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论我国行政执法争议协调法律制度的完善 ( 硕士论文摘要) 专 业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 宪法学与行政法学 行政法学 潘玲华 沈福俊教授朱应平副教授 由于各种主客观原因，行政机关在行政执法的过程中不可避免的会产生行政 执法争议。在我国解决行政执法争议的途径之一就是，在行政系统内部通过协调 的方法解决。但由于缺乏程序化的法律规定，使得协调的随意性较大。行政执法 争议协调法律制度，是在总结以往行政系统内部协调经验的基础上建立的，是指 发生行政执法争议的行政机关的共同上一级行政机关根据下级行政执法部门的 申请，或者依其职权，按照法定程序对下级行政执法部门之间产生的行政执法争 议进行协调处理，解决行政执法争议的行政行为。行政执法争议协调法律制度是 对行政系统内部协调行政主体之间执法争议的程序化、法律化的规定。 本文试图以行政法学界现有的研究成果为基础，综合运用实证分析、比较分 析与逻辑分析等方法，对我国的行政执法争议协调法律制度进行初步研究。除导 言和结束语以外，正文共分三大部分，结构如下： 第一章行政执法争议协调法律制度概述，行政执法争议协调法律制度包 含了行政执法、行政执法争议及其协调制度三个部分。第一节是对行政执法涵义 的界定，提出适用行政执法争议协调制度的行政执法概念。第二节是对行政执法 争议及其协调制度的概述。首先通过分析行政执法争议产生的原因、行政执法争 议的不同类型和我国解决行政执法争议的现行行政机制存在的不足提出了建立 行政执法争议协调制度的必要性。其次研究了行政执法争议协调法律制度的概 念、特征及与其它相关制度的辨析的基础理论。制度的建设离不开理论的支持。 第三节阐述了作为行政执法争议协调法律制度宪政理论基础的积极法治理论、功 能最适当理论、机关忠诚理论和合作理论。 第二章我国行政执法争议法律制度的现状及评析，研究了我国行政执法 争议协调法律制度的现状并作出了评析。第一节研究了我国行政执法争议协调制 度的立法情况。第二节结合湖北省黄冈市卫生局与质监局的行政执法争议协调案 例研究并归纳了我国行政执法争议协调制度的基本内容，包括协调的主体、协调 的职权、协调的原则和协调的程序。我国的现行行政执法争议协调制度对解决行 政执法争议发挥了积极的作用，但同时也存在一些缺陷，比如法律体系的不完善、 对原则规定的较片面、程序上存在缺陷等等，有待进一步的完善。 第三章我国行政执法争议协调法律制度完善的具体建议，对我国行政执 法争议协调法律制度的完善提出了具体建议。第一节介绍了国外及我国台湾地区 解决行政执法争议的行政机制。第二节对相关经验予以总结借鉴。第三节在对我 国行政执法争议协调法律制度建议的方面提出了完善相关法律体系、完善协调原 则、构建纵向及横向的行政执法争议协调机制、完善协调程序和行政权限管辖制 度的建议。 结束语简要总结了全文，并提出了对行政执法争议协调法律制度的展望。 本文新颖性体现在以下几方面：首先，选题新颖，本文的研究对象是行政途 径中的行政执法争议协调这一方法，是对实践中行政执法争议协调的法律制度 化。其次，本文分析的理论基础主要是宪法学层面的理论并结合研究对象运用到 行政法层面，并能贯穿全文的研究。最后，本文研究方法比较关注案例分析。 【关键词】行政执法争议协调法律制度完善 2 o n i m p r o v e m e n to fc o n t r o v e r s i a lc o o r d i n a t i o n l e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti n c h i n a ( a b s t r a c t ) m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w s p e c i f i c a t i o n ：a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：p a nl i n gh u a t u t o r ：p r o f e s s o rs h e nf u j u n a s s o c i a t ep r o f e s s o rz h uy i n g p i n g d u et ov a r i o u so b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v er e a s o n s ，t h em a i na d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ti nt h ec o u r s eo ft h ei n e v i t a b l ec o n t r o v e r s yw i l lh a v ea d m i n i s t r a t i v ea n d l a we n f o r c e m e n t c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tt or e s o l v et h ed i s p u t ei n o n eo ft h ew a y si st h r o u g ht h ec o o r d i n a t i o nw i t h i nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ms o l u t i o n s h o w e v e r , d u e t ot h el a c ko f p r o c e d u r e so f t h el e g a lp r o v i s i o n s ，m a k i n gc o o r d i n a t i o ni s r a n d o m n e s s c