公共决策的科学化与民主化.ppt

公共决策的科学化与民主化 南京市行政学院公共管理教研部副教授王建莲 领导者的责任 归结起来 主要地是出主意 用干部两件事 一切计划 决议 命令 指示等等 都属于 出主意 一类 使这一切主意见之实行 必须团结干部 推动他们去做 属于 用干部 一类 毛泽东要用宏观战略的眼光分析问题 拿出具体措施 机会要抓住 决策要及时 邓小平要推进决策科学化 民主化 提高决策水平和工作效率 江泽民 各级党委和政府都要坚持把广大群众是否赞成 是否受益作为决策和工作的重要依据 紧紧抓住人民群众最现实 最关心 最直接的问题 使我们的各项决策和工作真正体现群众的愿望 符合群众的利益 不断使群众从经济社会发展中得到更多的实惠 胡锦涛 公共决策的科学化与民主化 一 推进公共决策科学化民主化的重要性二 规范公共决策基本程序三 改革和完善公共决策机制 一 推进公共决策科学化民主化的重要性 一 决策科学化民主化是促进政府管理现代化的有效途径 二 决策科学化民主化是建设社会主义政治文明的必然要求 三 决策科学化民主化是提高政府管理绩效的客观需要 公共决策 依法享有公共权力的机关和个人 主要是政府 为了国家和人民利益而有效地推行公共管理 依据国家的法律为一定的行为确定行政目标 制定并选择行政方案的过程 特点 决策主体的多元性 决策内容的广泛性 决策目标的非盈利性 决策影响的权威性 决策科学化 是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策 政策科学 的理论和方法来进行决策 并采用科学合理的决策程序 其基本内容包括三方面 即 决策体制的科学化 决策程序的科学化 决策方法的科学化 决策民主化 是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程 在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求 并在决策系统及其运行中 形成民主的体制 程序及气氛 一 决策科学化民主化是促进政府管理现代化的有效途径 当今世界 随着经济日益全球化和知识经济的来临 新一轮政府改革浪潮正在世界范围内兴起 政府治理模式和管理方式正在由管制型向服务型转变 其特点是 主张引进企业的管理精神 服务理念和运作机制来改革政府 强调顾客 企业和公民 第一的可选择的公共服务 重视自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互作用 提高政府在解决公共问题 满足公民需求方面的有效性和回应力 促进政府与公民社会的协商 合作 和谐相处 强调对政府运作实行全过程质量管理 不断推动政府职能简化 组织结构优化 作业流程电子化 实现政府成本更少而运转更好 公共服务的质量更高和效果最优 等等 要实现上述转变 很重要的措施就是要求政府加强与公众的互动交流 广泛深入了解企业 公民的需求 制定科学的公共政策 提供高质量的公共服务 满足公众和社会多层次的需要 降低社会交易成本 促进社会进步 因此 我们要适应全球政府管理现代化的趋势 通过大力推进政府决策科学化民主化 建立权责一致 分工合理 决策科学 执行顺畅 监督有力 十七大报告 的行政管理体制 努力建设一个具有较高决策水平 能够驾驭复杂局面 能为公众知情和信任 与社会大众和谐相处的政府 二 决策科学化民主化是建设社会主义政治文明的必然要求 十六大报告 发展社会主义民主政治 建设社会主义政治文明 是全面建设小康社会的重要目标 十七大报告 扩大人民民主 保证人民当家作主 依法实行民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 保障人民的知情权 参与权 表达权 监督权 人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求 