（民商法学专业论文）我国城市土地权利配置制度研究.pdf

2 abstract since china has entered the land compensation for the period of the system era, the city developed rapidly. urban land rights allocation system still has many problems, these problems hinder the progress of urbanization, and not conducive to the rational allocation of resources. combing through the system origin of chinas urban land rights to configure, summed the configuration system characteristics and problems systematic. proposed countermeasures to the collation of all the rights of urban land, the duration of land use right, the stock of land use rights the handling and allocate abuse these practical problems originally. all rights types of urban land expressed as collective land acquisition problems in peri-urban areas and “villages” problems. to advance planning for this phenomenon，integrate land and labor resources，improve the way of compensation. advocate the land nationalization of theory from the root of the problem. the transfer of land use rights period is very common practical problems., proposed to learn from taiwan superficies system. perfect renewal time, the number of specific issues such as the specification is also important. residential land to pay the land premium should be charged by part of the residential area, residential type distinction. for stock allocation of the right to use and allocation of the way abuse, explore the system of land use rights. configuration of power allocated land use rights related to law and economics theory analysis. proposed classification process further land for public welfare, further use of the stock of urban land reserve system of governance and allocation of land use rights. key words: urban land rights system、rights allocation、urban land ownership、 urban land use rights 1 目 录 目目 录录 . 1 1 引引 言言 . 1 1 一、我国城市土地权利制度的演进一、我国城市土地权利制度的演进 . 2 2 （一）新中国成立之后的城市土地权利制度 . 2 1.新中国成立后城市土地所有权制度 . 2 2.新中国成立后的城市土地权利运行制度 . 3 （二）计划经济模式的城市土地权利制度 . 4 1.城市土地所有权改制运动 . 4 2.计划经济模式城市土地使用权制度的特点 . 5 3.计划经济时代的城市土地使用权制度的弊端 . 