o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t h el e g a ls y s t e mi s c o n t r o v e r s i a li ns u m m i n gu pt h e p a s te x p e r i e n c eo fc o o r d i n a t i o n w i t h i nt h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e me s t a b l i s h e do nt h eb a s i so fi si na d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t o r g a n so ft h ed i s p u t eo n ac o m m o na d m i n i s t r a t i v eo r g a n si na c c o r d a n c ew i t ht h el a w e n f o r c e m e n td e p a r t m e n t sa tl o w e rl e v e l so fa p p l i c a t i o n s ，o ra c c o r d i n gt ot e r m so f r e f e r e n c e ，i na c c o r d a n c ew i t hs t a t u t o r yp r o c e d u r e sf o ra d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e n a e n t d e p a r t m e n t s a tl o w e rl e v e l sb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i o na n dl a we n f o r c e m e n t c o o r d i n a t i o nc o n t r o v e r s i a ld e a lw i t ha n ds o l v ec h i e fe x e c u t i v eo ft h ec o n t r o v e r s i a l l a we n f o r c e m e n t c o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc o n t r o v e r s i a ll e g a l s y s t e mw i t h i nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mi st h em a i na d m i n i s t r a t i v ec o o r d i n a t i o n b e t w e e nl a we n f o r c e m e n tc o n t r o v e r s i a lp r o c e d u r e i nt h i s a r t i c l e ，t h ea u t h o ra t t e m p t st oa d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r sa v a i l a b l e r e s e a r c h - b a s e d ，c o m p r e h e n s i v eu s eo fe m p i r i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d l o g i ca n a l y s i sm e t h o d st oc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o n c o n t r o v e r s i a ll e g a ls y s t e mc o n d u c t e da p r e l i m i n a r ys t u d y a p a r tf r o mt h ei n t r o d u c t i o n , t h et e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ，s t r u c t u r e da sf o l l o w s ： c h a p t e rif i r s td e f i n e dt h ef u l lt e x tw i l lb et oe x p l o r et h ei s s u eo ft h et h e o r e t i c a l b a s i s a f t e rt h r e ec a s e so f a n a l y s i s o fc h i n a sc o n t r o v e r s i a lc o o r d i n a t i o no f a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m t h es y s t e mc a nn o tb es e p a r a t e df r o mt h e t h e o r yo fb u i l d i n gs u p p o r t t h ef i r s tq u a r t e ro n ap o s i t i v et h e o r yo ft h er u l eo fl a w a n d t h er u l eo fl a wt oa c h i e v ep o s i t i v ef o r t h em o s ta p p r o p r i a t et h e o r y , t h e o r yo fl o y a