也是社会主义政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征 政府工作要体现人民当家作主 牢固树立执政为民的理念 坚持走群众路线 从群众中来 到群众中去 尊重群众的首创精神 遵循客观规律 切实做到科学决策 民主决策 并通过正确决策的执行和实施 推动先进生产力 先进文化的发展 维护最广大人民群众的根本利益 三 决策科学化民主化是提高政府管理绩效的客观需要 从理论上讲 现代管理的中心任务是决策 管理就是决策 西蒙 管理总是围绕两个环节 决策和执行而进行 它是不断的进行决策 执行 再决策 再执行的循环往复过程 其中 决策是首要环节 是管理的起点 同时 它又贯穿于管理过程的始终 执行职能的计划 组织 指挥 协调 控制在运行过程中又有各自的决策 从实践中看 决策是政府工作的核心 贯穿政府管理的全过程 决定着政府工作的成效 对一个地区 一个城市来说 政府的领导工作主要就是在法律规定的范围内 从实际出发 对关系本地区发展全局和人民群众切身利益的重大事项作出决策 制定一系列具体的政策措施 并付诸实施 推动经济和社会持续快速健康发展 实现人民群众的根本利益 可以说 决策水平是执政水平的重要标准 而推进决策科学化民主化是提高决策水平的根本途径 在改革开放的实践中 我国各级政府及其领导者凭借四有法宝作出了很多成功的决策 这四有是 有为人民服务的根本宗旨 有实事求是的思想路线作指导 有民主集中制的根本领导制度 有 从群众中来 到群众中去 的基本工作方法 这是我国公共决策中的长处与优势 公共决策中的问题主要有以下三方面 1 决策中的民主化程度依然偏低 习惯于 一言堂 家长制 三拍 决策 2 决策的价值选择存在问题 科学决策首先要解决出发点问题 也就是先解决办正确的事 然后再正确地办事 而正确的事就存在价值评判 应该以邓小平的 三个有利于 和江泽民的 三个代表 思想为指导 从人民的根本利益出发 以群众 拥护不拥护 赞成不赞成 答应不答应 高兴不高兴 为决策的价值标准 可是 有些领导私心作怪 好大喜功 搞政绩工程 形象工程 路边工程 盲目重复引进 重复建设 导致 一个人的政绩 几代人的包袱 3 决算体制不够健全 尤其是责任机制未能有效建立 决策一旦失误 往往以集体决策为名推托个人的责任 而监督不力又造成大事化小 小事化了 错误政绩观面面观 数字 出官安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市主要领导时 亲自制定了 九五 期间阜阳国内生产总值年均增长22 的计划 而阜阳市政府2001年的报告显示 实际情况仅为年均增长4 左右 据统计 1995年 1999年 阜阳市财政债务总计11 1亿元 到2002年尚有债务余额7 8亿元 计划 没有实现 但王怀忠本人却步步高升 工程 献礼 宁夏回族自治区闽宁镇 由于镇领导先后两次搞工程 献礼 镇政府背上了700多万元的沉重债务 为此 该镇挪用上级政府部门安排的专项扶贫款 甚至还挪用了部分群众200多万元的建房集资款 全镇有上万群众连饮水问题都得不到解决 该镇却挪用水利工程款30万元用于办公大楼建设 一哄而上山西绛县被确定为全国农业科技示范县后 县委接连下发文件 动员县 乡 村三级干部参加科技综合示范园区建设 县级班子包项目 局级单位建园区 村级干部搞样板 人人投身搞示范 县城建局120名职工在工资拖欠 个月的情况下 每人被迫凑足1000元 集资创建了3个高水准芦荟大棚 全县100多个单位都以不同形式建立了各自的示范园区 最终农民没有致富 全县 谈科技色变 借债开发河南省灵宝市豫灵镇从1994年起 脱离实际盲目上项目 镇政府先后办起了八大公司 连上几个大项目 将城镇框架拉大到2 5平方公里 大建高档次宾馆及城镇配套设施 大举借债办企业 搞开发 欠下 亿多元 政绩债 据镇政府测算 豫灵镇目前每年只能挤出近百万元还债 还清债务得要100年 贪大求洋安徽省五河县实施青年圩文化休闲广场项目 拆迁体育场及周边191户居民 25家单位 占地约5 