（法学理论专业论文）我国建立环境行政公益诉讼制度研究.pdf

摘要 传统环境行政诉讼的设计初衷虽然具有保护私人利益和维护监 督行政机关依法行政的双重功能，但在实际运作中往往偏向于解决行 政行为相对人对政府行政机关的具体行政行为不服所提起的诉讼。其 私益救济的意义远甚于维护监督行政机关依法行政的意义。在环境保 护领域，实践中的做法与保护公民环境权的趋势相悖，也不符合维护 最大利益的要求。由于环境问题的特殊性，行政机关具体行政行为影 响的不仅仅是行政行为相对人，还会涉及到与具体行政行为无关的其 他人。其影响面之广，是其他行政行为所不能比拟的。而且，由于环 境恶化程度往往与解决处理的时效密切相关，一旦行政机关的具体行 政行为有损害环境之虞，诉讼的纠错功能就尤为迫切。可以说，在环 境行政诉讼领域，对环境公共利益的保护更甚于个案救济。随着社会 经济不断发展，个人权利本位逐渐向社会权利本位转移，公共利益的 保护也被提到了议事日程。公益诉讼的提出与发展则是公益保护在司 法领域中的反映。 公益诉讼法律制度起源于古罗马时代，并确实发挥了作用，在一 定程度上保护了公众利益并合理利用了诉讼资源。不过，公益诉讼引 起人们的广泛关注是在2 0 世纪。环境公益诉讼贝i j 首推美国等西方发 达国家。以“私人检察官”理论为基础，美国于1 9 7 0 年清洁空气 法中确立了“公民诉讼”条款，赋予公民依法对违法排污者及未履 行法定义务的联邦环保局提起诉讼的资格。之后的一系列重要的环境 法律均通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格，使公民诉讼 在各自调整范围内都有所发展。在日本、法国、英国等其他西方发达 国家，环境公益诉讼均以其自己的特色向前发展。 我国由于基本国情的限制，环境行政公益诉讼的发展与西方发达 国家相比仍有很大的差距。首先法理基础方面，我国宪法和法律并没 有关于环境权的明文规定。实体上和程序上的规定均有所欠缺。这就 使公民行使环境行政公益诉讼于法无据，法律依据不足。然后具体制 度方面，我国的行政诉讼法采用的是“法律上利害关系人资格论”， 原告资格和受案范围比较狭窄，不足以满足现实生活中对环境公益保 护的迫切要求。 本文从理论研究和制度设计两方面出发，首先提出要在宪法及环 境保护基本法、环境保护单行法、行政诉讼法中增设相应的保护公民 环境权和诉讼权利的条款，使环境公益遭受损害时公民依法寻求救济 成为可能；其次对具体制度进行简要设计，包括扩大原告起诉资格、 扩大行政诉讼受案范围、合理分配举证责任、对原告的保护奖励与合 理承担诉讼费用以及提高公民环境法律意识、提升法院地位等配套措 施方面。 随着社会经济的发展，环境问题的激化，正视矛盾，积极寻求解 决办法才是明智之举。虽然我国目前环境行政公益诉讼的发展才刚刚 起步，很多方面还不成熟，但已是大势所趋，我们应该顺势而为。只 有这样，才能真正的保障公民的基本权利，解决环境矛盾，以促进社 会经济的更好发展。 关键词：环境行政公益诉讼制度研究环境权 i i a b s t r a c t t h e o r i g i n a l i n t e n t i o no ft r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ne x i s t s d o u b l ef u n c t i o n s p r o t e c t i n gp r i v a t e i n t e r e s t sa n dm a k i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n s a c ta c c o r d i n gt o i a w h o w e v e ra c t u a l l y ，t h e s y s t e m i st e n dt os o l v et h e1 i t i g a t i o no f 。r e l a t i v ep a r to f a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ru n w i l l i n g t o a c c e p t c o n c r e t e a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r t h em e a n i n g o f r e l i e v i n gp r i v a t e i n t e r e s t si sf a rm o r et h a nt h em e a n i n go fs a f e g u a r d i n ga n d s u p e r v i s i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nw h e t h e ra c c o r d i n g t ol a w o rn o t i nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h ea c t i o n i n p r a c t i c e i s c o n t r a r y t ot r e n do f p r o t e c t i n g c i t i z e n s e n v i r o n m e n t a l r i