6 （三）市场经济模式后的城市土地权利制度 . 7 1.市场经济时期的城市土地所有权制度 . 7 2. 建立新阶段的城市土地使用权制度 . 7 二、现行城市土地权利配置制度的评价二、现行城市土地权利配置制度的评价. 1010 （一）我国现行的城市土地权利配置制度 . 11 1.我国城市土地权利配置制度的现状 . 11 2我国城市土地权利配置制度的结构与体系 . 12 （二）现行城市权利制度存在的问题 . 17 1.城市市区土地所有权类型 . 17 2.城市土地使用权期限问题 . 18 3.存量划拨土地使用权问题 . 20 4.滥用土地使用权行政配置的问题 . 21 三、我国城市土地权利制度的完善三、我国城市土地权利制度的完善 . 2424 2 （一）城市市区土地所有权制度安排 . 24 1.城市土地国有制理论 . 24 2.城市规划区内集体土地所有权改制 . 25 3.“城中村”现象的原因分析 . 26 4.“城中村”改造的路径 . 27 （二）完善我国城市土地使用权期限制度 . 29 1.城市出让土地使用权期限问题原因分析 . 29 2.城市出让土地使用权期限问题的应对 . 30 （三）推动划拨土地使用权制度转制 . 31 1.存量划拨土地使用权与划拨方式滥用的原因分析 . 31 2.城市划拨土地使用权的初始配置的法经济学分析 . 33 3.城市划拨土地使用权初始配置方式的转变 . 34 参考文献参考文献 . 3838 一、著作类 . 38 二、论文类 . 39 三、其他类 . 40 致致 谢谢 . 4141 1 引 言 城市土地权利配置制度关系着国计民生，而土地作为城市的重要资本要素，如何参 与市场经济运作之中，使其高效合理的进行资源配置，就需要在两方面进行突破，一方 面在城市土地所有权制度；另一方面在城市土地使用权制度方面。为使城市土地权利配 置达到良好效果，政府需改革土地权利结构和土地权利运行机制，以适应城市化进程中 的土地需求。比如涉及到城市土地所有权整理方面的城市土地储备制度，该制度即是对 城市土地所有权进行整理并保证土地供应量的配套机制，有利于土地一级市场的调控， 有利于土地的集约使用，从而为科学的土地权利初始配置制度添砖加瓦。而对于城市土 地使用权制度这一方面来说，我国现有的城市土地使用权制度存在严重的问题，我国现 在是城市土地使用权配置“双轨制” ，由划拨方式和出让方式构成的土地权利配置模式 对市场经济的深入改革以及市场资源的有效配置不利，亟需通过制度的重新设计而完 善，其中的划拨土地供应制度尤其是需要改革的重点。该制度的副作用在于造就了权利 寻租的极大空间，使得我国的市场经济制度无法在深水区进行改革，甚至形成了“零级 土地市场”1的灰色地带，因此具体而言，对于划拨土地使用权配置制度需要进行重新 的考量和设计。 城市土地权利配置制度涉及面广泛，国内学者对此研究非常细致，包括城市土地立 法、城市土地所有权制度、城市土地使用权制度、存量划拨土地利用问题等等，国内学 者分别对城市土地权利配置制度各个领域出现的问题提出了对策， 但是目前系统性研究 城市土地权利配置制度的文献非常少，而探讨城市土地权利配置制度，需要从整体性、 历史性的角度去审视。因此，笔者对于城市土地权利配置制度进行渊源的梳理和分析， 总结了目前城市土地权利配置制度的特点和问题， 细致分析了问题的产生的直接原因和 根本原因。最后，在问题的对策方面，在总结国内学者相关研究的基础上，分别针对城 市土地所有权整理、出让期限和划拨土地使用权配置制度提出了应对的办法。 1 土地零级市场，也称为土地隐形市场，是指未办理土地出让的划拨土地使用权，未经政府有关部门审批， 私下转让进入土地二级和三级市场，是非法形成的土地交易市场。 2 在研究方法方面，通过文献收集、查阅来对于城市土地权利配置制度的研究背景、 问题和目的进行整体性的理解。其次，对文献进行细致的梳理、分析、和归纳。将传统 文献收集方式和网络搜索结合起来，对国内相关研究文献进行整理。涉及到城市土地权 利制度的实际数据方面， 通过去政府相关部门的实际调查以及与政府相关工作人员的交 流，收集相关土地数据。为城市土地权利配置制度的研究建立符合实际的数据基础。在 论文的实际写作过程中，不断修正论文的观点，细化研究范围，以期对城市土地权利配 置制度做出有益的探索。 一、我国城市土地权利制度的演进 （一）新中国成立之后的城市土地权利制度 1.新中国成立后城市土地所有权制度 新中国成立后到社会主义改造这段时间， 我国城市土地权利制度主要以兑现政治承 诺为主。新中国为了巩固政权，着重于土地所有权制度的建立，以巩固新民主主义革命 胜利果实。1949 年 9 月 29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，会议 通过了中国人民政治协商会议共同纲领 ，该纲领起到了临时宪法的作用，为过渡时 期的土地改革明确了目标。