（宪法学与行政法学专业论文）论地方政府绩效评估法律制度.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，传统官僚制政府因其效率低下、财政危机、公众满意度下降 而受到世人诟病，在借鉴企业绩效管理方法的基础上，英国、美国、韩国、日本等许多 国家将绩效评估引入政府管理并上升为立法，其中以美国1 9 9 3 年政府绩效与结果法 最具代表性。该法通过要求行政机关制定年度绩效计划、战略规划并对其实施过程和结 果进行评估，使得行政机关由关注行为的过程转变为更加注重行为的结果，同时，行政 成本得到控制，行政效率进一步提高。 当前，我国的行政机关同样存在行政成本高、效率低、责任意识差、业绩不理想的 弊端。但现行的考评方式如年终考评、政风评议等由于在评价主体、评价方法上存在的 缺陷难以达到合理评价政府业绩，督促其全面、科学、合理履行职责的目的，而绩效评 估却以科学的量化手段、全过程的监控，对政府一段时间内的业绩进行判断、评价来监 督政府，促使其全面履行职责，提升服务水平和质量，最大满足社会公众的期望和要求。 因此，推行政府绩效评估是落实科学的发展观和正确的政绩观，建设责任政府、服务政 府、效能政府的必由之路。我国很多地方政府如上海、厦门、南京、成都等都进行了政 府或行政机关绩效评估的有益尝试，并取得了很好的效果、积累了一定的经验，其中犹 以厦门市思明区开展的政府绩效评估最为典型，值得进一步推广。要推行政府绩效评估， 离不开法律的规制。通过制定政府绩效评估法来规范政府评价行为，进而实现建成 责任政府、服务政府、效能政府的目标。 我国地方政府绩效评估法律制度应当包括：政府绩效评估的立法宗旨、政府绩效评 估的主体、政府绩效评估的客体、政府绩效评估的原则、政府绩效评估的内容、政府绩 效评估的程序、政府绩效评估的结果等部分。具体来说，政府绩效评估要以落实科学 的发展观和正确的政绩观，推进责任政府、服务政府、效能政府的建设，提升人民满意 度为宗旨。政府绩效评估的主体是由立法机关、政府机关自身、社会化公众等构成的多 元监督主体。政府绩效评估的客体包括政府及其职能部门两部分。政府绩效评估的原则 包括：全程监督、公开透明、民主参与、科学系统等原则。政府绩效评估的内容包括对 摘要 政府执行力、业绩和成本等方面进行评估。政府绩效评估的程序围绕计划、监控、评估 展开。政府绩效评估的结果以惩戒或激励和治理优化为指向。 关键词绩效评估地方政府政府绩效评估法 i i a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h e19 7 0 s ，t h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a t i cs y s t e md r o p e di np u b l i cs a t i s f a c t i o na n d c r i t i c i z e db yt h ep u b l i cb e c a u s eo ft h e i rl o we f f i c i e n c y ，f i n a n c i a lc r i s i s s ob u s i n e s s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tm e t h o d sw a sd r a w e di nb yt h eg o v e r m e n to f t h eu n i t e dk i n g d o m ， t h eu n i t e ds t a t e s ，s o u t hk o r e a ，j a p a na n dm a n yo t h e rc o u n t r i e s ，a n dt h e nw a sr i s e dt ot h e l e 西s l a t i o n 19 9 3 ”g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ，”o f t h eu n i t e ds t a t e sw a st h e m o s tr e p r e s e n t a t i v eo n e t h el a wr e q u i r e dt h ee x e c u t i v et od e v e l o pa na n n u a lp e r f o r m a n c e p l a n ，s t r a t e g i cp l a n n i n ga tt h eo p e no fe v e r r yy e a ra n di t sr e s u l t sw a sm o r ea t t e n e dt h a n b e f o r e a f t e rt h a tg o v e r n m e n tc o s t sw a su n d e rc o n t r o l ，a n da d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yw a s f u r t h e r i