g h t s ，d o n o ta c c o r dw i t h t h e r e q u e s t f o r s a f e g u a r d i n g t h e g r e a t e s t i n t e r e s t se i t h e r b e c a u s eo ft h e d a r t i c u l a r i t y o ft h ee n v i r o n m e n t a li s s u e ，t h e i n f l u e n c eo f c o n c r e t ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ri sn o tm e r e l yo nt h er e l a t i v e d e o p l eo fb e h a v i o r ，b u ta l s oo no t h e rp e o p l eh a v i n gn o t h i n gt o d ow i t ht h eb e h a v i o r t h ec o v e r a g e i ss ow i d et h a to t h e r a d m i n i s t r a t i o n sa r eu n a b l et oc o m p a r ew i t hi t a n d ，b e c a u s et h e d e g r e eo fe n v i r o n m e n td e t e r i o r a t i o n i so f t e nc l o s e l yr e l a t e d w i t hl i m i t a t i o n p e r i o d o fs o l v i n gt h ep r o b l e m ，o n c e t h e c o n c r e t ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o rh a sp o s s i b i l i t yo fd a m a g i n g t h ee n v i r o n m e n t ，t h ee r r o r c o r r e c t i n gf u n c t i o no f l a w s u i ti s p a r t i c u l a r l y u r g e n t i nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，w e c a n s a y t h a t p r o t e c t l o n o f e n v i r o n m e n tp u b l i ci n t e r e s t si s f a rm o r et h a ns o l v i n gs i n g l e c a s e w i t ht h ed e v e l o p m e n to f s o c i a le c o n o m ya n di n d i v i d u a l r i g h t ss t a n d a r ds h i f t e dt os o c i a lr i g h t ss t a n d a r dg r a d u a l l y ， t h ep r o t e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t sh a sb e e no nt h ea g e n d at o o t h ed r o p o s i t i o na n dd e v e l o p m e n t o ft h e p u b l i c i n t e r e s t s l i t i g a t i o n i sr e f l e c t i o no fp u b l i c i n t e r e s t sp r o t e c t i o n i n 1 1 1 j u d i c i a l f i e l d t h el e g a ls y s t e mo fp u b l i ci n t e r e s t s1 i t i g a t i o n o r i g i n a t e d f r o ma n c i e n tr o m e e r a ，a n dh a dp r o t e c t e dp u b li ci n t e r e s t s i n d e e d h o w e v e r ，t h ee x t e n s i v ec o n c e r no c c u r r e di nt h e2 0 t h c e n t u r y t h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o nf i r s t a p p e a r e di nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s，s u c ha su s a ， e t c b a s e do n ”p r i v a t ea t t o r n e yg e n e r a l ”t h e o r y ，u s a h a