要将封建半封建的土地所有制逐步改变为农民的土地所有 制，其明确规定了要废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同 年 11 月 7 日，中央人民政府内务部正式成立，内务部下设地政司，作为全国土地管理 机构。 中国土地法大纲和土地改革法规定了城市土地所有权包括国有土地所有 权和劳动者个人土地所有权。21954 年的宪法突出了国家的经济控制能力，删去了 共同纲领的“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产季节的经济利益及其私有财 产” ，同时宣告进行社会主义改造。还规定了保护个体劳动者和资本家的生产资料所有 权3。所有城市的所有土地，受到 1954 年的宪法保护。 在城市和农村中都以确权为工作重点。在城市里，旧中国的国有土地，如政府机关 2 刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 95 页。 3 以上规定参见 1954 年宪法第 5 条、第 9 条、第 10 条和第 1 条。 3 用地、国家投资企业用地、国家所有的公共设施用地、军营和军事设施用地等，全由新 政府所接管。对于官僚、买办资产阶级的土地，则一律由新政权没收。此外，民族工商 业、个体劳动者、城市居民所在点的土地承认其所有权，成为了城市中的私有土地。在 过渡时期里，城市土地由国有土地和私有土地组成，新中国的城市土地所有权制度建立 完成。 2.新中国成立后的城市土地权利运行制度 建国初期万事待兴，土地权利配置的手段以政府行政管理的方式为主，所谓土地权 利运行更多的体现在土地权利确认方面。在建国初期，我国是国有土地与私有土地并存 的土地所有权制度，有偿进行土地交易。政务院在 1951 年 8 月 8 日发布了城市房地 产税暂行条例 ，使用国有土地需要缴纳土地的租金或者使用费。在 1954 年 2 月 24 日， 政务院就北京市人民政府关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地 使用费或租金及地产税问题提出：国营企业经市人民政府批准占用的土地，无论是拨给 公产或出资购买，均应作为该企业资产，不必再向政府缴纳租金或使用费。机关、部队、 学校经政府批准，也无需缴纳租金或使用费，全民所有制的企事业单位、机关和社会团 体的不再实行有偿，其它的仍然以有偿交易形式存在。到了同年 3 月 8 日，内务部对重 庆市人民政府和山西省财政厅的答复中进一步规定了划拨土地的土地供应方式， 内务部 在关于国营企业、公司合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地缴纳契税 或租金的几个问题中提出：国营企业、公私合营企业及私营企业或私营文教事业等经 批准征用的土地及房屋，产权均属于国家，其产权转移时，一律免纳契税；国营企业、 国家机关、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由当地政府无偿拨给使 用，均不再交纳租金；私营企业或私营文教事业使用国有土地时，应向政府交纳租金。 总观新中国成立到社会主义启动改造的这段时间， 国家以建立土地所有权制度为主 要工作重点，建立了城市土地所有权制度的雏形。城市土地所有权分为国有土地所有权 和私人土地所有权， 国有土地所有权来自没收官僚、 买办等阶级， 接受前政府所占土地。 民族工商业、个体劳动者、城市居民的土地成为私人土地所有权。而在城市土地权利配 置方面，私人土地所有权可以交易，形成土地交易市场。而国家机关、军队、事业单位 都以划拨方式免费取得土地。这段时期的土地工作，都以巩固革命胜利果实为主，对于 4 敌对势力的资产进行接受或没收处理，对于统一战线的主体则承认其私人土地所有权， 城市土地权利配置具有强烈的阶级斗争色彩，在经济层面的制度贡献和影响不大。 （二）计划经济模式的城市土地权利制度 1.城市土地所有权改制运动 社会主义改造为中国计划经济时代的来临揭开了序幕。 1953 年， 随着中共中央一纸 关于利用、限制、改造资本主义工商业的意见 ，我国城市的社会主义改造开始了， 资本主义所有制度进行了改制运动。而土地国有化的运动与当时 1954 年的宪法是 相抵触的，1954 年宪法承认城市土地私有权，这个矛盾到 1982 年才真正解决。到 了 1955 年底，全国公有制已经基本确立，在初步确立公有制之后。全国城市土地所有 权制度逐步改制为国家所有，城市土地所有权变得单一而稳定。而我国城镇私人土地所 有权的消灭过程很模糊。