l t y a n dc o o p e r a t i o no fa u t h o r i t i e st h e o r y c o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t c o n t r o v e r s i a ll e g a ls y s t e mc o n t a i n sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dc o o r d i n a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e ma n di t sc o n t r o v e r s i a lt h r e ep a r t s s e c t i o ni i o it h em e a n i n go ft h ed e f i n i t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t oa p p l yt h e c o n t r o v e r s i a ll a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m c o n c e p t s e c t i o ni i io ft h ec o n t r o v e r s i a ll a we n f o r c e m e n ta n dc o o r d i n a t i o no ft h e s y s t e mo u t l i n e d f i r s to fa l ld i s p u t e st h r o u g ha d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to ft h ec a u s e ， t h ec o n t r o v e r s i a ll a we n f o r c e m e n ta n dt h ed i f f e r e n t t y p e so fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tt or e s o l v et h ed i s p u t ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s mi nt h el a c ko f e n f o r c e m e n th a sp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec o n t r o v e r s i a ls y s t e mo ft h en e e d f o rc o o r d i n a t i o n s e c o n do nt h ec o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t c o n t r o v e r s i a li st h ec o n c e p to ft h el e g a ls y s t e m ，a n do t h e rr e l e v a n tc h a r a c t e r i s t i c so f t h es y s t e mt or e c o g n i z et h eb a s i ct h e o r y f i n a l l y , t h ee s t a b l i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n ts y s t e md i s p u t e st h ev a l u eo fc o o r d i n a t i o n t h es e c o n d c h a p t e ri s o nt h ea s s e s s m e n ta n dt h es t a t u so ft h ec h i n e s e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o nc o n t r o v e r s i a ll e g a ls y s t e m o nt h ef i r s t s e c t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e mo fc o o r d i n a t i o no f c o n t r o v e r s i a ll e g i s l a t i o n s e c t i o ni io fh u a n g g a n gc i t yh e a l t hb u r e a ua n dq u a l i t y s u p e r v i s i o nb u r e a uo ft h ec o n t r o v e r s i a ll a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o na n dc a s e s t u d i e si n t o c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t s y s t e mo fc o o r d i n a t i o no f 2 c o n t r o v e r s i a le l e m e n t s ，i n c l u d i n gt h ec o o r d i n a t i o no ft h em a i nb o d yt oc o o r d i n a t et h e t e r m so fr e f e r e n c e ，t h ep r i n c i p l