s e s t a b l i s h e dt h ec l a u s eo f ”c i t i z e ns u i t s ”i n ”c l e a na i ra c t ”1 9 7 0 ，e n t r u s t e dc i t i z e nt os u eil l e g a lp e r s o na n dd e l i n q u e n t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c ti o n a g e n c ya c c o r d i n g t oi a w l a t e ra s e r i e so f i m p o r t a n t e n v i r o n m e n t a ll a w so r d e rc i t i z e n 1 i t i g a t i o nq u a l i f i c a t i o n st h r o u g h ”c i t i z e ns u i t s ”，m a k e c i t i z e ns u i t sd e v e l o pt os o m ee x t e n ti nr e s p e c t i v ea d j u s t i n g f i e l d i no t h e rw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha nj a p a n ， f r a n c ea n db r i t a i n ，e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o n a r ed e v e l o p i n gw i t ht h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c b e c a u s eo ft h e1i m it a ti o no ff u n d a m e n t a lr e a litie so fo u r c o u n t r y ，c o m p a r e dw i t hw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h e r ei s g r e a td i s p a r i t yi nd e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s t s1 i t i g a t i o n f r o ml e g a lp r i n c i p l ef o u n d a t i o n ， t h ec o n s t i t u t i o na n dl a w so fo u rc o u n t r yd on o th a v ec l e a r p r o v i s i o na b o u t e n v i r o n m e n t a l r i g h t s t h er e g u l a t i o n so f e n t i t y1 a wa n dp r o c e d u r ei a w a r es t i l ld e f i c i e n t i tm a k e st h a t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o nh a s n op r o v i s i o n st oa p p l yt o ，n oc l e a rr e g u l a t i o n sa tl e a s t w i t h r e g a r dt oc o n c r e t es y s t e m , ”a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w ”o f o u rc o u n t r ya d o p t s ”l e g a li n t e r e s t e dp a r t yq u a li f i c a ti o n s t h e o r yi nl a w ”，o fw h i c hp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o na n ds c o p eo f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nn a r r o w s ，n o te n o u g ht om e e ta c t u a l u r g e n tr e q u e s to fe n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t sp r o t e c t i o n t h i sa r t i c l ep r o c e e d sf r o mt h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n ds y s t e m t v d e s i g n ，p r o p o s e sf i r s t l y t h a tw es h o u l ds e t u p t h e