反映自身意志，但是其缺陷也是显而易见的，如其难以反映公众多样化的利益 需求，代表不可能仅反映某一位选民的意志，而是综合考虑大部分选民的意志后 提出一个中间性方案；公众缺乏对民意代表的有效监督，则会导致民意代表在立 法中的恣意妄为；作为立法者的议员也不可能具备现代社会所需的各类专业知识 等等。一定范围内公众直接参与立法，可以在一定程度上弥补代议制的缺陷，当 代表不能很好的代表民意时，给公众一个直接表达意见的机会。这是代议制民主 占主导地位的现状下直接民主的重要体现，它拓宽了立法民主的广度，并推进立 法民主向纵深发展。 另一方面，在现代民主制度下，决策往往是在相关利益充分协商后作出的。 出席立法听证会的人员通过直接陈述意见、互相辩论和提供书面材料等形式，可 以使立法机关在制定法律、法规时集思广益、了解实际情况、获得确切的事实信 息。这有助于促使立法充分彰显民意，增强立法决策的民意基础。 三、审慎决策，提高立法质量 立法听证会是决定法案命运的重要舞台。现代社会的利益表达具有多样化的 特点，对是否需要立法或者立法的时机是否成熟，不同的利益主体可能存在截然 一 不同的观点。立法听证会的最大效益是立法“退出机制”的存在，通过昕证会的 充分论证，查清无需进行相关立法或者立法的时机不成熟，以及法案内容不合理 或者不具有可行性时，相关的立法程序就没有必要再进行下去。相反，如果在此 情形下继续进行相关立法活动，则是对立法效益原则的极大违背。“为立法而立 法”，“花瓶立法”等不但无助于解决实际问题，所立之法的质量也无法得到保证。 8 立法听证会也是获取相关立法信息，保障立法体现民意，提高立法质量的重 要途径。通过听证参加人的陈述、辩论以及他们提交的书面意见，尤其是对少数 人意见的充分重视，立法决策机关得以全面地收集立法信息，认清形势。而对于 是否应该立法的不同意见的充分重视，对法案内容可能存在的正反两个方案的反 复论证，对正反两方砥意见的同等考虑，改变了过去单纯依靠立法机关自身意志 作出决策的传统，避免仓促作出决议，这既兼顾了立法的民主与效率，又可防止 立法的偏颇与缺失，形成对立法机关的某种制约，从根本上保证所立之法的合理 性和可行性。 立法听证参加人中不仅包含与听证事项有一定利害关系的各方利益主体，还 包括自愿报名或被组织者通知参加听证程序的专家、学者。现代社会立法工作需 要解决的专业性、社会性问题越来越多，单纯依靠议员代表的“闭门造车”，不 足以制定出切实可行的法律，吸收相当层次和数量的专家参与立法过程，对法案 的必要性和可行性进行充分的论证和研究，从而提出咨询意见或者论证结论和意 见。以专家、学者提供的专门知识和经验作为立法的重要的参考和依据，是现代 立法活动的重要特征。 四、协调利益冲突，稳定社会关系 立法机关可以通过召开立法听证会延缓决议，使法案能在充分的讨论及审查 下逐步协调各种不同的政治立场和利益关系，使法案内容能够为大多数人所接 受。”面对听证参加人提出的各种方案，立法者在维护社会稳定的前提下，通过 综合考虑，充分沟通、协调不同的利益冲突，从而达致所作出的决策能兼顾各方 利益，防止一方利益过分彰显的理想状态。这无疑有助于维护稳定、和谐的社会 状态，使利益冲突的解决在规则允许和可接受的范围内进行。 此外，通过听证会，立法机关可以充分了解不同利益主体、不同政治力量对 某一法案的态度，从而对它可能获得的支持程度做出合理预测并制定出有针对性 的对策。 ”参见吴大英、任允正、李林著：比较立法制度，群众出版社1 9 9 2 年版，第5 0 8 页。 9 五、进行立法宣传、教育，提高民众与国家机关工作人员的法律意识 立法听证会本身就是一个进行法制宣传、教育的绝好舞台。通过事先的公告、 宣传，新闻媒介的报道，尤其是对争辩议题的报道，以及公众、相关利益团体、 利害关系人等主体的积极参与等活动，不但提高了立法的民主程度，提升了立法 的水平，传播了法案的内容，也使得相关利益主体传播了其利益主张。藉此，普 通公众不仅可以了解拟制定的立法政策的内容以及可能产生的后果，而且还可以 领悟到正当法律程序与“知”的权利等公法知识，坚定人民民主信念，消除人民 之政治冷漠，“调动公众参与立法活动的积极性。这对中国这样一个目前处于转 型历史时期二公众的民主参与意识和法律意识还处于启蒙阶段的国家来说，意义 尤为显得重大。一般来说，自己参与制定的法律、法规，也较为乐意遵守和执行， 这有助于公众加深对法律、法规的认可，从而减少执行过程中的阻力。 而对于国家机关工作人员来说，借助听证会这一形式，决策者可以告诉公众， 在决定作出前听取了公众的意见，以使最终立法成果获得公众的认同和支持；决 策者借助高超的沟通和协调技巧，通过综合协调各种利益冲突，形成最终立法决 策，也可以使决策者认识到进行决策不但应遵循合法性原则，还应遵循审慎性原 则和合理性原则；立法听证会还开阔了国家机关工作人员的视野，拓宽了他们的 知识面，并提升了他们对公众的专业知识和智慧的尊敬。 总之，立法听证会这一决策形式，无论是对公众还是对国家机关工作人员来 说都是一个进行民主法制教育的舞台，通过公众对立法事务的积极参与以及公众 和国家机关工作人员的良性互动，不但增加了立法的生机和活力，也有助于提高 全民的公民意识、法律意识和社会责任意识。 