eo fc o o r d i n a t i o na n dh a r m o n i z a t i o no fp r o c e d u r e s c h i n a sc u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o ni nr e s o l v i n g t h ed i s p u t ea d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n tc o n t r o v e r s yp l a y e dap o s i t i v er o l e ，b u t t h e r ea r ea l s os o m es h o r t c o m i n g s ，s u c ha st h el e g a ls y s t e mi si m p e r f e c t ，t h er e l a t i v e l a c ko fp a r t i c i p a t i o n ，t ob ef u r t h e ri m p r o v e d t h et h i r dc h a p t e ro nc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t h el e g a ls y s t e m p e r f e c tc o o r d i n a t i o nc o n t r o v e r s i a lr e s e a r c h f i r s tii n t r o d u c e di nc h i n ai nt a i w a na n d a b r o a dt or e s o l v et h ed i s p u t e so fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tm e c h a n i s ma n d r e l e v a n te x p e r i e n c et od r a wo n c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti nt h e c o o r d i n a t i o no fc o n t r o v e r s i a la s p e c t so ft h el e g a ls y s t e mp r o p o s e db yi m p r o v i n gt h e r e l e v a n tl e g a ls y s t e m ，i m p r o v et h ec o o r d i n a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fb u i l d i n gv e r t i c a l a n dh o r i z o n t a lc o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n td i s p u t e sm e c h a n i s m ， i m p r o v ec o o r d i n a t i o np r o c e d u r e sa n da d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yj u r i s d i c t i o ns y s t e m c o n c l u d i n gr e m a r k sb r i e fs u m m a r yo ft h ef u l lt e x ta n dm a d eac o n t r o v e r s i a l c o o r d i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，l e g a ls y s t e mp r o s p e c t s t h i sp a p e rn o v e l t yr e f l e c t e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：f i r s to fa l l ，n e wt o p i c s ，t h e p a p e ri s t h eo b j e c to fs t u d yi nt h ew a yt h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tt o c o o r d i n a t et h i sc o n t r o v e r s i a lm e t h o d ，t h ec o n t r o v e r s i a lp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tc o o r d i n a t i o no ft h el e g a ls y s t e m s e c o n d ，t h i sa n a l y s i si sm a i n l yb a s e d o nt h et h e o r yo ft h ec o n s t i t u t i o no ft h el e v e lo ft h e o r ya n dr e s e a r c ho b j e c tt ot h eu s e o fa d m i n i s t r a t i v el a wl e v e l ，a n dc a nr u nt h r o u g ht h ef u l lt e x to ft h es t u d y f i n a l l y , t h e r e s e a r c hm e t h o d sa r ec o n c e r nt oc