c o r r e s p o n d i n g c l a u s e so fc i t i z e ne n v i r o n m e n t a l r i g h t s p r o t e c t i o n a n dt h e l i t i g a t i o nr i g h t i nt h ec o n s t i t u t i o n 、 e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb a s i cl a w 、 s p e c i a lr e g u l a t i o n so f e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n da d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e l a w ， m a k ei t p o s s i b l e f o rc i t i z e nt os e a r c hf o rr e l i e v eo nt h e c o n d i t i o nt h a te n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s t si s d a m a g e d ： s e c o n d l yt h ea r t i c l eh a sc a r r i e do nt h eb r i e fd e s i g no fc o n c r e t e s y s t e m ，i n c l u d i n ge x p a n d i n gp l a i n t i f f ss t a n d i n g ，e x p a n dt h e s c o p eo f1 i t i g a t i o n ，r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no ft h eb u r d e no f p r o o f ，p r o t e c t i o na n dr e w a r do fp l a i n t i f f a n dr e a s o n a b l eb u r d e n o f 1 i t i g a t i o ne x p e n s e a sw e l la s i m p r o v i n g c i t i z e n e n v i r o n m e n t a ll e g a ls e n s ea n dp r o m o t i n gc o u r ts t a t u s ，e t c w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y ，a n ds h a r p e n n i n go f e n v i r o n m e n t a lq u e s t i o n ，i ti sw i s et of a c et h ec o n t r a d i c t i o n a n ds e e kt h es o l u t i o n t h o u g ht h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o nh a sj u s ts t a r t e da tp r e s e n ti no u r c o u n t r ya n dal o to fa s p e c t sa r es t i l lu n d e v e l o p e d ，t h et r e n d i sc e r t a i n l ya n dw es h o u l df o l l o wi t o n l y i nt h i sw a y ，t h e c i t i z e nf u n d a m e n t a lr i g h t sc o u l db er e a lg u a r a n t e e d ，a n dt h e e n v i r o n m e n t a lc o n t r a d i c t i o nc o u l d b es o l v e di no r d e rt o p r o m o t eb e t t e rd e v e l o p m e n t o fs o c i a le c o n o m y k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n ，e n v i r o n m e n t a lr i g h t ，c i t i z e ns u i t s ，c l a s sa c t i o n v 刚舌 1 1 研究目的与意义 工业革命以来，尤其是二战后出现的环境问题，日益严重地影响 到人类的生存与发展。一般而言的环境问题，是指由于自然界或者人 类活动使环境质量下降或者生态失调，对人类的社会经济发展、身体 健康以至生命安全及其他生物产生有害影响的现象。社会经济的发 展，人口的膨胀，自然资源的大量耗费，污染物的肆意排放，导致全 球性的资源短缺、环境污染和生态破坏，给全人类的发展带来一系列 新的挑战。环境问题首先在函方发达国家产生并逐渐引起人们的关 注。