农村小型公共基础设施村民自建调研报告.doc

农村小型公共基础设施村民自建工作的经验与启示为学习借鉴四川省农村小型公共基础设施村民自建的经验，近期课题组赴该省自建试点工作较为成功的成都市，采取召开座谈会、现场查看、村民直访等形式，对该市村民自建工作进行了调研，形成报告供参阅。一、成都市村民自建试点工作的主要经验为加快建立农村小型公共基础设施建设及管护新机制，实现政府投资的农村小型基础设施项目建设由政府主导向村民自建转变。2012年，成都市率先在金堂县、蒲江县、崇州市和邛崃市4个县（市）的3类10个项目进行村民自建试点。试点共涉及8个镇16个村，直接受益农户达到45919人，项目资金1051.21万元。调研了解到，该市试点工作与我省农村公共建设管理体制改革有许多共同特征，如突出了群众的主体地位、提高了项目资金的使用效益、改善了干群关系、探索建立了相关机制等等。但他们创新的一些做法和经验仍然值得我省学习借鉴。1、坚持制度先行，抓好自建试点工作的整体规划和设计。成都市始终坚持靠制度引领自建工作发展。自2011年底连续三年，以市政府文件的形式下发了农村小型公共基础设施村民自建试点工作的意见和实施方案，对试点的原则、机制、目标、重点任务、试点实施办法和要求等进行了明确和细化，提出了“凡在每个村单项投资额度在200万元以下（不含200万元）、受惠对象直接为村民的国家投资的农村小型公共基础设施项目的建设管理，都应当采取村民自建方式组织实施”。并围绕项目落实，明确了以目标、基础、动力和手段四位一体的框架设计(见图1)，建立了村民自建“五个”机制：项目民主申报机制、项目实施责任主体机制、项目建设管理机制、新型项目管护机制和项目全程公示机制。提出了转变政府服务和管理的“四个”方式：招投标管理方式、行业部门技术服务方式、项目资金拨付和管理方式、项目验收方式。通过完善的制度保障，成都市自建试点工作取得了明显的成效，自建试点工作也从2012年的单个行业、简单项目向2013年的多个行业、大的项目逐步推开。图1：自建试点框架设计2、实施“十步工作法”，促进自建试点工作有序规范运行。通过近两年的试点，成都市总结形成了农村小型公共基础设施村民自建环环相扣的“十步工作法”，即：宣传动员、摸底调查、项目议定、项目审批、投资下达、竞争性谈判、工程建设、竣工验收、建后管护、项目评价。制定了农村小型公共基础设施村民自建基本流程(见图2)，对村级自治组织在项目申报、实施、建成后管护阶段各个环节具体内容进行了分类明确，指导自建主体按照流程规范操作，推进自建试点工作有序开展。调研组在成都崇州市聚源村了解到，村干部和村民一致认为“十步工作法”非常详细，与农村工作的实际结合紧密，可操作性非常强，村级在具体实施过程中，只要按照流程进行操作就行了，这样的工作法是农村项目建设所需要和欢迎的。图2：农村小型公共基础设施村民自建基本流程框图3、开展“三种试点”相结合的试点方式，多层次、多领域探索完善自建工作机制。经过2012年的初步试点，成都市逐步积累了自建工作的实践经验。2013年专门制定下发了深化农村小型公共基础设施村民自建试点的实施方案，积极探索多层次、多领域村民自建机制。创新试点办法，大胆提出了“三种试点”相结合的试点方式(见图3)，即开展整县试点、行业试点和项目试点。其中整县试点要求区(市)县政府有积极性，且具备整县试点条件的，实施整县试点。整县试点要整合县域内所有符合村民自建要求的农、林、水利、效能等项目交给村民自建。行业试点主要在2012年试点的县(市)内开展，选择具体的行业，探索建立该行业项目自建的管理全流程。项目试点主要在上述两种试点外的县(市)，安排具体项目进行试点 。通过“三种试点”的推进，村民自建工作从先前的4个县(市)、3类10个项目的试点将扩大的全市范围内、多领域、多项目的实施，自建试点工作力度推进明显加大。整县试点行业试点项目试点试点范围：区(市)县具备整县试点条件的。试点范围：2012年试点县(市)。试点范围：上述两种试点外的县(市)。图3：村民自建中“三种试点”形式4、搭建GIS(地理信息系统)管理系统平台，提高自建试点工作决策的科学性。为解决试点村人才缺乏以及项目统筹不均衡、实施不科学等问题。成都市累计投入150多万元(仅应用系统费用、不包括数字信息等)，集中成都市经济信息中心技术力量，研制开发了用于支撑自建工作的管理系统。该系统主要分两级平台村民议事平台和领导决策平台“两个平台”，内设自然资源库和项目储备库“两个库”(见图4)，并能实现资源信息化、项目图纸化和管理平台化“三化”。