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BOT简介 中节能建筑节能有限公司陈玮2013年6月 4 1 2 3 5 BOT的基本概念 BOT模式溯源 BOT模式的演变 BOT模式的特点 BOT模式的参与者 BOT模式的几个阶段 6 一 BOT的基本概念BOT是英文Build Operate Transfer的缩写 直译就是 建设 经营 移交 BOT其实是作为私营机构参与国家基础设施建设的一种形式 一些权威组织对其作过定义 如 1 联合国工业发展组织 UNIDO 把BOT定义为 私有组织在一定时期内对基础设施进行筹资 建设 维护及经营 此后所有权移交给公有 2 世界银行 1994年世界发展报告 把BOT定义为 政府给与某些公司新项目建设的特许权时 通常采取这种方式 私人合伙人 或某国际财团愿意自己融资 建设某些基础设施 并在一定时期经营该设施 然后将此移交给政府部门或其他公共机构 3 亚洲开发银行 ADB 把BOT定义为 项目公司计划 筹资和建设基础设施项目 经所在国政府特许在一定时期经营项目 特许权到期时 项目的资产所有权移交给国家 4 我国原国家计委 现发展与改革委员会 所称的外商投资特许权项目 就是指BOT投资项目 将其含义界定为 政府部门通过特许权协议 在规定的时间内 将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司 由项目公司负责该项目的投融资 建设 经营和维护 特许期满 项目公司将特许权项目无偿交给政府部门 从以上四种定义可以看出 BOT实质上是一种债务与股权相混合的产权 它是以项目构成的有关单位 包括项目发起人 私人投资者 运营商等组成项目公司 对项目的设计 咨询 融资和施工实行一揽子承包 当项目竣工后再特许期内进行运营 向用户收取服务费 以收回投资 偿还债务 赚取利润 最终将项目交给政府 解释 在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设 运营和移交的过程 更主要的是项目融资的一种方式 具有有限追索的特性 所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资 项目融资是与企业融资相对应的 通过项目融资方式融资时 银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息 上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念 在实际BOT项目运作过程中 政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持 银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度 而不能无限的追索 因此项目融资经常是有限追索权的融资 由于BOT项目具有有限追索的特性 BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表 这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金 所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用 二 BOT模式溯源作为一种项目投融资和建设模式 BOT被许多国家用来进行基础设施建设并取得了一定的成功 引起了世界范围的关注 被当成一种新型的投资方式进行宣传 事实上 这种引入私营机构参与公共基础设施建设的方式早已有之 工业革命后 西方一些发达国家曾使用近似于这种方式建设了一批基础设施项目 十七 十八世纪的欧洲 在一些运河 桥梁的修建中就出现了私人投资的身影 比如17世纪 英国的领港公会负责管理海上事务 包括建设和经营灯塔 并拥有建造灯塔和向船只收费的特权 但是据罗纳德 科斯 R Coase 的调查 从1610年到1675年的65年当中 领港公会连一个灯塔也未建成 而同期私人建成的灯塔至少有10座 这种私人建造灯塔的投资方式与所谓BOT如出一辙 即 私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请 申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费 在申请获得政府的批准以后 私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地 在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费 特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费 到1820年 在全部46座灯塔中 有34座是私人投资建造的 可见这种具有BOT性质的投资方式在效率上远远高于行政部门 同许多其他的创新具有共同的命运 BOT在其诞生以后 尽管当时并未使用BOT这个词 经历了一段默默无闻的时期 而这段时期对BOT来讲是如此之长以致于人们几乎忘记了它的早期表现 直到上世纪80年代 由于经济发展的需要而将BOT捧到经济舞台上时 许多人将它当成了新生事物 BOT这一术语的首次提出是在1984年 当时的土耳其总理厄扎尔提出想利用BOT模式建造阿科伊核电厂 由承包方和土耳其政府机构 电力管理局组成一家公司 筹资 建设 拥有和运营电厂 运营期间电管局将以固定价格从项目购买电力 运营期满后电厂移交给土耳其政府 尽管土耳其政府与投标人加拿大原子能公司 原西德发电站联合股份公司进行了几年的谈判 但该项目最终没能付诸实施 主要原因之一是各方未能达成满意的分摊风险协议 