6公顷 计划投资7000多万元 声称 建成后将成为皖北地区乃至安徽省内县级城市中最大规模的商务中心和品位最高的中心广场 而实际上五河县财政非常困难 农业多次受灾 许多拆迁户由于补偿太低生活没有着落 安徽五河县规划建设的豪华城市广场效果图 退休工人单香林的房子被拆除后由于没钱租房 买房 只能和老伴住在自己搭建的帐篷里 端氏镇政府办公大楼 端氏镇中山岭村小学 适应社会主义市场经济发展和 入世 的新形势 各级政府的职能和管理方式 运作方式正在发生深刻的变化 同时 在当前经济和社会转型期 随着经济结构加快调整和改革深化 社会结构 利益格局日趋多元化 社会不稳定因素增加 政府管理经济社会的难度加大 对政府的执政能力特别是决策能力产生新的挑战 因此 要不断提高领导者的战略思维能力 驾驭复杂局面的能力 综合决策能力 努力提高决策水平和施政水平 二 规范公共决策基本程序 一 界定重大事项的范围 二 规范决策前的基本程序 三 规范决策过程的程序 决策科学化民主化关键是决策过程按照民主的程序和科学的方法来进行 从政府工作的实践来看 政府决策多数属于风险型决策 一项重大决策总是伴随着一定的风险 决策科学化的意义正是在于控制决策的风险和成本 而决策的民主化则使重大决策权力运用的过程和结果在民主的监督之下 为决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证 使决策更加符合客观规律 符合实际 更具有科学性和可操作性 因此 必须把民主集中制的决策原则 决策体制与现代科学决策理论和方法有机结合起来 从制度上规范决策行为 现代公共决策的一般程序 发现问题 确定目标 发现问题是成功的一半如何发现问题 认真调查研究 走上去 对上明 走下去 对下清 走出去 左右灵 如何确定目标 目标的合理性 目标的规范性 科学预测 拟定方案 初拟与精心设计大胆假设 小心求证分析评估 方案选优 拍板 只有满意 没有最优实施反馈 修正完善 一 界定重大事项的范围 根据地方政府的权限 把全市经济和社会发展重大战略问题 城乡规划 建设 管理的重大事项 重大基础设施 市政设施建设项目 社会主义民主法制建设的重大事项 以及国有资产处置 社会保障和社会稳定 关系人民群众切身利益的重大事项纳入政府重大决策范围 凡是涉及上述范围的决策事项 都必须按照重大决策程序进行决策 防止领导个人拍脑袋 独断专行 二 规范决策前的基本程序 重大事项决策前 应经过调查研究 综合论证 征求意见 法律审查四个必经程序 对涉及面较广 试验性较强的 应先行试点 取得经验后再作出正式决定 在征求意见时 规定重大事项形成初步方案后 应按决策事项涉及的范围 征求市政府有关工作部门和单位 上下级政府 基层组织和基层群众的意见 涉及社会公众利益的 应公开征求社会各界意见 以及人大代表 政协委员 民主党派 人民团体的意见 在法律审查方面 由法制部门审查决策事项是否与国家 省的有关法律 法规 规章和其他政策措施相抵触 是否与WTO规则相一致 是否与市级现行的法规 规章和其他政策措施协调 衔接等 确保决策合法合规 三 规范决策过程的程序 重大决策必须提交政府常务会议或政府全体会议讨论决定 会前必须经政府分管领导协调 未经协调不得上会 政府常务会议研究决定重大事项 须有半数以上应出席人员到会方可举行 其中分管该项工作的政府领导必须到会 如分管领导因故无法到会 除特别紧急事项须立即进行决策外 该事项应留待下次会议决定 求同决策与求异决策江泽民 党委工作的十六字方针是 集体领导 民主集中 个别酝酿 会议决定 其中 个别酝酿是会议决定的前提和关键环节 个别酝酿的过程就是发扬民主的过程 要力求做到不经过个别酝酿的问题不仓促上会 个别酝酿不充分的不草率讨论 意见分歧较大的不急于决定 充分重视反对意见和少数意见 过程比结果更重要 美国福特公司的一台工业电机发生故障 各方人士检查了3个月 竟然束手无策 于是请来了德国专家斯坦门茨 他经过研究和计算 用粉笔在电机上划了一条线 说 