a s es t u d i e s i k e yw o r d s 】 a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t c o o r d i n a t i o nd i s p u t e 3 l e g a ls y s t e m p e r f e c t 论文独创性声明 渺致甩二】舛揪办气沮忉勺司潞剐融如誊 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以标 注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他 研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 本人完全了解华东政法大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文的全 部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有权将本 学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解密后遵守 此规定。 作者签名：选毕导师签名： 论我国行政执法争议协调法律制度的完善 里吉 寸口 1 、研究背景 由于立法、执法以及行政管理体制等主客观原因，行政主体在行使行政职权 的过程中不可避免的会产生行政执法争议。行政执法争议不仅导致行政系统内部 的不稳定，影响行政职权行使的权威性和效率性，而且会影响到行政相对人及社 会公共利益。因此，及时有效的解决行政执法争议对于政府理顺关系、优化结构、 提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管 理体制有着重要的作用。 在我国对行政执法争议的主要处理机制是在行政系统内部的，即由发生执法 争议的行政主体的共同上级行政机关依职权进行协调解决。现有的法律规定和实 践中的做法通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共 同的上一级行政机关指定管辖或协调解决。1 但对如何协调解决则没有进一步的 规定，使上级机关的协调决定缺乏法律程序化的规定，拥有较大的自由裁量权。 行政执法争议协调属于解决行政执法争议的行政途径，是用协调的方法解决 行政主体的执法争议，是对“共同上一级机关进行协调解决 这一规定的制度化 和规范化。相比其他解决行政执法争议的方法，行政执法争议协调更符合行政权 力的运行。 行政执法争议协调法律制度也有利于保护公民的合法权益。当行政主体在行 政执法过程中发生行政执法争议时，行政相对人通常是选择通过行政诉讼的方式 来维护自己的合法权益。但当行政执法争议涉及多个区域或者不同职能的行政主 体时，行政诉讼并不一定能及时有效的解决问题，此时若是通过行政执法争议协 调的方式就能较为有效的解决。比如以下案例： 案例一：在哈尔滨市的行政管理中，遇到了“回锅油”无统一的界定标准， 造成执法部门执法困难。2 1 如环境法第1 5 条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解 决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。” 2 龙秋秀：没统一标准管理权限不清“回锅油”遭遇界定难 h t t p ：w w w n c , o n l c i l 7 2 3 4 3 4 7 1 3 5 6 1 1 6 9 9 2 2 0 0 6 0 8 1 6 1 9 8 8 3 9 8 s h t m l ( 访问日期：2 0 0 7 年1 0 月1 6 日) 市检验所认为有关“回锅油”的检测、管理等都不在检验所的管辖范围，因 此应该归工商局管。 市工商局食品办公室认为，工商局主要管辖商场内的食品卫生情况，按照相关法 规监督、查处商贩的产品进货途径、是否是三无产品等。如发现市场内有“回锅 油”对市民产生身体危害的情况，工商局将进行管理，但因为很难界定“回锅油” 使用到什么程度才能对人体构成危害，因此很难管理。 市食品药品监督局表示，他们的工作主要是对食品、药品事件监督，按2 0 0 2 年出台的食品生产经营单位废弃食用油脂的管理规定，废弃油和回收油都不 允许再次使用，由于现在对什么样的油视为废弃油没有统一标准，因此很难界定 “回锅油”。 市质量技术监督局说，他们主要管辖生产领域内的食品质量安全问题，如监 督市直企业在生产食用油过程中的质量问题，目前还没有“回锅油”对人体危害 的统一标准。 此案例是在行政管理中出现的消极的行政执法争议。回锅油究竟应该由谁来 管理，检验所、工商局、食品药品监督局、质量技术监督局都因没有明确的法律 规定而相互推脱。造成了管理上出现真空，直接受影响的则是购买食品的消费者。 当出现这种消极的行政执法争议的情形，健康受威胁的消费者因不是直接的行政 相对人且权利没有受到直接的影响，很难通过行政诉讼来解决维护自己的权益。 如果建立行政执法争议协调机制，消费者可以向哈尔滨市人民政府法制办公室提 起协调申请，由法制办公室来解决此消极的执法争议，维护公民的合法权益。 2 、研究的意义 本文研究的理论意义是通过对行政执法争议协调法律制度的研究，完善行政 执法监督及解决行政执法争议的行政途径的理论。实践意义是通过对行政执法争 议协调法律制度的完善有效解决执法机关之间的争议；促使行政机关之间的合 作；促进行政权力符合法治、科学、高效、民主、人权保障等原则运作。 要解决行政机关间的执法冲突，既要通过立法合理划分各部门的职责权限， 科学设置行政机构，更要从行政程序法上建立管辖制度和权限冲突解决机制，弘 扬协作精神，进行行政协调。2 0 0 4 年国务院的全面推进依法行政实施纲要 也要求合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，加强政府对所属部门职 2 能争议的协调。 