欧美国家发达的市场体系和健全的法律体系 为BOT项目的实施提供了良好的土壤 成功运作了多个BOT项目 其中最著名的当属世界上最庞大的BOT项目 英吉利海峡隧道 1984年英法两国政府正式签订协议 决定在英吉利海峡建设一条连接两国的海底隧道 由英国海峡隧道集团 英国银行财团 法国法兰西 芒什公司 法国银行财团 法国承包商等10家单位组成的欧洲隧道公司中标 取得项目建设的特许权 成为项目的业主单位 并负责项目的资金筹集 建设 经营 喜爱年古墓的特许权期为55年 含建设期7年 特许期满后隧道的所有权全部归还英法两国政府 项目总投资103亿美元 依靠股票和贷款筹集 股票20亿美元 其中由银行和承包商持有2 8亿美元 由私人机构持有3 7亿美元 由公共投资者持有13 5亿美元 在1986 1989年间分四次发行 贷款83亿美元 由利芝银行 法国国家银行 米德兰银行等209家商业银行组成的国机银团提供 风险分担及政府支持方面 项目公司承担隧道建设的全部风险 并为超支设置了18亿美元的备用金 政府承诺30年内不再建设第二条跨越海峡的廉洁通道 同时应发铁路部门通过使用协议 在特许期内保证隧道的使用率 并支付使用费 我国BOT的起源1995年 原国家计委批准了我国第一个正式BOT试点项目 广西来宾B电厂 1997年9月 广西来宾B电厂的特许权协议正式签订 标志着我国对BOT模式的应用进入一个新的阶段 广西来宾电厂B位于广西壮族自治区的来宾县 装机规模为72万千瓦 安装两台36万千瓦的进口燃煤机组 该项目总投资为6 16亿美元 其中总投资的25 即1 54亿美元为股东投资 两个发起人按照60 40的比例向项目公司出资 具体出资比例为法国电力国际占60 通用电气阿尔斯通公司占40 出资额作为项目公司的注册资本 其余的75 通过有限追索的项目融资方式筹措 中国各级政府 金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保 项目融资贷款由法国东方汇理银行 英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销 贷款中3 12亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险 项目特许期为18年 其中建设期为2年9个月 运营期15年3个月 特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府 在建设期和运营期内 项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元 同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务 广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时 5000小时 的最低输出电量 超发电量只付燃料电费 并送入广西电网 同时 由广西建设燃料有限责任公司 负责向项目公司供应发电所需燃煤 燃煤主要来自贵州省盘江矿区 三 BOT模式的演变BOT在操作中有许多形式 有传统的BOT即典型的 建设 经营 移交 形式 也有因时间 地点 外部条件 政府的要求及其有关规定不同而出现的各种派生形式 世界银行在1994年世界发展报告中指出 BOT包含有三种基本形式 即BOT BOO和BOOT 在我国 目前BOT的形式主要有以下 种 1 标准BOT 即建设 经营 移交 这是最典型的形式 政府给与某些公司新项目建设的特许权时 通常采用去这种形式 私营机构愿意自己融资 建设某项基础设施 并在一定时期内经营该设施 然后将此移交给政府部门或其他公共机构 2 BOOT Build Own Operate Transfer 即建设 拥有 经营 移交 私营机构或某国际财团融资建设基础设施项目 项目建成后 在规定的期限内拥有所有权并进行经营 期满后将项目移交给政府 BOOT与BOT的区别主要有二 一是所有权的区别 BOT方式的项目建成后 私人只拥有所建成项目的经营权 但BOOT方式 在仙姑建成后 在规定的期限内既拥有经营权 也有所有权 二是时间上的差别 采取BOT方式 从项目建成到移交给政府的实践一般比采取BOOT方式短 3 BOO Build Own Operate 即建设 拥有 经营 这种方式是私营机构根据政府赋予的特许权 建设并经营某项基础设施 但是并不在一定时期后将此基础设施移交给政府机构 4 BTO Build Transfer Operate 即建设 移交 经营 由于某些项目的公共性很强 如发电厂 机场 铁路等 不宜让私营机构在运营期间享受所有权 因而须采取BTO形势 项目完工后移交所有权 其后再由项目公司进行经营维护 5 BT Build Transfer 即项目建成后就移交给政府 政府按协议向项目发起人支付项目总投资加合理的回报 此形式适合任何基础设施或开发项目 特别是出于安全和战略的需要必须由政府直接运营的关键设施 或者是项目建设周期较长 而政府当时一下拿不出那么多资金 而在建设周期结束时政府具备支付能力的情况 6 TOT Transfer Operate Transfer 即移交 经营 移交 是指东道国与私营机构签订特许权协议后 把已经投产的基础设施项目移交给私营机构经营 凭借该设施项目在未来若干年的收益 一次性从私营机构手中融得一笔资金 用于建设新的基础设施项目 特许期满后 私营机构再把该设施无偿移交给东道国政府 在以上各种形式中 虽然它们在运作中与标准BOT在基本原则和思路上并无实质性区别 但它们的提法不同 具体操作上也存在一些差异 目前我国比较通用的还是标准BOT形式 四 BOT模式的特点BOT投资作为一种新的融资方式 同其它融资方式相比 