打开电机 把划线处线圈减去16圈 照此做了 电机恢复正常 福特公司问要多少酬金 他要一万美元 人们惊呆了 划一条线竟要这么高的价 他坦然地说 划一条线值1美元 知道在什么地方划线值9999美元 细节决定成败 决策的过程是一个从细节中来 到细节中去的过程 三 改革和完善公共决策机制 一 建立信息互动机制 二 完善专家咨询和公众参与机制 三 健全决策执行 监督和反馈机制 十六大报告 正确决策是各项工作成功的重要前提 要完善深入了解民情 充分反映民意 广泛集中民智 切实珍惜民力的决策机制 推进决策科学化民主化 各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序 建立社情民意反映制度 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度 完善专家咨询制度 实行决策的论证制和责任制 防止决策的随意性 党的十七大报告 推进决策科学化 民主化 完善决策信息和智力支持系统 现代公共决策体制由六大系统构成 信息系统 咨询 专家 系统 决策 中枢 系统 执行系统 监督系统 反馈系统 一 建立信息互动机制 掌握全面 真实 有效的信息 是正确决策的前提 信息准全原则 决策科学化之基 避免情况不明决心大信息大爆炸的时代会发生信息差 即信息的真伪性 质差 不完全性 量差 滞后性 时间差 因此 收集信息必须力求做到准确性 全面性 及时性 尤其要防止信息失真现象 在决策过程中 必须解决政府和公众信息不对称问题 一方面 如果领导者决策时闭门造车 或仅凭经验作决策 而对群众的要求 愿望 对实际情况不甚了了 这就形成了决策者的信息不对称 这种情况下做出来的决策有多少科学性是值得怀疑的 另一方面 如果公众对政府的决策过程和结果一无所知或一知半解 这也是公众对政府的信息不对称 这种情况作出的决策会由于缺乏群众的支持 认同和有效监督 影响决策的质量 进而影响决策的执行和实施 加强政府与公民双向信息沟通 实现政府与公众的双向交流 零距离 1 建立社情民意反映制度 把定期反映社情民意作为各级政府和部门特别是基层组织的一项重要职责 依托政策研究机构 公安 民政 信访 统计部门和新闻媒体 建立社情民意调查网络 通过观察社会舆论 定期进行民意测验 社情形势综合分析等 深入了解和准确掌握社情民意 以此作为政府决策的第一信号 2 加快政府信息公开立法 3 推行电子政务 4 建立政府新闻发布制度和政府部门新闻发言人制度 5 设立市民论坛 二 完善专家咨询和公众参与机制 1 专家咨询制度当代公共决策水平的高低主要取决于对专家咨询系统利用程度的高低和专家咨询系统工作质量的高低 处理内脑 领导 与外脑 知囊 的六个关系 外谋内断外先内后外多内少外放内收外辅内主外上内下 南京市政府智囊团 市政府经济社会发展咨询委员会会聚了大批各领域的高级专家 从事政府雇员的工作 每年的 南京市政府工作报告 完成后 都要经过委员会反复推敲修改 南京市的重大政策 规划出台前也请相关成员把关提意见 个体咨询与产业化咨询 目前 政府咨询主要还是 个体咨询 个体咨询的最大弱点就是其偏好明显 在进行咨询时片面强化自己所熟悉的知识 很容易对决策产生误导 再一个就是 个体咨询 不承担什么责任 我说错了 没有板子会打到我身上 这就是为什么我们的很多决策经过了专家的咨询仍然会大量出现失误的主要原因之一 决策咨询市场化 决策经过专家学者的论证咨询 这只是决策科学化的开始 决策的真正科学化有赖于形成一个成熟的政府咨询产业 决策咨询产业化的最大好处是使改革方案提供者与改革利益的相关者分离 为决策科学性的实现提供最基本的前提 有了政府咨询产业的存在 政府的决策就有三个保证 1 决策的范围是广泛的 一个重大决策可以得到众多决策咨询机构的论证 2 决策的建议是独立的 每一个决策研究机构由于有自己独立的经济来源 因此在提出决策建议时不容易被他人所左右 而且为了赢得自己的咨询信誉 咨询机构会下大力气对决策方案进行分析 