3 、研究目的 本文研究的基本目的是通过对行政执法争议协调机制的正确理论定位，分析 其运作程序与功能，注重对域外相关行政途径的借鉴，梳理学界的相关研究，综 合运用比较分析、实证分析与逻辑分析等研究方法对行政执法争议协调制度这一 理论上研究尚不深入的问题作一探讨。在此基础上完善我国的行政执法争议协调 制度、化解行政机关之间的执法争议，充分发挥权力高效率，使权力实现为人民 服务的宗旨。 4 、研究现状 关于行政执法争议协调制度的研究现状，从笔者收集的资料看，学界对解决 行政执法争议的综合框架研究较多，如叶必丰教授曾对解决行政执法争议的法律 解释途径、行政途径和司法途径进行过研究。学界对行政执法争议协调的选题的 相关研究很少，尚未进行深入的探讨。行政执法争议协调在上个世纪九十年代就 有地方着手试行，近年更是在总结经验的基础上制定了相关的地方政府规章，并 已经开始实施行政执法争议协调的制度。但是由于规定行政执法争议协调的规范 性法律文件的位阶不高、规定的不完善等原因，我国的行政执法争议协调制度的 运行还处于起步阶段。 5 、研究框架 本文分为三个部分研究行政执法争议协调法律制度。第一章是对行政执法、 行政执法争议及其协调制度的理论分析，提出了行政执法争议协调的宪政基础。 第二章是对我国行政执法争议协调法律制度立法及实践现状的研究分析。结合湖 北省黄冈市卫生局与质检局行政执法协调的案例，研究并归纳了我国行政执法争 议协调制度的基本内容。第三章通过对国外及我国台湾地区解决行政执法争议的 行政机制研究和经验的总结，对我国行政执法协调法律制度的完善提出了具体建 议。 3 第一章行政执法争议协调法律制度概述 行政执法争议协调法律制度是解决行政执法争议的一种行政机制，此制度包 含了行政执法、行政执法争议与争议协调程序三个要素。要研究行政执法争议协 调法律制度就要先明确行政执法、行政执法争议及其协调制度的基本理论。 第一节行政执法概述 行政执法是研究行政执法争议协调制度首先需要明确的概念。本节具体阐述 了行政执法的理论。 一、行政执法的涵义分析 要研究行政执法争议协调机制，首先应明确行政执法的涵义。有关行政执法 的概念，存在着广义、较广义、狭义、较狭义的不同认识和主张。姜明安教授在 行政执法研究一书中根据人们使用“行政执法”概念的场合将此定义分为以 下三种涵义：3 其一，为说明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”。此种场合使用这 一术语，旨在强调行政执法是执行法律、是依法办事、是基于法定职权和法定职 责对社会进行管理依法作出影响相对人权利义务的行为。 其二，为区别行政的不同内容而使用“行政执法”。在行政法研究中，许多 学者习惯将行政的内容分为：制定规范行为，即所谓“行政立法 ；直接实施法 律和行政规范的行为，即谓之“行政执法 。后一类还可分为直接处理涉及相对 人权利义务的各种事务的行为与裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人 相互之间的与行政管理有关的纠纷的行为，即“行政司法”行为。在这种场合， 行政执法只是行政行为的一类。 其三，作为行政行为的一种特定方式而使用“行政执法”。行政行为有各种 各样的方式，如检查、许可、审批、征收、给付、确认、裁决、奖励、处罚、强 制等。在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强 制措施一类行为方式称为“行政执法 。可见，在这种意义上，行政执法只是行 3 姜明安主编：行政执法研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第8 9 页。 4 政主体采取特定方式实施的部分行政行为，其范围不仅小于第一种场合使用的行 政执法，而且也小于第二种场合使用的行政执法。 二、本文使用的概念 本文中行政执法争议协调制度中的行政执法概念，是指行政主体基于法定职 责通过法定程序对社会进行管理依法作出影响相对人权利义务的行为。行政执法 具有主体的法定性、内容的广泛性、行为的职权性、保障的强制性及过程的程序 性等特征。它在实践中也包含了检查、许可、审批、征收、给付、确认、裁决、 奖励、处罚、强制等一系列具体的实施方式。 第二节行政执法争议及其协调制度概述 本节分为行政执法争议的理论研究和行政执法争议协调制度的理论研究两 部分。在第一部分，本文简要的介绍了行政执法争议的概念、产生的原因、结合 案例分析了行政执法争议的类型、研究了解决行政执法争议的行政机制的现状及 需要完善的方面。在第二部分，本文研究了行政执法争议协调制度的基础理论， 以及与其它相关制度的关系。通过对基本理论的研究为下文的行政执法争议协调 制度的程序和实践研究奠定基础。 一、行政执法争议的基本理论 ( 一) 行政执法争议的涵义 行政执法争议是行政主体在行使职权的过程中产生的争议，行政执法争议主 要是行政权限的争议。但是行政执法争议又不仅限于行政权限的争议，根据有关 规定，行政执法争议包括：对法定管理职权的争议；对执法环节、标准等事项而 发生的争议；因联合执法发生的争议；因行政执法协助发生的争议及因移送行政 执法案件而发生的争议等。因此，可以将行政执法争议界定为：行政主体在依法 行使职权过程中，对法定职权、执法环节、执法标准等产生的争议。但在实践中， 绝大多数的行政执法争议都是对行政权限的争议，行政权限的争议也是相对难解 决的问题。能否有效的解决行政权限争议直接影响到有效的行政。因此，下文的 分析也主要以解决行政权限争议为主。 ( 二) 行政执法争议产生的原因 行政权限争议的产生有多种原因，主要可以分为主观原因和客观原因。 第一，立法方面的原因。我国目前的立法体制呈立法主体多元化的格局，“既 有中央立法又有地方立法，既有权力机关的立法又有行政机关的立法，既有政府 立法又有部门立法，并且还有多种多样的法律解释。”4 在这种格局下，各种法律 规范冲突现象时有发生，并直接导致行政主体行使职权时因依据“法出多门”而 产生行政权限争议。