此时，发达国家开始大规模的环境保护立法，其特点以政府管制 为主。因此，政府环境管理的优劣，直接影响到环境质量的好坏。由 此而产生的问题是：当行政机关由于自身或其他因素的影响而不作为 或不当作为，给社会环境公益造成较大损害时，作为环境利益的享有 者公众能否对环境行政机关提起诉讼。按照传统理论，这种情况 下公民的原告资格是受到限制的。为了回应环境保护的特殊要求，西 方发达国家率先进行了环境行政公益诉讼的立法与司法实践，扩大原 告的起诉资格和受案范围，顺应了社会发展的客观需要。 就我国的实际情况来说，环境问题同样严峻而紧迫。与此同时， 环境行政公益诉讼的理论基础与现实锖4 度仍然缺失。作为维护公共利 益的政府部门，往往在多种利益综合衡量的过程中因为短视行为而将 环境公共利益沦为牺牲品。为了监督政府的行政不作为或不当行政行 为，有效的维护公民的环境权益，本文在借鉴鹾方发达国家类似制度 的基础上，对我国建立环境行政公益诉讼制度提出了几点设想，希望 我国的环境行政公益诉讼制度能尽早的产生和发展起来。 1 2 研究现状与文献综述 就笔者所掌握的资料来看，我国针对环境行政公益诉讼的研究并 不多。有一批学者从研究行政公益诉讼的角度出发，以列举的形式提 及在环境保护领域建立行政公益诉讼的必要性，如蔡虹、梁远于2 0 0 2 年在法学评论第3 期发表的也论行政公益诉讼等文。还有一 批学者从我国现行环境行政诉讼制度的障碍分析出发，提出完善措施 之一在于扩大原告的起诉资格及受案范围，或直接指出需建立环境行 政公益诉讼制度，如王明远于2 0 0 1 年在环境导报第1 、2 期上发 表的论环境行政诉讼与环境侵害的排除等文。大多数文章都在研 究国外行政公益诉讼的基础上，引入我国的相关机制。其中突出代表 的是台湾叶俊荣先生在2 0 0 3 年出版的环境政策与法律一书中的 文章民众参与环境法令之执行论我引进美国环境法上“公民诉 讼”之可行性一文，以及对外经济贸易大学柯剑鸣的硕士论文我 国环境法引入美国公民诉讼制度之研究等。总的来看，有关我国建 立环境行政公益诉讼的研究还很不够，并且已有的研究中有关制度的 设计都比较粗略，实践性不强。 1 3 本文的研究方法 本文主要采用比较分析的方法，着重介绍西方国家环境行政公益 诉讼制度的发展经验，引申出对我国的借鉴意义。 第一章环境行政公益诉讼的一般理论 1 1 环境行政公益诉讼的界说 1 1 1 公益诉讼的起源 公益诉讼的法律制度起源于古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分 为公益诉讼( a c t i o n e sp u b l i c a ep o p u l a r e s ) 和私益诉讼( a c t i o n s p r i v a t a e ) 两种。在当时，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的 行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼 则是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。在具 有造法效力“大法官敕令”中规定：具有公民权的罗马市民可以以自 己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉权。同时 规定：公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚 金，归国库，但起诉者可以得到一定的奖金，市民提起公益诉讼成功 的，罚金归起诉者所有；几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中 一人担任原告。 从上述规定可以看出，当时这种制度的实旖，有利于公共利益的 维护。起诉者的目的可能会是为了名利而并非真正为了公共利益，但 许多可能的危害公共利益的行为却因此丽暴露在公众的目光之下，客 观上那些贵族和阴谋家因为考虑到暴光后的风险后果而不得不放弃 可能危害公共利益的行为。而且，他们往往在公众面前以正义代言人 自居，自然不能反对此项制度。因此，这项制度在各种利益制衡中巧 妙生存，充分发挥了其预防和维护作用。另外，罗马法中有关诉讼费 用及罚金分配的做法对当今的诉讼制度仍有借鉴意义。它规定败诉方 承担诉讼费用，这就意味着罗马市民在提起公益诉讼之前，必须要进 行一定量的调查取证工作，并估算诉讼成功概率及败诉风险，否则不 但得不到名利还可能要承担败诉的诉讼费用。这种做法有效的防止了 滥诉，节约了国家司法资源，并保证行政机关的正常工作不受无端干 扰，确保了诉讼资源的合理配置。 总之，罗马法中的公益诉讼制度，规定公众为保护公共利益可以 颜运秋公益诉讼理念研究北京：检察出版社，2 0 0 3 5 3 姜晖论公共利益的司法保护经济与社会发展，2 0 0 4 ，4 ：1 0 4 1 0 6 启动诉讼程序，避免了单由国家机构公职人员提起诉讼时可能出现的 由于个人利害关系而怠于起诉的情况，有效弥补了私益诉讼制度之不 足。值得现代法律制度思考和借鉴。 1 1 2 环境行政公益诉讼的含义 行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不行为对公共利益造 成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益 而向法院提起诉讼的制度。