1956 年 1 月 18 日，中共中央书记处关于目前城市私有房产 基本情况及进行社会主义改造的意见中明确指出： “一切私人占有的城市空地、街基 等地产，经过适当的办法，一律收归国有。 ”该规定规范的范围不全面，仅涉及私房改 造过程中城市空地，没有国有化之后的相关规定。因此不能作为我国城镇私有土地全面 国有化的一句。而实际上正式以法律的形式确定城镇土地私有权消灭是 1982 年宪法 第 10 条的规定： “城市的土地属于国家所有。 ” 我国计划经济时代中进行的社会主义改造，意味着私人土地所有权改制运动的开 始。改造分为两个步骤：第一步是把资本主义转变为国家资本主义；第二步是把国家资 本主义转变为社会主义。资本主义所有制接受改造，以国家资本主义为最高形式，工商 业实行公私合营， 城市土地所有权制度由原来国有和私有逐渐转变为国有土地所有权为 主的权利组成结构。 这个时期的城市土地所有权改制运动依然同新中国成立时期一样具 有强烈的政治色彩，但是改制运动的目的却是具有一定经济目的，而土地公有制也是社 会主义制度的标识。4 4韩大元、李累： “试论我国宪法对土地所有权的调整” ， 法学家 ，1996 年 4 期，第 8 页。 5 2.计划经济模式城市土地使用权制度的特点 在计划经济时期，国有土地使用制度没有流动性，土地的经济价值没有得到体现， 行政手段的单一方式配置土地权利，与经济规律不符。这个时期，城市土地使用权制度 的特点是： （1）行政性。国家通过单纯的行政方式把土地权利分配给用地单位，具体通过两 个方面来实现土地权利分配：一是通过行政划拨方式。国家机关、部队、学校、国有企 业等单位需要使用土地，只能按照建设用地申请和一定的审批程序进行。有关部门批准 后， 持有批准文件， 向县级以上土地人民政府提出用地申请； 二是通过行政调用的方式。 国家进行经济、文化、国防建设或者兴办社会公共事业需要使用国家机关、部队、学校、 国有企业等正在使用的土地，则采用行政手段无偿调用，无需支付对价。5行政划拨是 行政调用的前提，行政调用时行政划拨的衍生。 （2）无偿无期限性。国家机关、部队、学校、国有企业等单位取得土地权利不需 要支付费用，使用过程中也是零成本，无需缴纳地租或土地使用费。国家通过行政划拨 和行政调用分配土地权利时，也没有规定土地使用期限，若非特殊情况需要，国家不会 收回土地使用权，土地使用权具有无期限性。 （3）非流通性。城市土地使用权人不能够以任何形式将土地转让给其它单位或个 人使用，任何土地使用权的取得都必须是用地申请人通过国家批准，以行政方式配置取 得土地权利。 当土地使用权人无需继续利用土地， 那么同样无偿将土地使用权还给国家。 在计划经济时代城市土地使用权制度忽视价值规律，不能有效的利用土地资源，合 理配置土地权利。土地使用者没有任何负担的取得土地权利，使得其缺乏有效利用土地 的动力，而监督机制也不完善。这样使得计划经济时期土地使用权不能有效利用的现象 十分严重，城市经济的发展受到严重的影响。权利滥用的现象也十分严重，行政权力统 揽城市土地使用权的分配使用，使得权力寻租现象也很严重。中国城市呼唤着引入市场 机制的城市土地使用权制度。6 5 符启林： 房地产法 ，北京：法律出版社 2009 年，第 99 页。 6 同上注，第 101 页。 6 3.计划经济时代的城市土地使用权制度的弊端 在计划经济时代，我国城市土地所有权改制为国有，各个单位用地都是以行政划拨 方式取得。 由于低成本的取得土地， 其弊端十分明显， 各个城市浪费用地现象十分突出。 城市土地权利配置在计划经济时期效率低下，不能达到物尽其用的资源配置效果，城市 土地权利配置需要改革以适应经济的进一步发展。 政府对于土地的利用出台了相关政策，国家对于土地发展利用进行了一系列的探 索。1957 年，全国城市全部完成了资本主义所有制的社会主义改造，城市土地所有权制 度也改制完毕。各单位用地以行政划拨方式取得，因为全国城市用地零成本，浪费土地 十分严重。因此，全年都基本围绕着节约使用建设用地，反对浪费土地，进行良好规划 使用土地的方面进行工作。 人民日报连续发表社论在基本建设中节约用地和再 论基本建设中节约用地问题 ，邓小平同志在西安干部会上做到报告也指出规划是建设 的前提，是必须进行的工作，土地使用不能浪费。中共中央批转了李富春、薄一波的报 告，指出建设用地过大，建设标准过高，巨大浪费的现象必须坚决加以纠正。国务院也 提出了基本建设应该是增产节约的进行，凡占地过多或占而不用，都应将多余的或者现 在不用的土地立即还给农民耕种。可以看出公有制期间，企业单位无偿取得的土地的浪 费现象很严重，显现了以单纯划拨方式的土地无偿供应制度的弊病。7 这段时期，经济建设出现了比较激进的态势，城市土地需求是很大的，虽然有中央 领导试图进行纠正， 可是总的趋势却无法扭转。 加之土地公有制下的土地无偿使用制度， 城市土地使用造成了极大的浪费。