纵观我国现行行政法制体系，对行政权限的规定散见于单行 法律文件中，没有一部统一的法律规范行政权限，而且由于地方利益和部f - i n 益 的驱动，在行政立法时“将直接导致地方行政职权或部门行政职权的交叉、重叠、 混和，而这不可避免的将引发同一地区不同职能部门之间或不同地区同类职能部 门之间的行政权限争议。 5 如食品卫生法第三十二条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门在 管辖范围内行使食品卫生监督职责。铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监 督机构，行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品卫生监督职 责。这里规定了不同的行政机关的管辖，在行政执法过程中就有可能引起执法争 议。 第二，执法方面的原因。行政主体的行政执法是由行政工作人员行使行政权 力来完成的。权力是一种利益，“在权力实现过程中，行政主体往往倾向于通过 各种渠道扩大自身权力影响，侵蚀其它主体领域或公民权利领域范围，权力异化、 权力寻租等现象屡见不鲜，因权力范围非法拓展或收缩所引发的行政权限争议便 是其中之一。”6 再加上行政工作人员的素质参差不齐，对执法依据可能存在不同 的理解，而且需要在公共利益、部门利益和个体利益间作出取舍时，往往会更多 的关注部门利益和个体利益，忽视甚至放弃对行政相对人合法权益和社会公共利 益的保护。在他们追求自身利益时，往往会出现利益冲突，从而导致他们争夺权 力资源，引发行政权限争议。 第三，行政管理体制方面的原因。自改革开放以来，我国先后进行了五次行 4 叶必丰：行政法学，武汉大学出版社2 0 0 3 年版，第7 0 页。 5 胡肖华、徐靖：论行政权限争议的宪法解决，载行政法学研究2 0 0 6 年第4 期，第1 6 页。 6 胡肖华、徐靖：论行政权限争议的宪法解决，载行政法学研究2 0 0 6 年第4 期，第1 7 页。 6 政管理体制改革，但就我国目前的行政管理体制来说，仍存在很多弊端：政府机 构设置不合理，权限划分不清，权限争议时有发生，交叉重叠的体制导致行政机 关之间相互推诿、相互扯皮，对行政权的制衡监督机制不完善等，都充分暴露了 政府职能配置不当和公共权力运行失灵等深层次的问题。7 行政管理体制中的矛 盾和制度建设不完备是导致行政权限争议的重要原因。 第四，行政管辖事务本身的原因。行政管辖事务纷繁复杂，从“摇篮到坟墓” 几乎都涉及到行政权的行使。对行政权的配置，人民只能在可预知的范围内划分， 规定这一行政事务由这一行政部门主管。而且某项行政事务由于其复杂性，可能 会涉及到几个行政部门的职责、权限，这就需要各行政部门之间的相互协调，否 则极易导致行政权限争议。 正是由于产生行政执法争议原因的多样性，单一的法律解释机制或是司法机 制并不能及时有效的解决执法争议。建立行政执法争议协调机制，完善行政执法 争议的解决机制就显得尤为重要。 ( 三) 行政执法争议的类型 建立类型化的行政执法争议解决机制，必须对不同类型的行政执法争议进行 认真研究。根据不同的标准与角度可以把行政执法争议分为不同的类型。如有行 使对管辖权的争议、有对执法标准等事项产生的争议、有因行政协助产生的争议 等。但在实践中的主要是行政权限的冲突。因此，这里主要研究了行政权限冲突 的类型。根据现有法律规定和行政实践，行政权限冲突类型可以分为： l 、横向的行政职权冲突与纵向的行政职权冲突 这是根据发生行政执法争议的主体之间是否具有隶属关系进行的划分。根据 是否具有相同的职能，横向的行政职权冲突可以分为： ( 1 ) 同级不同职能的行政主体之间的行政职权冲突。如环保局依据水污 染防治法第四条的规定：各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统 一监督管理的机关；水利局依据水法第十二条的规定：县级以上地方人民政 府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督 工作。两部门都可对向江河排污的同一相对人环保局和水利局都可以实施处罚。 ( 2 ) 同级同职能的行政主体之间的行政职权的冲突。这种行政管辖权的冲 7 熊志刚：行政权限纠纷的解决途径研究，武汉大学2 0 0 5 级硕士毕业论文，第6 页。 7 突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对 此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使管辖权，或者都不行使管辖 权。 案例二8 ：合山市与忻城县城距离8 0 公里，忻城人蓝忠于等1 2 人与忻城汽 车总站签订承包经营承诺书承包忻城至合山的往返客运班线。看到经营客运 有利可图，合山市人冯玉忠等人于2 0 0 6 年5 月通过合山汽车总站向来宾市运管 处申请许可客运班线。运管处受理该申请，并作出许可准许冯玉忠等人经营合山 至忻城的班线。新增客车投入营运后，双方的车队常常发生冲突，鉴于自身营运 出现严重亏损，蓝忠于等人向忻城县公路运输管理所反映情况。忻城县运管所致 函合山市交通局要求给予处理，却没有结果。蓝忠于等人又致函来宾市运管处， 要求撤销新增的加班线。运管处书面答复蓝忠于等人说：“如你们认为行业主管 部门的行政许可决定有不当之处，可按照法定程序提起诉讼 此案例是不同区域的行政执法问题，在两个区域的交界处时常出现管理的重 叠或是真空，影响了行政相对人和其它公民的合法权益。案例中，蓝忠于为了维 护自己的合法权益，曾使用过自力救济、向有关部门反映情况及行政诉讼的方式， 除了行政诉讼，其它的方式并不见效。如果建立起完善的行政执法争议协调制度， 当此行政执法争议事件发生后，蓝忠于可以选择到合山市与忻城县城运管处的共 同上一级政府的法制办公室提起协调。参与协调的主体则是合山市与忻城县运管 处，由这三个行政主体进行协调就能及时有效的解决行政执法争议，减轻行政相 对人的负担。 纵向的行政职权冲突可以分为： ( 1 ) 不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行