有其自身的法律特点 1 从权利转移看 政府只是通过与项目公司签订特许权协议 合同 将公路建设的经营权交给项目公司 项目公司则在经营一定的时期后将其转交给当地政府 2 从责任范围来看 政府依据签订的协议 合同 通过经济活动的方式将设计 融资 建设 经营 维护公路设施的责任转移给项目公司 3 从项目的资金来看 采用BOT融资的项目所需要的资金全部由外国投资者或国内投资者通过融资 贷款解决 政府不提供担保资金 但可适当贷款或参股 共同投资 4 从参与主体来看 政府与项目公司作为主要主体通过合同达成合作意向 项目公司分别通过贷款合同 经营合同 建筑合同 设计合同与银行 经营承包商 建筑商 工程设计机构达成有关贷款 经营 建设 设计方面的合作意向 BOT模式的优点从BOT投资方式的基本内涵可以看出 BOT投资方式的一个很显著的特征就是 权钱交易 政府赋予私营公司或企业对某一项目的特许权 由其全权负责建设与经营 政府无需花钱 通过转让权利即可获得一些重大项目的建成并产生极大的的社会效益 特许期满后还可以收回项目 当然 投资者也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的投资机会 并相应赚取了利润 所以BOT投资方式能使多方获利 具有较好的投资效果 1 可利用私人企业投资 减少政府公共借款和直接投资 缓和政府的财政负担 2 避免或减少政府投资可能带来的各种风险 如利率和汇率风险 市场风险 技术风险等 3 有利于提高项目的运作效益 因为一方面BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入 以及项目周期长所带来的风险 由于有私营企业的参加 贷款机构对项目的要求就会比对政府更严格 另一方面私营企业为了减少风险 获得较多的收益 客观上促使其加强管理 控制造价 减低项目建设费用 缩短建造期 4 可提前满足社会与公众需求 采取BOT投资方式 可在私营企业的积极参与下 使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目 在政府有力量建设前 提前建成发挥作用 从而有利于全社会生产力的提高 并满足社会公众的需求 5 可以给大型承包公司提供更多的发展机会 有利于刺激经济发展和就业率的提高 6 BOT投资项目的运作可带来技术转让 培训本国人员 发展资本市场等相关利益 7 BOT投资整个运作过程都与法律 法规相联系 因此 利用BOT投资不但有利于培养各专业人才 也有助于促进东道国法律制度的健全与完善 五 BOT模式的参与者1 项目发起人 作为项目发起人 首先应作为股东 分担一定的项目开发费用 在BOT项目方案确定时 就应明确债务和股本的比例 项目发起人应作出一定的股本承诺 同时 应在特许协议中列出专门的备用资金条款 当建设资金不足时 由股东们自己垫付不足资金 以避免项目建设中途停工或工期延误 项目发起人拥有股东大会的投票权 以及特许协议中列出的资产转让条款所表明的权力 即当政府有意转让资产时 股东拥有除债权人之外的第二优先权 从而保证项目公司不被怀有敌意的人控制 保护项目发起人的利益 2 产品购买商或接受服务者 在项目规划阶段 项目发起人或项目公司就应与产品购买商签订长期的产品购买合同 产品购买商必须有长期的盈利历史和良好的信誉保证 并且其购买产品的期限至少与BOT项目的贷款期限相同 产品的价格也应保证使项目公司足以回收股本 支付贷款本息和股息 并有利润可赚 3 债权人 债权人应提供项目公司所需的所有贷款 并按照协议规定的时间 方式支付 当政府计划转让资产或进行资产抵押时 债权人拥有获取资产和抵押权的第一优先权 项目公司若想举新债必须征得债权人的同意 债权人应获得合理的利息 4 建设商 BOT项目的建设商必须拥有很强的建设队伍和先进的技术 按照协议规定的期限完成建设任务 为了充分保证建设进度 要求建设商必须具有较好的工作业绩 并应有强有力的担保人提供担保 项目建设竣工后要进行验收和性能测试 以检测建设是否满足设计指标 一旦建设商因本身原因未按照合同规定期限完成任务 或者完成任务未能通过竣工验收 项目公司将予以罚款 5 保险公司 保险公司的责任是对项目中各个角色不愿承担的风险进行保险 包括建设商风险 业务中断风险 整体责任风险 政治风险 战争 财产充公等 等等 由于这些风险不可预见性很强 造成的损失巨大 所以对保险商的财力 信用要求很高 一般的中小保险公司是没有能力承作此类保险的 6 供应商 供应商负责供应项目公司所需的设备 燃料 原材料等 由于在特许期限内 对于燃料 原料 的需求是长期的和稳定的 供应商必须具有良好的信誉和较强而稳定的盈利能力 能提供至少不短于还贷期的一段时间内的燃料 原料 同时供应价格应在供应协议中明确注明 并由政府和金融机构对供应商进行担保 7 运营商 运营商负责项目建成后的运营管理 为保持项目运营管理的连续性 项目公司与运营商应签订长期合同 期限至少应等于还款期 运营商必须是BOT项目的专长者 既有较强的管理技术和管理水平 也有此类项目较丰富的管理经验 在运营运程中 项目公司每年都应对项目的运营成本进行预算 列出成本计划 限制运营商的总成本支出 对于成本超支或效益提高 应有相应的罚款和奖励制度 8 政府 政府是BOT项目成功与否的最关键角色之一 政府对于BOT的态度以及在BOT项目实施过程中给予的支持将直接影响项目的成败 本书有关章节将详细说明BOT中的政府作用 六 BOT模式的几个阶段BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目 一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间 整个期间可以分为立项 招标 投标 谈判 履约五个阶段 立项阶段 在