在公有制期间，城市的土地供应体现了强烈的计划性 特征，个人对土地的使用是极其有限的，而单位通过划拨所无偿取得的土地却不能物尽 其用，土地取得审批标准不高，而对经济建设的期待过高，造成用地浪费，土地供需极 其不平衡。 划拨土地供应制度在这段时期中的弊病十分明显， 当然在计划经济体制之下， 虽然它是一脉相承的具体经济制度，但是无论在经济效益上，还是法律权利上，划拨土 地制度都是不利的。亟待随着基本经济制度的改革而进行具体制度的变革。 7 白晓东： 新中国土地管理大事记 ，北京：中国大地出版社，2009 年版，第 16 页。 7 （三）市场经济模式后的城市土地权利制度 1.市场经济时期的城市土地所有权制度 我国进入改革开放的时代后， 在城市土地所有权制度方面延续经济体制改革前的城 市土地所有权制度。在 1982 年， 宪法颁布实施，该法规定的了城市的土地属于国家 所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。这是 对土地权利立法的基础规定，是城镇土地所有制改革最终成果的确认，确定土地权利配 置制度所依托的根本土地制度有利于土地供应制度在今后的合理设计和改革。 1982 年的 宪法首次明确了城市的土地属于国家所有，我国城镇土地国有化正式也以法律的形 式予以规定。 城市土地所有权是土地所有人可以独占性的支配其所有的土地权利。 土地所有人在 法律规定范围内有权对其所有的土地进行占有、使用、收益、处分，并排除他人干涉。 城市土地所有权制度是基于我国现实经济情况产生的法律制度， 反映了城市土地所有权 人与城市土地使用权人的法律关系。我国进行市场经济体制改革初期，由于城市土地所 有权的不可流动性催生了土地有偿使用制度， 中国华融共和国中外合资经营企业法 出台标志着我国土地有偿使用制度的初步建立。8改革开放的需要使得两权分离理论得 以实现，城市土地所有权通过权能的剥离，实际被虚化，反而城市土地使用权的物权性 体现更加明显。此外，城市土地所有权通过土地出让、土地划拨、土地使用权收回等方 式实现。 这个阶段的城市土地所有权制度的特点体现为以城市土地所有权虚化和城市土 地使用权实化。 2. 建立新阶段的城市土地使用权制度 实施改革开放政策以来，我国发生着日新月异的变化，城市土地权利配置制度开始 了改革之路。市场机制的引入，将城市土地权利配置的活力调动了起来，城市土地权利 配置制度开始迎来新的阶段，但是在制度改革的过程中，建设用地依然有着各种问题， 缺乏规划、浪费土地等现象突出。在 1978 年 4 月 4 日，中共中央批转了全国城市工作 8 1979 年 7 月 11 日第五届全国人民代表大会第二次回忆通过了该法律。国务院在 1980 年 7 月 26 日颁布了中 外合营企业建设用地的暂行规定细化了相应规范。1988 年 4 月 12 日我国宪法修正案以根本大法的形式确立了 土地使用权有偿使用原则，为我国土地权利配置制度消除了法律障碍。 8 会议关于加强城市建设工作的意见提出：要严格管理用地，城市的各项建设，都要 按照国家建设征用土地办法办理用地手续，领取施工执照。各项建设都需要精打细 算，节约用地。城市规划部门有权收回征而未用、多征少用的土地，土地利用要按照城 市规划的要求，统一调整，合理安排使用。 我国城市全面开展了城市土地权利配置制度改革。1978 年 12 月，党的十一届三中 全会召开，全会一致统一全党工作重点是社会主义现代化建设，实行改革开放。在土地 有偿使用制度的具体形成上，在 1980 年 7 月 26 日，国务院公布实施关于中外合营企 业建设用地的暂行规定 ，要求中外合营企业用地，应向所在地省级人民政府指定的县、 市一级建设用地主管部门申请，有主管部门按国家规定程序审批核拨，并签订合同，中 外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应缴纳场地使用费。 这是改革开放初期第一步专门规范城市国有土地取得和使用的行政法规。 在土地利用方面，1982 年初，中共中央 1 号文件指出了，对于城市土地需求做出严 格控制，强调规划先行，不能非法占用农地，尤其是耕地。同年 3 月国家城市建设中矩 发布关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定城市土地、房产管理机关，要 依法确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，健全房 屋土地产权登记制度。 城市依法取得农地的规定与确权登记工作的展开有利于界定城市 用地的边界和把握土地供需关系，对于土地实际占用情况可以进行数据上的分析，为进 一步的土地供应制度改革做好了铺垫。 