3 由于有众多的咨询机构 它们之间会展开竞争 从而使政府决策的效率得到保证 中国的 兰德 何时能出现 04年10月 国家发改委发布公告 面向海内外公开招标第十一个五年计划规划前期研究课题 这也是新中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询 征求方案 此举被解读成为政府决策民主化 科学化的进步之举 也是民间研究机构开始得到政府认可的一个信号 规划招标 是政府花钱买思想 发改委有关负责人表示 他们期待中的客户将是中国的兰德公司 在美国 大约有2000个从事政策分析的组织和机构 其中近1 4被认为是独立或自立的 中国的脑库机构数与美国相近 约为2500个 研究人员3 5万人 但属于民办性质的不到5 且研究人员大多身在体制内 兼职参与民间机构组织的研究课题 发展我国的政府决策咨询产业 1 扩大政府采购制度的范围 除了物品特别是办公设备的采购 以及服务采购之外 应当注重第三类政府采购 即决策方案的采购 2 降低政府咨询企业的注册资金的数额和减免税费等措施 吸引更多的人创办政府咨询企业 3 实行政府决策研究与决策方案制定的外包制度 逐步扩大外包的比重 由100 的政府自己制定决策方案转向主要由社会独立的政府咨询机构制定决策方案 同时政府加强决策咨询评估机构的建设 2 决策论证制度可行性论证可行性分析 5W1H 做什么 为什么 怎么做 是谁做 什么时候 在哪里 效益分析 综合分析 防范分析 副作用及潜在问题 不可行性论证方案选择的标准 符合决策的目标 符合成本低的要求 具备实施的条件 不仅需要政治 经济 社会 自然环境和技术等客观条件 还需能力 知识 责任 制度等主观条件 奥运 鸟巢 方案调整始末国家体育场的 鸟巢 结构科学简洁 设计新颖独特 为国际上极富特色的巨型建筑 2004年7月30日 正在建设的工程暂时停工 引起了整个社会的高度关注 此次停工缘于四名院士上书总理 指出部分奥运工程 崇洋奢华 片面营造视觉冲击 以至于极大提高了工程造价 并忽略了 安全 实用 环保等建筑基本要义 决策程序的反思 1 决策主体的选择问题中国工程院三位院士是评审委员会的委员 13名评委中 7名为中方代表 6名为国际专家代表 但在7个中方委员中 只有3位院士为技术专家 另有2位委员为行政官员 2位为企业代表 前两轮无记名投票的结果 鸟巢 的设计方案都不是最优 第三轮中方某评委表示支持 鸟巢 方案 紧接着6个外国人说这个方案好 程序上看没问题 但程序是由人来操作 选什么样的评委也是由人决定 2 可行性论证问题 鸟巢 之所以在实施中发现问题 应该归结为在选定前 没有权威机构针对可行性和工期 造价的先期审查 论证 按照建设惯例 一般的设计招标项目 尤其是大型项目在入围后选定前就应当邀请权威机构对设计方案的可行性进行论证 但北京奥运会多项工程的设计方案审查偏偏都放在了方案选定之后 3 边设计边施工边修改问题一般的开工期应该是在设计方案通过之后 只有在方案经过全面审查之后才能开工 而 鸟巢 因为是奥运会的项目 实行特办 政府也是为了把申奥的热潮保持下去 方案还处于调整阶段就在去年年底开工了 这个开工期超过了正常的设计周期范围 设计师是边开工边完善修改方案的 8月底 北京市规划委员会负责人表示 根据专家反复研究论证 鸟巢 原设计方案中的可开启屋顶被取消 屋顶开口扩大 并通过钢结构的优化 大大减少用钢量 优化调整后的方案可以确保工程造价控制在国家发改委要求的22 67亿元内 但其独特的设计风格未受影响 3 社会听证制度西方一些法制比较健全的国家在政府决策中普遍实行了听证制度 即政府决策所涉及的相对一方当事人是众多而不确定范围的公众时 应当召开适当规模的听证会 听取公众意见 政府决策机关除有正当理由认定听证不能实现 没有必要或有损于公共利益外 不能随意取消这种决策中的听证程序 1996年 中华人民共和国行政处罚法 首次以立法的形式规定了听证程序 它标志着听证制度在我国行政执法领域里的初步确立 