m p r o v e d a tp r e s e n t ，h i g ha d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n dl o we f f i c i e n c y , p o o r r e s p o n s i b i l i t y , u n s a t i s f a c t o r yp e r f o r m a n c el i e s i nl o c a lg o v e r n m e n g to fc h i n a h o w e v e r , t h ep r e v i o u s m e a s u r e m e n tm e t h o d ss u c ha sy e a r - e n da s s e s s m e n t ，a p p r a i s a lo fg o v e r n r n e n t ，c a nn o ta c h i e v e ar e a s o n a b l ea n ds c i e n t i f i cm e a s u r e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，b u tt h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tc a nd ot h i ss u c c e s f u l l yt h r o u g hs c i e n c eq u a n t i t a t i v em e a n s ，t h e e n t i r ep r o c e s sm o n i t o r i n go v e rap e r i o do ft i m et oj u d g et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ， t h e r e f o r e ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i st h ew a yt o i m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n dac o r r e c tv i e wo fa c h i e v e m e n t s m a n y l o c a lg o v e r n m e n t si nc h i n as u c ha ss h a n g h a i ，x i a m e n ，n a n j i n g ，c h e n g d ua n ds oo nh a v e a s s e s s e d p e r f o r m a n c eo f t h e i rg o v e m m n e ta n da c h i e v e dg o o dr e s u l t sa n da c c u m u l a t e d s o m ee x p e r i e n c e s im i n gd i s t r i c to fx i a m e nc i t yi st h em o s tt y p i c a le x a m p l eo f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ， i t s e x p e r r i e n c e w o r t hf u r t h e rp r o m o t e d t o i m p l e m e n tt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h el a wc a nn o tb es e p a r a t e df r o mt h e r e g u l a t o r ys y s t e m t h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta c tb yt h e g o v e r n m e n tt or e g u l a t et h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，l e a d i n gt ot h eb u i l d i n go ft h e r e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t a n dp e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t 1 0 c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta c to fc h i n ai n c l u d e ：t h et h el e g i s l a t i v e i i i a b s t r a c t p u r p o s eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tt h es u p e r v i s e ro fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ，t h eo b j e c to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h ep r i n c i p l eo f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h ec o n t e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t t h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h er e s u l to fg o v e m m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t s p e c i f i c a l l y ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta c ts h o u l di m p l e m e n t t h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n dac o r r e c tv i e wo fa c h i e v e m e n t s ，a n dp r o m o t et o s t r u c tar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，as e r v i c e sg o v e r n m e n t ，u p g r a d i n gp e o p l e ss a t i s f a c t i o nf o r t h ep u r p o s e t h e s u p e r v i s e ro fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sm a d eu po ft h e l e g i s l a t o r , g o v e r n m e n ta g e n c i e st h e m s e l v e s ，a n dt h ep u b l i c t h eo b j e c to fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n c l u d et h e d e p a r t m e n t so fg o v e m m e n t a n dt h eg o v e r n m e n t t h e m s e l v e s t h ep r i n c i p l e so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n c l u d e ：f u l l s u p e r v i s i o n ，o p e na n dt r a n s p a r e n t ，d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n t h ec o n t e n to ft h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i n c l u d et h ee c o n o m y ，e f f i c i e n c y , e f f e c t i v e n e s sa n de q u i t yo f t h eg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tp r o c e d u r ei s m a d eu po fp l a n , m o n i t o r i n g ，m e a s u r e m e n t t h eg o v e r n m e n tp o e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tr e s u l t sp o i n tp u n i tt o p u n i s h m e n t ，g o v e r n a n c e ，m o t i v a t i o na n dp e r f e c t k e yw o r d ：p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；l o c a lg o v e r n m e n t ； g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta c t 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方钋，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名：日期：出丑；( 月尘日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“妒) 作者签名： 导师签名： 蒸盘丝嘲c 龇；月盟日 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 碱弱旎猫专哥伤嘻鲐) 霞 意鸺 。 