1984 年中共十二届三中全会决定发展有计划的商 品经济，在经济体制转轨的大环境下，土地供应迎来了新的变革时期，城乡用地随之需 求增加，急需规范土地供应制度，从土地无偿使用转变到有偿使用的轨道上来，1988 年宪法修正案做出了规定：土地使用权可以依照法律的规定转让。土地作为生产要 素进入市场在国家根本大法中得到最终的肯定。随后， 土地管理法也做出了进一步 细化土地使用权流转的相关规定。 该修正案使土地二级市场的合法性得到根本大法和基 本法的肯定。土地二级市场的丰富对土地供应制度提出新的要求，再次做出了要求无偿 使用制度向有偿使用制度的呐喊。1985 年 5 月，中国土地学会提出建议：建立一个统一 管理全国土地的权力机关国家土地管理局，隶属国务院直接领导，制定全国统一的 有关征收土地税和土地使用费的条例，制定土地利用规划条例，加强对土地科学人才的 培养。学界对土地制度提出的一系列建议，推动了土地立法工作，为土地供应制度进一 9 步的改革做出了理论铺垫。同年 8 月 2 日，城乡建设环境保护部发出关于建立健全城 市地政管理机构的通知 ，要求各地必须建立专门的地政管理机构，配备专职管理干部。 在机构人员上的规范，使土地供应制度有了进一步改革的物质空间。年底，中国人民大 学在全国高等院校成立了全国第一个土地管理专业，以土地经济学、土地法学及土地行 政管理学为理论基础，其目标是培养能在政府土地管理部门、房地产管理部门、房地产 开发经营企业以及学校、科研单位等部门从事地政、产权管理等方面的高级专门人才。 国家在土地理论教育方面的支持，有利于土地制度的完善，有利于各个土地具体制度的 进一步建立和完善。土地制度的发展进入了如春天嫩笋成长一样的加速度发展时期。在 1986 年，中共中央、国务院发布关于加强土地管理的通知。该文件具有重要的意义。首 先，文件要求对于非农业用地乱占、滥用土地的行为进行清查和制止。对于清查处理的 违法占地问题，要求按照有关法规严肃处理，补办相关手续。并调动公检法等单位对于 违法行为进行责任追究。加强行政管理，严格执行建设项目占用土地的审批手续，不得 弄虚作假。要求各地制定和完善土地利用总体规划和城市建设规划，各个地方需要明确 建设项目用地标准。土地管理机构延续 1985 年的规范趋势，加强土地管理机构的建设 和发展。 从 1987 年 12 月深圳拍卖土地以来，我国的土地市场开始了初步的发展，可是土地 运行机制出现了比较混乱的现象，比如应该用协议批租的没有严格执行，却采用招标、 拍卖，同样，应该用招标、拍卖的，却用协议批租的方式，这样的现象的背后反映了土 地管理不科学，土地管理有法不依，甚至也是无法可依，这给权力“寻租”留下制度上 的空间，也使得土地供应制度没有提供资源合理配置的制度保障。在 1988 年，宪法修 正案确定了“土地使用权可以依法转让” ，那么土地有偿使用的具体制度建立便需要尽 快完善。于是在 1991 年的第七届全国人大第四次会议，合理利用土地与实行计划生育、 环境保护作为三大基本国策写进了会议决定。该决议标志着对土地合理使用，对土地具 体制度的细化规范提出了新的要求，土地供应制度的改革有了新的契机。在 1992 年， 全国性的以“土地管理法制化”为主题的会议大量的召开， 人民日报也多次发表评 论文章，指出土地管理法制化的迫切性，对于越权批地、擅自下方土地审批权、低价出 让土地和违法用地等的定性是严重的违法行为，是法律不能容忍的行为，对于违法批地 的领导干部必须严肃处理，追究责任。从 1991 年开始，我国也多次派员到西方发达国 10 家取经，也邀请外国土地管理专家到华讲学，通过这一系列的信息交流，我国土地管理 理念上有了新的冲击，土地管理更加讲究适合市场经济运行规律的特征要求，更加体现 资源合理配置的特征，并将土地有偿使用制度贯彻于广泛的土地供应管理实践当中。总 的来说，上世纪 90 年代初，我国建立起来土地有偿有限期使用的制度，形成了土地一 级、二级市场，土地供应在市场化的介入之下，可谓忧喜参半。 进入市场经济后的我国城市土地权利配置制度发生非常大的变化。首先，城市土地 所有权制度方面，国家以根本大法的形式确定了城市土地国家所有。这也给城市土地权 属定了性。其次，在城市土地权利运行方面，我国建立起土地有偿有期限使用的制度， 并在权利运行监管方面开始专业化机构和队伍的建设。 我国城市土地取得方式由出让方 式和划拨方式组成，形成了城市土地权利配置二元化格局。出让方式方面，由于配套制 度建设的滞后，出现了土地审批手续弄虚作假，土地买卖权力寻租等非法现象，随着制 度的跟进建设，此等现象相对减少。过去计划经济时代留下大量划拨存量土地闲置问题 依然亟待解决，一部分存量划拨土地改制后同样存在着换汤不换药的问题，土地有效利 用需要更加有力的监管制度完善。但不可否认的是，市场机制的引入，我国城市土地权 利配置制度向着更好的方向在发展和完善，土地市场的活力带动了我国城市经济的发 展。 