1998年 中华人民共和国价格法 规定 制定关系群众切身利益的公用事业价格 公益性服务价格 自然垄断经营商品价格等政府指导价 政府定价 应当建立听证会制度 由政府价格主管部门主持 征求消费者 经营者和有关方面的意见 认证其必要性 可行性 这为行政管理的其他领域适用听证程序提供了借鉴 标志着我国在行政决策民主化的道路上迈出了一大步 江苏省价格听证目录 出台共12大类价格项目在调价时必须召开听证会 听取社会各界的意见 除价格听证目录外 新的价格决策听证办法实施细则也从2003年9月1日起开始实行 按照规定 听证会代表有较大分歧的定价方案 或者其他原因需要调整的定价新方案应当再进行听证 南京市人民政府法制办立法听证办法 凡是对全市经济 社会发展 对广大人民群众切身利益有重大影响的 或者法规 规章草案内容存在重大意见分歧或情况不明的 都要举行听证会 按规定 听证会设听证参加人十至二十人 由市法制办确定或者邀请有关机关 组织或公民参加听证会 在听证会上陈述事实 提供信息 发表意见 4 社会公示制度政府向社会公开职责范围 行政内容 行为标准 行政程序 以利于社会监督的制度 它是政务公开的重要制度 要求当决策方案确定后 将决策的内容 背景 目标 方案 成本投入 预期效果等 通过各种媒体向社会公示 此外 还要将决策的制定者与拍板者的真实姓名公布于众 将他们的主要看法让群众了解 同时也要将不同决策意见让公众知晓 谁保卫了都江堰四川省都江堰管理局拟在世界遗产都江堰水利工程核心区350米处修建杨柳湖水库大坝 该工程是2000年我国西部大开发第一大工程紫坪铺工程的配套妹工程 如果不建 投资78亿元的紫坪铺工程的综合效益无法发挥 如果建 会对世界遗产造成毁灭性的破坏 2003年4月该局组织各方面专家论证 遭强烈反对 6月又组织省内考古专家论证 勉强通过 在工程开工前 被全国180多家媒体关注报道 引起全国大讨论 国务院派调查组调查 建议暂停上马 8月底 四川省长表态不能上 公众力量直接影响一个大工程的决策 这是中国有史以来的第一次 厦门百亿PX项目缓建 2007年5月30日上午 厦门市市长主持召开政府第五次常务会议 这次会议做出的决定是暂缓建设海沧PX项目 一项投资108亿元 可能给一座城市带来800亿元以上GDP的 手续完备 程序合法 的化工项目 在科学家 政协委员和广大民意的推动下 最终 暂缓建设 其背景是传言纷飞一条短信 翔鹭集团合资已在海沧区动工投资 苯 项目 这种巨毒化工品一旦生产 意味着厦门全岛放了一颗原子弹 厦门人民以后的生活将在白血病 畸形儿中度过 我们要生活 我们要健康 国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发 我们厦门距此项目才十六公里啊 三 建立决策执行 监督和反馈机制 决策的执行和监督是正确决策得以实施并贯彻落实到基层的关键 决而不行 政令不通 上情无法下达 下情无法上传 再好的决策也是一纸空文 决策执行的过程也是检验决策的过程 通过决策执行情况的反馈 可以深化决策 调整决策 纠正偏差 或发现新的问题 作出新的决策 推动事业向前发展 1 强化决策执行工作 1 建立决策执行的责任制对政府重大决策事项 明确各项工作的分管领导 主办 协办单位 工作目标和进度要求 有关部门对所负责的重要工作 实行行政首长负责制和项目责任人制 按照目标进度要求限时完成 2 建立重大决策执行情况报告制度规定政府重大决策执行的主办单位必须按规定时间汇报落实情况 到规定时限未办结的 要说明理由并提出加速办理措施 对办理不力 贻误时机 造成损失的 要追究有关领导的责任 3 建立重大决策督办制度规定政府领导负责分管范围内重大事项的督办 重大事项承办部门一把手为该事项督办第一负责人 政府办公室负责重大事项的跟踪督办 4 建立决策执行协调机制对涉及多个部门的事项 通过联席会议制度等形式 加强协调 动员各方力量共同完成 2 建立完善三个体系 1 建立决策执行过程的监测和决策效