o 在环境法领域，环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力 机构、公司、企业或其他组织及个人的违法作为或不作为，使环境公 益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利 益而向法院提起诉讼的制度。 从环境公益诉讼的概念可知，其根据被诉对象的不同，可以分为 环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼是针对有 关民事主体污染和破坏环境的行为，在损害环境公共利益的情形下， 由社会个体成员提起的诉讼，适用民事诉讼程序。而环境行政公益诉 讼的被诉对象是对环境公害造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其 他公共权利机构，适用行政诉讼程序。 具体来说，环境行政公益诉讼是由作为行政管理间接相对人和环 境受害人的社会成员提起的，针对政府行动、计划以及政府对污染型 企业事业单位的审批等违反有关环境法律法规、损害环境公共利益为 由提起的撤销诉讼与要求对企事业单位课以更加严格的污染防治义 务的诉讼；针对行政机关与污染企业相勾结、放任企业污染和破坏环 境的行为，在符合法定的环境管制权限的要件时不行使其法定职权的 现象，为保护环境公共利益不受侵害而对环境行政机关提起的要求其 履行法定职责的请求诉讼。 1 1 3 环境行政公益诉讼的特征 环境行政公益诉讼作为近现代经济发展，环境公共利益受到损害 蔡虹，梁远也论行政公益诉讼法学评论，2 0 0 2 ，3 ：1 0 0 1 0 7 史玉成环境公益诉讼制度构建若干问题探析现代法学，2 0 0 4 ，6 ：1 5 6 16 0 张建伟，董文涛，王宇环境公益诉讼法律制度研究武汉大学环境法研究所网站 h t t p ：r i e l w h u e d u o n s h o w as p ? i d = 1 1 3 7 2 0 0 3 9 17 4 而产生的一种新型诉讼制度，具有如下特征： 第一，环境行政公益诉讼的发动者是所有社会成员，包括公民、 企事业单位、社会团体或政府机关。由于环境污染危害后果的不特定 性，往往是社会上大多数人甚至子孙后代的利益均受到损害。如果固 守过去传统诉讼程序模式，把启动诉讼程序的原告资格局限于“有法 律上利害关系”的某些人，一旦这些人因主观或客观的原因无法提起 诉讼，则大多数人的利益就得不到保护。因此，公益诉讼主张将原告 的资格扩大到与损害无直接利害关系的人身上。 第二，环境行政公益诉讼的对象是国家行政机关。伴随着国家行 政权的扩张，公共利益的维护者国家及其政府机关基于综合利益 考量或其他因素的影响，未履行法定职责，不作为或不当作为，以环 境公共利益为代价去换取别的对其来说更可取的利益，从而置大多数 人的生命、健康、安全与不顾。这种行为在很多地方都比较常见，比 单个企业等污染主体造成的环境损害面积更广，范围更大，影响更为 持久，后果也更为严重，更不可逆转。因此，作出不当行政行为而危 害公共环境利益的国家机关应该成为环境行政公益诉讼的对象。 第三，环境行政公益诉讼的目的是维护公共利益，而不是为了个 案救济。例如，美国的公众环保团体，一般较少对环境污染者直接提 起诉讼，而倾向于对另一被告行政机关运用公益诉讼这一法律武 器。因为公众或公众团体认为把有限的精力、时间和费用用在促使政 府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。 通过设立环境行政公益诉讼，可以开辟一条由民众督促政府积极采 取措施促进环境公益保护的道路，判决的效力不仅仅在于解决诉讼当 事人的纠纷，其最终目的是及时有效保护环境公共利益。 第四，环境行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具 补救功能。环境行政公益诉讼的提起不以损害的实际发生为要件。由 于环境损害的特殊性，一旦发生就往往难以弥补，而且事后补救所耗 费的人力财力物力远远大子事前预防。因此，只要能根据有关情况合 理判断有侵害社会公益的潜在可能，就可以提起诉讼，以阻止环境公 王曦美国环境法概论武汉：武汉大学出版社，1 9 9 2 1 9 9 5 益造成无法弥补的损失。另外，环境行政公益诉讼还具有适当的补救 功能。通过事后撤销不当行政行为，可以避免环境公益损害的进一步 恶化，而国家赔偿在一定程度上可以缓解其损害后果。 1 2 环境行政公益诉讼的法理基础 环境行政公益诉讼的产生与发展并非偶然，既有社会经济发展的 现实需要，又有深厚的法学理论基础。一般来说，现行环境行政公益 诉讼的法理基础有两类观点，一是环境权理论，二是诉之利益理论的 发展。 1 2 1 环境权理论 随着人们对环境公益的重视，环境权也日益成为学术界、司法界 讨论的热点问题。有关环境权的概念目前并没有明确的定义，但环境 权的提出是为了维护公民在健康良好环境生产生活的权利，与人类的 生存权密切相关。正是因为公民拥有环境权，一旦该权利受到破坏， 公民就应当可以寻求救济。如果是行政机关忽视公民的环境权，其行 政行为引起了环境损害，依据“有权利必然有救济”原则，公民就应 当有资格提起诉讼，以保障环境权。环境权的产生发展具有历史必然 性。 