二、现行城市土地权利配置制度的评价 人类社会的发展必然要经过城市化阶段， 必然将由农业为主的传统农村社会转变为 以工业、服务业为主的现代都市社会。城市化进程中涉及产业的调整、人口的转化，其 改变基础均离不开土地，因此土地和地域空间将发生极大的改变。现在欧美等发达国家 的城市化率超过了 80%，在 2050 年将达到 87%，中国大陆在 2011 年城市化率超过了 50%，根据经济学家的模型预测，在 2013-2020 年间，城市化率年均将增长 1.03 个百分 点， 城市化进程的发展速度将是极为之快， 可以预测得知， 中国城市化进程的临界点9非 常有可能于 2014-2018 年间出现，当前是我国城市化进程发展十分关键的时期，土地及 地域空间的改变速率将处于加速度的状态。 由政府掌控的城市土地供应无疑将是城市发 9 中国城市化临界点的确定参照西方发达国家城市化进程的发展规律，以 70%的城市化率为临界点。 11 展极为重要的环节， 而目前我国城市土地权利配置制度的模式却体现为一个具有计划经 济与市场经济双重属性的“畸形儿” ，不适应快速增长的城市土地需求，不得不面临改 革的议题。 （一）我国现行的城市土地权利配置制度 1、我国城市土地权利配置制度的现状 美国法学家罗斯科庞德认为，法律就是“一种制度，它是依照一批在司法和行政 过程中运用权威性命令来实施的、高度专门形式的社会控制”10。城市土地供应制度就 是对城市土地满足社会经济发展需求的社会控制。通过城市土地供应立法，把蕴含在城 市土地中的利益和权利重新分配，对围绕权益而产生的经济社会关系进行定位和调整， 对可能出现的问题进行规范和处理。 城市土地权利配置制度确定人们在城市土地取得与 交易当中的行为模式以及法律后果，引导人们合理开发、利用和管理土地。城市土地权 利配置制度，包括了政府垄断土地供应内在关系的综合，涵盖了土地使用权来源、土地 使用权总量、土地使用权结构、土地使用权方式等等，城市土地权利配置制度能够体现 出城市土地供应管理模式以及城市土地使用制度的特点。 市场经济的改革走向使得市场 机制进入了土地权利配置制度，城市土地成为具有市场配置属性的宝贵资源。城市土地 市场随着形成，目前的城市土地市场需要逐渐完善，实际依然存在着城市用地行政方式 与出让方式共同共存的情况，土地市场的资源配置属性还没有完全发挥出来。市场机制 已经老少皆知、深入人心，发展、完善土地市场，更加深入的市场经济改革必然是大势 所趋。 目前我国为了规范城市土地供应中关于划拨土地取得的制度，国土资源部于 2001 年 11 月制定了划拨用地目录 ，根据该规章，首先建设用地的项目要符合规则所列项 目，其次建设单位需要提出申请，经由批准权的政府批准，才能以划拨的方式取得土地 使用权。规章规定了国家机关用地、军事用地，城市基础设施用地、公益事业用地，国 家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，特殊用地（监狱、劳教所、看守所等） 这四大类建设项目可以以划拨方式取得土地。 划拨土地目录的出台严格限制了建设项目 10 沈宗灵： 现代西方法理学 ，北京大学出版社，1992 年版，第 299 页。 12 用地划拨方式取得，是对划拨土地供应方式的自我约束，从制度的发展方向而言，划拨 土地的取得范围大大的缩小， 可以说是划拨供应土地走向市场出让土地的一个重要分水 岭。近几年，国家对规范房地产公地、减少并促进闲置土地的利用多次出台新政。国务 院关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定规定，各有关的部门要对财 税、土地、信贷等方面加快制定和完善相关政策，做好与产业政策配合与完善产业结构 调整的任务。该规定与 2005 年出台的产业结构调整知道目录以及国家相关土地供 应政策的综合之下，在 2006 年国土资源部与国家发改委工人发布实施限制用地项目 目录和禁止用地项目目录 。同时，在这两个土地目录制定过程中，国土资源部与 国家发改委建立了修订限制与禁止用地目录的联动配合机制，两部门决定根据宏观调 控、国家产业以及土地供应的关系，适时修改限制与禁止用地项目目录。 国土资源部为了贯彻抑制部分行业产能过剩、重复建设，引导产业结构合理化，规 范房地产市场等国家政策要求， 在 2009 年发布了 限制用地项目目录 （增补本） 和 禁 止用地项目目录（增补本） 。国家发改委在 2011 年 3 月发布了产业结构调整指导 目录（2011 年本） ，旨在将更多高科技、优质效益、低能耗、环保安全的现代行业纳 入到国家支持鼓励类项目，同时提高高能耗、高污染传统类行业的准入门槛。