论文，是我个人在导师彳勿乃乡? 导并与导师合作下取得的研究成果，研究工作及取得 了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行政法规以及河北 大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 阼者签名： 导师签名： 日期：趟年上月型日 日期：逊年上月j 生日 引言 葛皇! ! ! 詈皇詈! 鲁詈曼! 皇曼皇! 曼! 曼詈! 曼苎苎曼! 曼皇曼鼍! 暑詈詈曼皇詈鼍皇皇曼曼皇! 皇! 量曼! 暑皇! 詈! 皇鼍曼詈詈! 鼍詈皇詈喜曼皇詈! ! 喜詈詈詈毫喜詈皇詈曼鼍鼍ii m i 一- - 引言 2 0 世纪7 0 年代以来，传统的官僚制政府因其效率低下、财政危机、公众满意度下 降等问题日益受到世人诟病。与此相反，在私人领域，管理方法不断改进，尤其是绩效管 理取得了很大的成就。由此，在一些发达国家，掀起了一场重塑政府的改革运动。在这 场以企业家的精神改造政府的运动中，普遍运用于企业管理中的绩效管理、绩效评估被 引入政府管理，要求政府及其公务员讲求服务意识、提高工作效率、注重结果，以期 望能重塑政府和社会的关系。随着实践的深入，绩效评估、政策评价等公共管理手段逐 渐被许多国家上升为立法，如美国1 9 9 3 年颁布政府绩效与结果法，英国在1 9 9 9 年 的地方政府法中设立最佳评价制度、韩国2 0 0 0 年颁布政府绩效评估框架法案、 日本2 0 0 2 年颁布政策评价法。这些立法为我们国家的政府绩效评估法律制度的构建 提供了有益的借鉴。 长期以来，我国地方政府的业绩考评在考评方式上不合理，比如多头考评、自我考 评、突击性考评等；在内容上偏重于g d p 指标而忽略资源与环境、社会保障等方面， 从而造成社会的不平衡发展。因此，极需要一种科学的政府业绩考评方式取代传统的政 府业绩考评方法。政府绩效评估以其科学的量化指标体系、考评的计划性和常态性适应 了这种需要而为政府官员和众多学者所关注。很多地方政府，如福建、浙江、上海、南 京等地，进行了绩效评估的积极探索与实践并取得了初步的成果和有益的经验。但要全 面地推行这一科学的政府业绩考评方法，需要立法的保障。因此，对政府绩效评估法律 制度的研究是非常必要和迫切的。 政府绩效评估发源于国外，在国外政府绩效评估法律制度的研究主要集中在三个方 面：第一，公共管理学者在其公共管理学中附带论述，如美国乔治弗雷德里克森著： 公共行政的精神、格罗弗斯塔林著：公共部门管理、迈克尔l 瓦休、黛布 拉w 斯图尔特、g 大卫贾森著：公共组织行为与公共管理等。第二，立法机 关、政府组织的有关研究、论述和文件资料，如美国国家绩效评论、国家绩效评估 委员会的国家绩效报告、总审计署的政府审计准则、英国的雷纳评审计划、财政 部的财政管理新方案等。第三，法学专著。国外法学界对政府绩效评估早有论述， 但国内却少有译著。 1 河北大学法学硕七学位论文 在国内，对于政府绩效评估立法的研究还处于起步阶段，有关研究主要集中于两个 方面：第一，公共管理学者在其公共管理学专著中的单独或有关论述，如卓越著公共 部门绩效评估、郭济主编的绩效政府理论与实践创新、范柏乃著政府绩效评 估理论与实务、周凯著政府绩效评估导论等。第二，法学领域，华东政法学院黄 萍的硕士论文论政府绩效评估法律制度在上海的构建，在研究美国政府绩效与结 果法和分析上海现有政府考评方法弊端的基础上，提出在上海建立政府绩效评估法律 制度的设想和相应的制度设计。杨建生的美国政府绩效评估及借鉴，通过对美国绩 效评估制度的探讨，提出建立和完善我国绩效评估制度的设想。另有王锡锌对参与 式政府绩效评估制度的评估等论述。 因此，本文拟以比较分析的方法、实证分析的方法，在廓清政府绩效评估含义与构 成的基础上，首先对美国、英国、韩国、日本等国绩效评估的立法情况进行考察，并以 美国政府绩效与结果法为主要样本分析政府绩效评估法的制度内容，进而考察我国 以往政府业绩考评制度并分析其优劣，与当前地方政府开展的绩效评估实践相比较得出 地方政府进行绩效评估立法的现实依据和突出优势，明确其立法的必要性、针对性。在 此基础上，对地方政府绩效评估法的宗旨、主体、客体、原则、内容、程序、结果等 一系列问题予以具体论述。 之所以选取地方政府作为研究对象，原因有三：( 1 ) 我国改革实践一般从地方开始，在积累经验 的基础上再上升到中央乃至全国，行政立法也不例外。( 2 ) 一国，尤其是人国的中央政府的上作偏 重于宏观性的人政方针，并不十分适合于量化考核。地方政府服务于基层民众，其工作业绩更为社 会会所关注，相对来说也易于实行量化考核。( 3 ) 我国目前的绩效评估尝试也基本上是在各地地方 政府展开的，有相关的经验借鉴。