1 9 6 0 年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向 北海倾倒放射性废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁 卫生环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权大清单 的讨论。 美国密执安大学的约瑟夫萨克斯教授在其为环境辩护中指 出，专门的环境立法有三项任务：第一，“承认对于良好环境的公民 权利是一项可强制执行的合法权利”；第二，使这项权利通过公民个 人以公众身份起诉而成为可强制执行的；第三，为关于环境质量的普 通法的发展设立框架。 为建立这种新的权利，萨克斯教授提出了新 观点公共信托理论。他认为：水、空气等人类生活须臾离不开的 环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们 吕忠梅环境法学北京：法律出版社，2 0 0 4 8 7 e v ah h a n k s ，e t c ，e n v i r o n m e n t a l l a wa n dp o l i c y ，c a s e sa n dm a t e r i a ls ，19 7 5 p 8 60 ，转引自吕忠梅环境法学北京：法律出版社，2 0 0 4 8 6 6 的共有财产可委托政府管理。此时国民与政府之间为委托人与受托人 的关系，政府应当为全体国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个 财产，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。美国在承认 公民环境权的基础上在环境立法中设立了公民诉讼条款，强化公民权 利与公众参与，从而使环境保护工作走在世界的前列。美国于1 9 6 9 年颁布的国家环境政策法第一篇中，对国家及公民在保护环境方 面的权利和义务作了具体规定，该篇第3 条强调：“国会认为，每个 人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做 出贡献。”7 0 年代初，国际法学者雷诺卡辛向海牙研究院提交了一 份报告，提出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环 境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。 卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等，最 终保证人类在这个星球上继续生存。罾 日本首先提出的环境权，是在1 9 7 0 年3 月于东京召开的国际科 学家会议公害学术报告会上。更加具体的从法律角度把环境权加以阐 述的是同年9 月在新泻市召开的由日本律师会举办的维护人权大会 上，仁藤、池尾两位律师所做的公害对策基本法的争议点的报告。 在这个报告中，他们明确的提出了“环境权问题”。报告人认为，支 配环境的权能应属于居民共同拥有，谁都可以自由且平等的加以利 用，环境权是以宪法第2 5 条中生存权的规定为依据的基本人权之一， 应把它作为人格的一种而加以把握。 “从此，环境权这一崭新的权 利，在谴责公害的舆论不断高涨的背景之下，得到抱着对扑灭公害的 期待的世人的欢迎，被算作新的种类的基本人权之一。”固日本东京 都公害防止条例的序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全 以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。”日本在 环境权理论的维护下，环境行政理念发生了改变，从公害对策转向了 综合性环境对策，针对行政机关的行政诉讼( 环境权诉讼) 也常被提 吕忠梅环境法学北京：法律出版社，2 0 0 4 8 7 吕忠梅环境法学北京：法律出版社，2 0 0 4 8 7 ( 日) 富井利安等环境法的新展开法律文化社，1 9 9 5 5 4 6 0 ( 日) 原田尚彦著，于敏译环境法北京：法律出版社，1 9 9 9 6 6 7 起。“过去的公害行政的目的，在于对公害，即对具体的个人的受害 的发生加以预防和救济。但是真正的公害对策光这样做是不够的。环 境权的提倡，清楚的告诉人们，防止环境污染保全清洁的环境，进一 步地形成良好的区域性环境正是环境行政的目的所在。”o 不过，目前 “环境权诉讼”还未得到法院的普遍承认，法院关于公害案件的判决 基本上都是依据人格权或健康权理论观念的有关法律作出的，但是接 受“环境权诉讼”是大势所趋。 除了美日之外，越来越多的国家将环境权写入宪法。到1 9 9 5 年， 约有6 0 多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定 条款：有越来越多的国家特别是发展中国家、处在经济转型时期的国 家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法； 许多国家通过立法宣布保护环境是政府的职责和国家的政策。虽然各 个国家的宪法对环境权或修饰环境的形容词很多，如安全的、满意的、 健康的、无污染的、生态平衡的、令人向往的、干净的、纯洁的、有 生活价值的环境等等，但多数国家的宪法已将保护环境规定为国家及 其国家机关的职责，或者个人、团体和组织的义务，有的宪法已明确 承认国民享有满意的环境的权利。 自2 0 世纪6 0 年代以来约有1 0 0 来个国家制定了综合性的环境法律，其中在9 0 年代制定或修改综合 性环境法律的国家就有7 0 多个，这些综合性的环境法律大都有环境 权的内容。