为规范城 市房地产用地供应制度，减少闲置土地、促进土地利用和打击炒地囤地等行为，以及别 墅类等奢侈用地的控制，国土资源部发布了关于加强房地产用地供应和监管有关问题 的通知 、 关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知和关于严格落实房 地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知 等规范性文件，文件中非 常详尽的规定了住房用地容积率控制标准、 商品住宅用地单宗出让面积等土地供应涉及 到的细节。在 2012 年，进一步出台了限制用地项目目录（2012 年本） 和禁止用 地项目目录（2012 年本） 。土地供应环节做出更多详细的用地要求，对土地上的建 设项目、建设规模、容积率，甚至生产设备的使用都做了非常详细的要求，旨在配合产 业结构调整的要求。可见，城市土地权利配置制度绝不是孤立的具体土地制度，其对于 国家宏观调控和国家产业调整有非常重大的作用，具体的制定涉及到方方面面的考量。 2、我国城市土地权利配置制度的结构与体系 （1）城市土地权利配置制度的制度架构 13 城市土地权利制度内涵广泛，涉及非常多的关于城市土地权利义务的法律规定。城 市土地权利制度包括城市土地所有权制度、城市土地使用权制度、城市土地租赁制度和 城市土地抵押制度等等。 城市土地权利制度是针对利用土地而产生的权利义务关系规范 的集合，就城市土地权利配置的影响范围而言，主要是由城市土地所有权制度和城市土 地使用权制度构成核心部分，这也是本文论述的部分。 城市土地所有权制度是城市土地权利配置制度的根本制度，即涉及到物权法的内 容，也涉及到经济法11的相关的规定。城市土地所有权是指城市土地所有人对于土地占 有、使用、收益、处分的权利。土地所有权是土地所有制的法律表现形式。12城市土地 所有权是物权，那么就具有物权的特性。首先，城市土地所有权具有独立性，作为独立 权利存在的城市土地所有权，不依赖于其它权利而产生。所有人可以自主的对其土地进 行占有、使用、收益和处分；其次，城市土地所有权具有排他性，城市土地所有权是独 立的权利，一块土地只能附加一个权利，不能多个所有权叠加。此外，任何人不能损害 土地的价值，而且不能妨碍权利人行使权利；再次，城市土地所有权是完全物权。所有 人拥有对于城市土地全部全能，可以对土地进行占有、使用、收益、处分，城市土地所 有权拥有全部使用价值和交换价值的物权。城市土地区域内有陆地、水域，其共同构成 了一定的空间，城市是人口聚集的区域，人口稠密是城市的基本特点，那么空间权的相 关制度也将是城市土地所有权制度的重要组成部分。 此外，城市土地所有权制度涉及经济法层面的特点包括：1）专有性，城市土地权 利的主体具有特定性， 宪法第十条规定城市的土地属于国家所有。那么城市土地所 有权只能是国家享有，其它任何主体不能享有该土地所有权，而现实中城市土地既包括 国有土地也包括集体土地。2）分离性，土地所有权拥有最全面的权能，土地所有权具 有很高的稳定性，为了有效充分的利用好土地资源，我国法律规定城市土地使用权是相 对独立的并且可以交易的物权，以利用为中心是城市土地法律规范的特点。3）限制性， 城市土地所有权只能是国家所有，主体的特定性使得其交易收到限制，我国城市土地所 有权禁止进行交易。 城市土地使用权制度是城市土地权利配置制度的核心制度， 主要由出让土地使用权 11 经济法是国家从整体经济发展的角度，对社会公共性的经济活动进行干预、管理、调控的法律规范。城市土 地不仅是财产，还是重要的生产要素，是涉及社会发展、公共利益的生产资料。因此，对于城市土地的专有性和限 定性诠释为经济法层面的性质。 12 符启林： 房地产法 ，北京：法律出版社，2009 年，43 页。 14 制度和划拨土地使用权制度组成， 土地使用权按照取得性质分类为出让土地使用权和划 拨土地使用权。出让土地使用权是指国家将国有土地使用权在一定年限出让土地使用 者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。13土地使用权人对土地拥有占 有、使用、收益和部分处分的权能，并对地上物拥有完全的所有权。若因为公共利益需 要提前收回出让土地使用权，权利人享有获得补偿的权利。划拨土地使用权，是指土地 使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。 14划拨土地使用权用于公共利益的项 目建设，无偿性和行政性是其基本特点。权利的收回也由政府单方面决定，无需补偿。 根据土地管理法第 54 条和城市房地产管理法第 23 条第 1 款，划拨土地使用权 和出让土地使用权的标的都必须是国有土地。 我国城市土地使用权制度是建立在土地两权分离理论基础之上。 土地使用权是指国 有企业或集体所有制单位以及公民个人在法律允许的范围内对依法交由其使用的国有 土地的占有、使