因此，本文所讲的政府绩效评估如果没有特殊的说明，指的是地 方政府的绩效评估。 2 第1 章政府绩效评估与政府绩效评估法 第1 章政府绩效评估与政府绩效评估法 1 1 政府绩效评估 1 1 1 绩效与绩效评估 绩效( p e r f o r m a n c e ) 一词在英文里有很多解释，含有：执行、履行、完成、结果等 多种含义。关于绩效的内涵，在学术界有两种主要观点：一种观点强调结果，根据韦氏 词典“绩效是完成某种任务或达到某个目标”。而另一种观点，则从过程的角度界定绩 效。如“坎贝尔( c a m b e l l ) 等人的绩效理论认为，绩效不是活动的结果，而是活动本 身，是人们实际做的、与组织目标有关的并且可观察到的行动或行为，而且这些行为完 全能由个体自身控制。” 我们认为，总的说来绩效具有多重含义，包括了生产劳动的行为及由于行为导致的 结果，有时更偏重于后者。评估的含义则相对简单易懂，即估量、评价和考察的意思。 绩效评估即运用科学系统的方法对组织或个人履行职责的过程及取得成绩和效益进行 估量评价的意思。 1 1 2 绩效评估与相关概念的区别 ( 1 ) 绩效评估与绩效管理 绩效管理是一套系统的管理活动和过程，它以目标为导向，管理者与员工在确立目 标、任务、要求及努力方向上达成共识，并形成利益与责任共同体，共同推动组织与个 人努力创造高业绩，成功实现目标。绩效评估是绩效管理的一个环节。 ( 2 ) 绩效评估与绩效审计 绩效审计是由审计机构对组织或个人经济活动展开的审查，以审查其为完成工作目 标所投入的资源、产生的效益、是否和预期一致，其侧重于财务绩效。一般来说，绩效 审计是绩效评估的前提，绩效评估离不开绩效审计，但绩效评估不只是针对财务绩效进 行评估，还要对其他行为的质量、效益、效果等进行评估。 转引自汪家常、魏立江：业绩管理，东北财经大学出版社，2 0 0 1 年，第l l 页。 转引自范柏乃：政府绩效评估理论与实务，人民出版社，2 0 0 5 年，第3 2 页。 3 河北大学法学硕十学位论文 1 1 3 政府绩效评估 ( 1 ) 关于政府绩效评估的观点 关于政府绩效评估，虽然人们的研究差不多已有5 0 余年的历史。但迄今为止，学 术界对政府绩效评估内涵的理解和认识并没有达成一致。 1 9 8 3 年公布的英国国家审计法将政府绩效审计( 或评估) 定义为，“检查某一 组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果情况。 1 9 9 3 年美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为，“政府官员对结果负责，而 不仅仅是对过程负责；其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果 负责，而不再仅仅是对规则负责。” 1 9 9 7 年出版的美国标杆管理研究报告将绩效评估评估定义为：“绩效评估是评 价达到目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务( 输出) 的效率，输出的质 量( 提供给顾客的效果，顾客满意程度) 和结果( 与所望目的相比项目活动的后果) ， 政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。 美国审计总署发布的政府审计准则，将政府绩效审计( 或评估) 定义为：“客 观系统地检查证据，以实现对政府组织项目活动和功能进行独立评估的目标，从而增强 公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括 经济性和效率性审计以及项目评估。” 加拿大审计署将政府绩效审计( 或评估) 定义为：“对政府活动进行有组织的、有 目的的系统检查，并对上述政府活动进行评估，将审计结果报告国会，以促进加拿大政 府活动的透明性，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、 效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合规合法 性等。” 在关于政府机关工作效率标准的研究报告一文中，中国行政管理学会联合课题 组将政府绩效评估定义为：“政府绩效评估，是政府机关运用科学的方法、标准和程序 对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价。在此基础上对政府的绩效 进行改善和提高。 参见范柏乃：政府绩效评估理论与实务，人民出版社，2 0 0 5 年，3 2 、3 3 页。 中国行政管理学会联合课题组：关t - 政府机关- t 作效率标准的研究报告，载中国行政管理， 2 0 0 3 年第3 期。 4 第1 章政府绩效评估与政府绩效评估法 颜如春在其关于建立我国政府绩效评估体系的思考一文中指出，“政府绩效评 估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强 控制的活动。 