公众参与立法昕证除了具备以上积极意义以外，还具有一定的副作用，如其 可能导致立法程序的滥用，进而导致立法过程的过分迟延；立法信息的不对称也 是一个不容忽视的问题；听证会可能被强势利益团体操控等。因此，我们应以客 观、理性的态度，以积极的行动不断地完善我国的立法听证参加人制度。通过一 定的制度设计尽可能的规避其负面作用，发挥其应有作用。而要做到这一点则又 需要满足一个前提条件：能较全面的掌握我国立法听证参加人制度的现状。 4 参见罗传贤著：立法程序，( 台湾) 龙文出版社1 9 9 3 年版第3 3 8 页。 1 0 第二章立法听证会实例： 个人所得税工薪所得减除费用标准听证会 第一节听证会举行的背景 税收，尤其是个人所得税的征收，其立法目的是为了调节收入分配，缩小贫 富差距。1 9 8 0 年9 月1 日，五届全国人大三次会议通过并公布了中华人民共 和国个人所得税法，我国的个人所得税制度至此建立。此时的个人所得税起征 点确定为8 0 0 元，征收对象主要为境内的外籍人士，基本上仅具有象征意义。从 上世纪9 0 年代开始，国家个人所得税收入呈现“井喷式”增长。据统计，1 9 9 4 年国家征收个人所得税7 2 4 8 亿元，占税收总额的1 6 ；2 0 0 4 年，国家征收个 人所得税达到1 7 3 7 0 5 亿元，占税收总额的比重上升为6 7 5 。这1 0 年中，全 国个人所得税年均增幅高达4 8 ，远高于城镇居民人均收入年均7 8 的增长速 度，这意昧着纳税人的实际税负大大加重了。据有关部门统计，2 0 0 2 年我国职 工月薪收入在8 0 0 元以上的已升至5 2 左右；另一个情况是，2 0 0 4 年我国征收的 个人所得税中，6 5 来自工薪阶层；而占总收入一半以上的高收入者，交纳的个 人所得税仅占2 0 。“这说明个人所得税在我国已经成为普遍性征税，也就是说 个人所得税日益远离其调节收入分配，缩小贫富差距的立法初衷。 为改变上述状况，修改个人所得税法，尤其是对个人所得税工薪所得减除费 用标准进行调整提上了国家的立法日程。考虑到全国人均收入水平、支出水平和 减少的收入国家财政基本可以承受等因素，2 0 0 5 年8 月十届全国人大常委会第 十七次会议对中华人民共和国个人所得税法修正案( 草案) 进行了初次审议， 初步方案将此次个人所得税工薪所得减除费用标准上调至1 5 0 0 元。然而1 5 0 0 元 的个人所得税工薪所得减除费用标准是否依然过低? 是否应该划定全国统一的 起征点? 这些问题引发了全国人大常委会委员们的热烈讨论，不同观点纷 呈。基于“收税问题直接涉及到从老百姓口袋里掏钱，就得听听老百姓的意见。” 的认知，常委会组成人员建议，应组织立法听证会，将个人所得税法( 修订草案) 向社会公布，听取公众意见。 廿相关数据来源：h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m p o l i t i c s 2 0 0 5 - 0 9 2 6 c o n t e n t3 5 4 3 1 7 6 h t m ，( 访问日期：2 0 0 5 年 1 0 月1 6 日) 。 1 l 全国人大采纳了这一建议，全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常 委会法制工作委员会于2 0 0 5 年9 月2 7 日就个人所得税法修正案( 草案) 举行立 法昕证会，广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议。这是 全国人大及其常委会历史上举行的第一次立法听证会。 第二节听证会公告的出台 2 0 0 5 年8 月2 8 日，全国人大法律委员会、财经委员会、全国人大常委会法 制工作委员会等三个部门联合发布公告，全国人大法律委员会、财经委员会和全 国人大常委会法制工作委员会共同作为本次听证会的听证人。听证会拟安排的听 证陈述人包括年满1 8 周岁，有工资、薪金收入的公民1 5 至2 0 人；草案起草部 门财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的代表各1 人：全国总工会的代表 1 人；东、中、西部省、自治区财政或者税务部门的代表共3 人，直辖市财政或 者税务部门的代表1 人。另外还将在申请作为听证陈述人而未被选取的人员中确 定1 5 至2 0 人作为听证旁听人。 公告规定，从公告发布之日起至2 0 0 5 年9 月5 日1 8 时止，凡年满1 8 周岁， 有工资、薪金收入的公民，均可通过信函、传真或者阈上报名等三种方式向全国 人大常委会法制工作委员会报名，申请作为听证陈述人。报名人在写明本人的姓 名、性别、年龄、民族、职业、文化程度、公民身份证号码、工作单位及职务、 通信地址、邮政编码、联系电话和月工资、薪金所得的同时，还需用不少于3 0 0 字的篇幅说明对减除费用标准的基