例如，保加利亚自然保护法( 1 9 6 7 年) 规定：“保护自 然是全民族的任务，是国家机关、社会团体的基本职责和全体公民的 义务。” 随着各国关于环境权的讨论研究和立法实践的深入，国际社会对 此予以高度重视。1 9 7 2 年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的第一 次人类环境会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的人类 环境宣言中加以明确确认：“人类有权在一种能够过尊严和福利的 生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并负有 保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”1 9 8 7 年发表的世 ( 日) 原田尚彦著，于敏译环境法北京：法律出版社，1 9 9 9 6 7 蔡守秋环境政策法律问题研究武汉：武汉大学出版社，1 9 9 9 1 0 5 蔡守秋。环境资源法学北京：人民法院出版社，2 0 0 3 1 3 l 8 界环境与发展委员会报告我们共同的未来建议，“全人类对 能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利。”环境权为国际上所接 受充分的表现在一系列的国际性宣言及有约束力的文件中。 不过，尽管环境权得到很多国家宪法的承认，但反对者亦有之。 例如，德国就强烈反对将环境权作为宪法上的基本权。其理由包括： 1 、作为对人类有价值的环境这一法益是不正确的；2 、环境权若不具 备对国家防御权的性质，即使叫做基本权其概念也会被相对化；3 、 如果不应该禁止所有的伴随对环境有负面影响的环境利用行为的话， 在环境保护的限制方面，与其他法益之间的利益衡量就是必要的，但 是，为利益衡量而把环境权放在基本权的位置上，即不适当也无用； 4 、空气、水等自然财产不是个人的法益，所以，即使把环境保护作 为个人权利的问题来解决，也不会得到妥当的结果；5 、如果将环境 权的要求定成一个过高的水准，现状就会出现很多违宪的状态，反之， 如果肯定现状的话，环境权所倡导的环境改善的意义就会被淡化；6 、 只要赋予市民环境权，就会产生迅速地改善环境的期待，而那是无法 满足的结果。 即使在宪法上承认环境权的国家，其面临的困难也是 艰巨的。该困难在于由法定权利向实有权利的转化。不论是已经规定 还是尚未承认环境权的国家几乎都不承认环境权可以作为诉讼的根 据，如美国和日本。可见，环境权在观念上已深入人心，但作为私权 性的环境权在法庭上又不能得到支持，这种权利的保护就只能由环境 行政机关通过行使其公权力来实现。然而，公权力的行使亦存在许多 不尽人意的地方。因此，当环境行政机关不履行或不当履行其法定职 责时，应该允许公民提起环境行政公益诉讼，由法院对环境行政机关 的行政行为予以审查，以保护公民的环境权。 1 2 2 诉之利益理论 在美国，最初法院认定：除非原告能积极证明其受法律保障的权 利已经或正在遭受侵害，否则欠缺原告资格，这即为“法律权利”原 世界环境与发展委员会著，王之佳等译我们共同的未来附录一：世界环境与发展 委员会环境法专家组通过的关于环境保护和可持续发展法律原则建议摘要长春：吉林 人民出版社，1 9 9 7 4 5 4 吕忠梅环境法学北京：法律出版社，2 0 0 4 8 9 ( 日) 原田尚彦著，于敏译环境法北京：法律出版社，1 9 9 9 3 7 9 则( “l e g a lr i g h t ”d o c t r i n e ) 。随着社会的发展，公益纠纷日益增多， 法院将“法律权利”软化为“事实上的损害”( i n j u r yo ff a c t ) ，如果 原告提出其所要求审查的行政行为对其造成了经济上的损害或非经 济价值的损害，那么该原告就具有原告资格。在1 9 7 0 年的数据处理 服务团体联合会诉坎普案( a s s o c i a t i o no fd a t ap r o c e s s i n gs e r v i c e o r g a n i z a t i o ni n c v c a m p ) 中，美国最高法院抛弃了过去所持的“法 律权利说”，提出了检验起诉权的两项新标准：( 1 ) 遭受实际损害， 包括经济的或其他的损失；( 2 ) 申请保护的利益可能属于有关法律或 宪法所保护的利益。其后，各州和联邦的立法机关纷纷在环境保护 法中写入了富有公益意味的公民诉讼条款。 在日本，依过去的行政法理论，自然环境和社会环境的整顿和保 全是专门的社会公共课题，它的管理应专门由国家、公共团体担当， 私人是不能干预环境行政的。因此，那些为健全都市环境而规定的控 制措施是为了保护社会全体利益，并不是以保护单个居民的利益为目 的。即便是给邻近的居民带来了恶劣的影响，一般也不承认各个居 民有提起取消诉讼的权利。例如，建筑环境法等行政法律，是从维持 社会公共安全这一专门的公益性考虑出发而设置的限制，不是以保护 各个居民的私人利益为目的的，限制的结果使居民得到的利益并非法 律利益，只不过是波及到的利益而已。这种理论认为，居民的波及性 利益受到侵害是没有提起诉讼的资格的。曾但是，随着公害问题的激 化，在环境保护的重要性得到认识的今天，由于以防止公害，保全环 境为目的的控制法的执行得到保护的环境