蔡立辉在其政府绩效评估的理念与方法一文中指出，“政府绩效评估就是根据管 理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府公共部 门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。 ( 2 ) 我们的观点 从以上观点我们可以看到，人们对政府绩效评估的内涵之所以存在不同的理解是因 为人们所处的地位不同，看待同一问题的角度不同，因而对政府绩效评估从主体、客体、 内容等方面均存在差异。比如，审计机关将政府绩效评估等同于绩效审计，从而将审计 机关作为绩效评估主体，被审计机关作为客体，被审计机关经济活动的经济性、效率、 效果作为内容；公共管理学者们并没有详细指明政府绩效评估的主体，但一般都认为政 府绩效评估的客体是政府部门，绩效评估的内容是政府部门行为的经济性、效率性以及 效果等方面。 借鉴以上观点，我们从法学的视角出发对政府绩效评估进行定义，我们认为，政府 绩效评估是指有权机关依法根据科学的指标和标准，按照一定的程序，在一定的时间短 对政府及其部门( 广义的政府绩效评估还包括对政府公务员的评估) 的行政执行力、政 府业绩、政府成本等进行评价的过程。 从这个定义中我们可以看到，我们这里所要研究的政府绩效评估从主体客体、内容 上具有以下特点： 第一，从主体上，我们要研究的政府绩效评估主体是有权机关，即依据法律享有政 府绩效评估权，对被评估对象依法进行评估，并对由此产生的一系列法律关系负责的机 关。因此，那些非有权评估，包括民间的组织、个人、学术机构等进行的政府绩效评估 活动不在我们的研究之列。 第二，从客体上，我们将政府及其部门作为评估对象，因为任何政府行为都是以组 织的名义做出的，政府或其部门是行为的承担者。同时，由于在行政机关实行行政首长 负责制，行政首长必然要对评估结果负责，所以对部门的评估中也包括了对部门行政首 颜如春：关于建立我国政府绩效评估体系的思考，载行政论坛2 0 0 3 年第9 期。 蔡立辉：政府绩效评估的理念与方法分析，载中国人民大学学报2 0 0 2 年第5 期。 5 河北大学法学硕十学位论文 长的评估。至于对一般公务员的评估，可以将其工作绩效作为参考要素依照行政组织法、 公务员法的有关规定进行，暂不列入政府绩效评估。 第三，从内容上，我们要考察的评估的是政府及其部门的行政执行力、政府业绩、 政府成本。通过对这些方面的测度、评价、监督来全面提升社会公众对政府的满意度。 1 2 政府绩效评估法 1 2 1政府绩效评估法 顾名思义，政府绩效评估法就是调整政府绩效评估关系的法律规范。既包括专门的 政府绩效评估立法，也包括在其他法律法规中与政府绩效评估有关的条款。目前，世界 许多国家都在进行政府评估立法，有的是采取专门立法的形式，如美国1 9 9 3 年政府 绩效与结果法、韩国的政府绩效评估框架法案、日本的政策评价法等，有的采 取分散立法的形式，如加拿大制定了绩效审计方法、绩效审计指南对政府绩效审 计做出规定，英国在其地方政府法中对地方政府的绩效评估问题做出有关规定。 1 2 2 政府绩效评估法的功能与地位 根据一般的法学理论，行政法分为行政组织法、行政行为法、监督行政法三个组成 部分：行政主体要依法成立、依法行为、受法律监督，政府绩效评价法正属于监督行政 法。 在政府绩效评估立法之前，世界各国的监督行政法律制度虽然存在很大不同，但仍 然以司法审查和行政监察为主。在英美法系国家，司法审查与一般的民诉讼没有任何区 别，由普通法院管辖，依据不告不理原则，只要任何组织和个人对行政机关的职权行为 提起诉讼，普通法院都要依法受理和审判。在大陆法系国家，对行政行为的司法审查由 专门的行政法院受理。与司法审查不同，行政监察属于一种主动监督，这种监督行为是 由专门的机关，依法主动开展的。行政监察在不同的国家有很大不同，英国、加拿大、 澳大利亚、菲律宾、泰国等实行议会监察专员体制；爱尔兰、日本等国家实行政府监察 体制；美国行政监察由特别检察官负责；韩国则实行审计监察一体的体制。 在我国，对行政行为的监督分为行政监察、审计监督、行政复议、行政诉讼等几种 形式。通过下面的比较我们可以清晰地看到政府绩效评估与其它监督行政方式的区别， 从而明确政府绩效评估在整个监督行政体系中的功能和地位。 6 第1 章政府绩效评估与政府绩效评估法 ( 1 ) 政府绩效评估与行政监察的区别 首先，从主体上看，行政监察法规定行政监察主体是各级行政监察机关，而政府绩 效评估的主体一般由多元主体构成，可以包括立法机关、行政机关和社会公众。显见前 者属于内部监督，后者属于外部监督。其次，从监督内容上来说，行政监察法第十 八条规定了监察机关主要履行以下职责：监察国家行政机关在遵守和执行法律、法规和 人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家任命的其他 人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关任命的其他人员违反行政 纪律的行为。政府绩效评估( 政府绩效评估分为广义和狭义之分，广义的政府绩效评估 包括对行政机关和公务员的双重评估，狭义的政府绩效评估专指对政府机关的评估，我 们这里研究的是狭义上的政府绩效评估) 关注的是政府机关履行职能的经济性、效率性、 效果性、公平性等方面，即政府机关是否最小的投入、最快的速度实现了令绝大多数人 满意的预定目标。