只要连接互联网，输入用户名和密码，就可以根据权限登陆村、镇、县、市平台。其中，村民议事平台主要栏目为“十步工作法”中相关内容，村级组织仅需按照系统内设模块输入简要信息，就能下载打印需要的资料，并能第一时间将信息上报至上级平台，信息录入后自动存档，作为项目资料保存在平台上。领导决策平台通过遥感影像和自然资源库，不仅能够直观的查看项目实施村项目进展情况和使用情况，还能够查阅试点以来整市、整县、整镇各项目投入和建成情况，其内设的自然资源库和项目储备库，能够为政策提供客观真实的项目实施条件，为合理安排项目落实提供必要支撑，从而保证决策的客观性和科学性。图4：村民自建GIS管理系统二、成都市村民自建试点工作试点的几点启示成都市村民自建试点工作实行民定、民建、民管和政府监管服务机制，变官本位为民本位，变代民作主为由民作主，规范了政府的服务职能和权力运用，维护了农民建设家园的知情权、参与权和监管权。他们的成功经验给我们的主要启示有：完善的制度设计是关键环节、充足的资金支持是必要支撑、良好的基层民主环境是重要保障、不断的突破创新是主要动力和扎实的为民服务是根本目的。1、完善的制度设计是推进自建工作的关键环节。成都市自试点以来，始终坚持政府引导、稳步推进，着重采取自上而下的方式，明确各级政府、职能部门、自建主体承担的责任和义务，并注重跟踪效果，及时总结试点经验，不断完善自建工作的相关制度，推动自建试点工作逐年上台阶。成都的实践告诉我们，由于农村公共建设管理体制改革根本目的要实现由政府代建向村民自建转变，必然会触及相关部门的权与利，“体制门”障碍无法避免。这就要求我们在自建试点工作推进过程中，应把制度建设放在首位，作为关键环节去抓。切实通过制度约束，改变目前在自建体制改革中单纯靠行政引导、基层被动落实的状态。2、充足的财力和村级集体资产是推进自建工作的必要支撑。改革需要成本。成都市自2009年开始，就为所有行政村拨付每村20万元以上不等的公共服务建设资金，用于完善村级基本设施。但从整体上和长期来看看，农村公共基础设施仍然较为薄弱，迫切需要大量的资金支持。自建试点工作试点的范围还比较窄，惠及面还不广，而且项目比较单一，无法从根本上检验自建体制改革的真正效果，需要一定的资金支持，从根本上改变这种现状。因此，应逐步加大自建工作的财力投入力度，为农村公共建设管理体制改革提供必要支撑，保障改革能够顺利推进，试出效果。3、良好的基层民主环境是推进自建工作的重要保障。农村公共基础建设农民直接参与、直接受益，与农村、村级组织关联度极高。村民自建理事会是临时机构，不是注册的法人，项目建成后理事会自然解散，如果项目出现质量问题，无法追究相关人员的责任。因此，项目建设能否严格按照标准、进度和质量要求落实到位，需要广大村民主动参与监督，需要村级组织及时全程监督，这是推进自建试点工作的重要保障。从成都的实践来看，他们选择的试点村无论是群众基础、村级组织建设还是自治水平都是较好的行政村，从而保证了试验效果，探索出了一整套自建工作的制度和办法，推进了自建试点工作稳步发展。推进改革，需要条件保障，尤其是推进农村公共建设管理体制改革，需要良好的基层民主治理的环境作为保障，如果盲目试点，不设置条件和标准，或许改革无法取得预想的效果，还可能会面临难以推进甚至失败的困境。4、不断的突破创新是推进自建工作的主要动力。没有创新就没有前进。成都市在抓自建试点工作建设上，全程充满了创新，先是机制上的创新，着力推动政府部门转变职能，建设服务型政府，进一步完善了农村公共基础设施新型项目管护机制，探索“三种试点”相结合的推进机制。再次对改革内容进行创新，把农村小型公共基础设施的项目范围进行了拓宽，仅以200万元以下的投资进行界定；把试点的区域范围扩大，推行至全市范围内；把试点的手段创新，搭建GIS管理平台，解决了传统项目模式信息传输过于缓慢、信息不透明的弊端。持续的创新突破，推动了成都自建试点工作不断完善和发展，受到了当地群众的热烈拥护。我省在推进农村公共建设管理体制改革中，应注重总结前期试点经验的基础上，解放思想，在制度创新、内容创新、手段创新上寻找对策，不断推动改革深化发展。5、扎实的为民服务是推进自建工作的根本目的。村民自建工作根本目的就是转变政府职能，还权于民，变为民做主为由民做主，保障群众在自家门口的建设有足够的知情权、参与权、决策权、监督权和评议权，使农民真正成为农村公共基础设施建设的主人。在推进农村公共建设管理体制改革过程中，一方面要求各级职能部门要转变思想观