从这里我们可以看出，行政监察考察的是行政机关行政行为的合法性 以及公务员是否违法违纪。政府绩效评估关注的是行为的成本、效率、质量、公平性等 问题，可以说是行政行为的合理性问题，当然这种合理性必须是以合法行为前提的，二 者显然在监督的内容上是有区别的。最后，从监督时段上来说，行政监察关注的是已经 做出的行政行为，如果某一行政机关尚未作出行政行为，则无法监督，因此，行政监察 属于事后监督。政府绩效评估要求政府机关在每一工作周期开始之前，都要制定绩效计 划，报绩效评估机关批准，并且在计划实施阶段，根据情况需要随时进行检查计划实施 情况，在计划截止时间要进行最终的评估。因此，政府绩效评估是全程监督。 ( 2 ) 绩效评估与审计监督的区别 在政府绩效评估中虽然要经常采用审计的方法，但政府绩效评估与审计监督有着重 要的不同。一方面，从主体上来说，审计法第七条、第八条规定了我国审计关为审计署 和地方各级审计机关，是专门的行政机关。因此，审计监督同样属于内部监督。政府绩 效评如我i r j f i ；f 所述，由多元主体构成监督主体，属于外部监督。另一方面，从内容上来 说，审计法第三章第十六条到第二十七条规定了审计机关的主要职责及监督内容， 概括为：对本级政府各部门和下级政府的预算执行情况和决算及其他财政收支情况进行 审计监督，对国有企事业单位单位、国有金融机构、国家投资建设项目等的预算、执 行及其他财务活动进行监督。从该规定可以看出审计监督属于专项监督，主要是经济监 7 河北大学法学硕+ 学位论文 督。与此不同，绩效评估不仅要对政府行为的经济性进行监督，而且要对政府行为的效 率、质量、效果进行全面的监督。这就使的监督的覆盖范围更为广泛、彻底。 ( 3 ) 政府绩效评估与行政复议的区别 行政复议与政府绩效评估同属于监督行政行为，但二者在监督主体、监督内容、监 督时段上存在极大不同。从监督主体上，根据行政复议法第十二条、第十三、第十 四条的规定，政复议的监督主体主要为三类机关，一类是本级人民政府( 受理对其工作 部门提出的行政复议) ，一类是上级主管部门( 受理对一般政府工作部门或海关、金融、 国税、外汇管理等垂直部门) ，第三类是上级人民政府是被复议机关的上级机关( 受理 对其下级人民政府提出的行政复议) ，可以看出从本质上来说行政复议属于政府自身的 内部的层级监督，这与政府绩效评估多元主体的外部监督显然不同。从监督时段上来说， 不同于政府绩效评估的全程监督，行政复议监督者有被复议机关作出行政行为之后才能 启动。属于事后监督。 ( 4 ) 政府绩效评估与行政诉讼 行政诉讼法第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作 人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权根据本法向人民法院提起诉讼。从该规定可 以看出：政府绩效评估与行政诉讼都属于监督行政行为，但二者在监督的主体、内容、 时间、后果上都存在很大的不同。政府绩效评估主体具有多元性，可以包括立法机关、 政府机关、社会公众等，而行政诉讼中，对政府机关的监督者是司法机关，具有单一性。 从内容上来说，政府绩效评估针对的是行政机关行为的效率、质量和效果而行政诉讼则 针对的是行政机关行为的合法性问题。从时间上来说，政府绩效评估可以在事前、事中、 和事后进行监督，而行政诉讼只能在具体行政行为发生后，根据当事人的诉讼请求才能 启动。从后果上来说政府绩效评估的责任主要是政治责任和行政责任，而行政诉讼中行 政机关的责任主要涉及的是行为无效，进行行政赔偿等责任。 由上可知，政府绩效评估从监督主体、监督内容、监督方式和手段、监督时段、监 督的结果等方面都有着现有监督行政制度所无法取代之处，是监督行政制度进一步深化 的体现，是监督行政法律制度进一步完善的必然要求。 第2 章国外政府绩效评估的发展及其启示 第2 章国外政府绩效评估的发展及其启示 2 1国外政府绩效评估发展概况 英国是最早进行政府绩效评估探索的国家之一，其直接根源来自于上世纪7 0 年代 在英国爆发的严重经济危机和社会危机。当时的英国，一方面受阿以战争导致的石油危 机影响，经济严重衰退，通货膨胀率攀升，失业率剧增；另一方面公共支出居高不下， 政府的服务效率和服务质量难以令人满意。在这种情况下，刚上台的首相撤切尔大力推 进了西欧最激进的政府改革计划，推崇市场的作用，以政府作为改革的取向，主张运用 私营部门的管理技术和方法对行政管理进行革命性的改革。作为改革开端的是“雷纳 评审 ，其成就是发现了英国政府部门存在的不经济和浪费现象，组织设置和工作程序不 合理，大量无效的工作。针对这些问题背后的体制问题，1 9 8 2 年撒切尔政府发起了一场新 的管理创新，并依据目标对政府支出和进展情况进行绩效评估，使绩效评估在政府管理 中得到进一步应用。1 9 9 1 年，梅杰担任首相后，相继发起了公民宪章运动、竞争求质量、 和政府现代化运动，逐步建立了以质量为本和顾客满意为标准的公共行政改革指导思 想，英国公共部门绩效评估实践逐步走向成熟。 美国绩效评估在2 0 世纪8 0 年代末取得巨大进展。1 9 8 9 年，当时保罗沃尔克主持的 国家公共服务委员会发表了其对联邦政府公共服务进行了两年多的研究报告，该报告围 绕提高政府绩效改进公共服务提出了4 5 条具体建议。1 9 8 9 年后：l 参议员威廉姆罗斯 向国会提出了推动政府绩效管理的立法议案，该法案以加利福尼亚州桑尼维尔市实施政 府绩效管理1 0 年来的成功经验为个案向国会提交了推动政府绩效评估的立法议案。后 来，在克林顿政府的直接推动下，1 9 9 3 年国会通过( 1 9 9 3 政府绩效与结果法案，绩效 评估制度终于在美国确立起来。圆 在英美的带动示范下，公共组织绩效评估在其他国家得到广泛应用，荷兰新市政管 理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量；澳大利亚的公共组 织绩效评估与具体的改革计划和措施容为一体，成为政府改革的一个重要组成部分。据 经济合作与发展组织统计，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等 参见宁有才：英国政府绩效评估及其启示，载行政与法2 0 0 4 年第3 期。 参见杨建生：美国政府绩效评估及借鉴，载学术论坛2 0 0 5 年第1 2 期。 9 河北大学法学硕十学位论文 国家都得到广泛应用。 韩国的政府绩效评价制度同样起源于行政改革。2 0 世纪9 0 年代，以建设廉价、高 效和服务型政府为目标，韩国完善和强化了政府绩效评估和管理机制。金大钟任总统期j 间，成立了由来自科研机构和大学的专家学者组成的经营诊断委员会，该委员会在性质 上是直接对总统负责的智囊机构，由若干小组构成，每个小组分配到各个政府部门，为 其设定绩效测定指标，对该机构的工作进行评估并对该机构今后的组织设置、职能健全， 运转机制给予建议。韩国的绩效审计也是绩效评价制度中重要的一环，绩效审计由监察 院负责，主要对具有重大影响的公共项目进行审计，审计重点为：项目计划是否合理、 项目进度是否如期、项目资金来源是否充足、成本收益是否体现经济性。另外，韩国还 开展了制度评估、公务员绩效评估等措施。在此基础上，韩国政策协调办公室于2 0 0 0 年颁布实施了政府绩效评估框架法案，对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、 评估机构以及评估结果的运用等作了明确的规定。 日本的政府绩效评价起源于2 0 世纪4 0 年代末的民主行政改革，其行政改革以建立 廉洁、高效、民主政府为目标，实施了绩效审计、政策评价等一系列政府绩效评价制度。 1 9 4 7 年，日本颁布会计检察院法，依据该法成立了会计检察院，该机关由检察官会 议和事务总局组成，是日本最高审计机关，独立于内阁，依法对政府部门及国有企业、 单位的财政、财务收支的准确性、合规性、经济性、效率、效果等方面展开绩效审计。 2 0 世纪9 0 年代，日本地方政府率先引入政策评价制度以进一步推进行政改革，继而中 央政府成立行政评价局并在全国设立分支机构对政府机关的行政活动从必要性、效率、 效果、公平性等方面进行评价。2 0 0 2 年，日本颁布政策评价法强化事先评价制度， 该法的颁布使日本的政府绩效评价制度更为完善。圆 2 2 美国政府绩效与结果法 美国是政府绩效评估领域起步较早，具有代表性的国家之一，尤其是在1 9 9 3 年国 会以立法的形式通过了政府绩效与结果法，在指导与推进政府绩效评估方面起到了 关键的作用，有力的推动了以绩效和结果为本的重塑政府运动的开展，提高了政府的工 作效率和公众满意程度成为其他国家引进绩效评估制度的表率。同时，该法在实行过 参见：胡税根、汪菁、朴钟发( 韩国) ：韩国政府绩效评估及其启示，载甘肃行政学院学报 2 0 0 6 年第4 期。 参见范柏乃：政府绩效评估理论与实务，人民出版社，2 0 0 5 年，1 5 2 1 5 7 页。 1 0 第2 章国外政府绩效评估的发展及其启示 程中也暴露出一系列问题，给其他国家提供了借鉴。本文在下面将对该法进行简要的介 绍与评价，作为我国政府进行绩效改革的参考。 2 2 1 美国政府绩效与结果法的立法背景和思想基础 2 0 世纪以前，美国政府还在传统的官僚制系统中平稳运行，政治与行政二分，文官 中立，管得越少的政府是最好的政府这些观念还深得人心，但随着新公共管理运动的兴 起，政府职能的扩张，传统观念逐渐受到质疑和动摇。一方面是私营企业在科学管理方 法指导下效益不断提高，另一方面政府职能不断扩张，财政支出巨大，赤字居高不下但 行政效率低下，公众已无法忍受这种局面，面对严重的信任危机美国政府从2 0 世纪初 就进行了不断的探索与改革。改革最初关注的焦点主要是政府的行政效率。1 9 0 6 年纽约 市成立了市政研究局探讨如何提高政府效率。1 9 1 2 年联邦政府成立了经济和效率委员 会。1 9 2 8 年成立的全国市政标准委员会是美国公共部门绩效评估的发起者。此后，美国 政府先后于1 9 6 0 年提出的计划一方案一预算系统、1 9 7 0 年提出的零基预算、1 9 8 0 年提 出的目标管理和质量管理，其目的都在于使公共资源得到最有效的配置和利用，但却一 直未能取得预期的理想效果。 政府绩效与结果法来源于两个独立的提议，1 9 8 9 年，美国管理和预算局起草的管 理报告，正式提出了政府绩效管理的建议并描述了其操作性