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1 第4章 经济管理主体 2 目录 一 概述二 国务院机构设置三 地方政府经济管理机构四 行政管理体制改革五 依法行政六 行政透明度七 三公经费八 权力寻租九 政府与市场十 社会中介组织 3 基本关系 国家 企业 个人 消费者投资者公民市民自然人 所有制中外资规模行业 立法机关 行政机关 司法机关 4 一 概述 1 概念国家经济管理主体是指依据宪法和有关法律的规定 享有经济职权 在国民经济管理活动中行使计划 组织 指导 监督 调节职能的组织 在国家机构性质上属于行政机关 广义理解 包括了立法机关 5 一 概述 2 中央层次和地方层次3 综合经济管理部门和行业经济管理部门 前者一般具有宏观调控职能 6 一 概述 4 垂直管理体制 垂直 管理和分级管理 即属地化管理 是相对而言的 属地化管理的政府职能部门通常实行地方政府和上级部门的 双重领导 上级主管部门负责管理业务 事权 地方政府负责管理 人 财 物 且纳入同级纪检部门和人大监督 政府职能部门实行垂直管理 意味着脱离地方政府管理序列 不受地方政府监督机制约束 直接由省级或者中央主管部门统筹管理 人 财 物 事 7 一 概述 中央垂直管理领域 海关 出入境检验检疫 国家税务 保险 央行省级垂直管理领域 工商 质量技术监督 地税 土地统计 要不要垂直管理 8 一 概述 2008年 中央对省级以下食品药品监管体制进行调整 由垂直管理改为地方政府分级管理 是否对食品药品监管实行省级垂直管理体制 9 一 概述 5 是否取消地区级别 10 一 概述 6 县级政府的重要性承上启下地位张五常 中国的经济制度 第八 九节 争当国家贫困县现象 11 二 国务院机构设置 国务院 一 中华人民共和国国务院办公厅 12 二 国务院机构设置 二 国务院组成部门 28个 外交部 国防部 国家发展和改革委员会 国家能源委员会 教育部 科学技术部 工业和信息化部 国家民族事务委员会 公安部 国家安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 13 二 国务院机构设置 人力资源和社会保障部 国土资源部 环境保护部 住房和城乡建设部 交通运输部 铁道部 水利部 农业部 商务部 文化部 卫生部 国家人口和计划生育委员会 中国人民银行 审计署 14 二 国务院机构设置 三 国务院直属特设机构 1个 国务院国有资产监督管理委员会 15 二 国务院机构设置 四 国务院直属机构 16个 中华人民共和国海关总署 国家税务总局 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 国家版权局 国家体育总局 16 二 国务院机构设置 国家安全生产监督管理总局 国家统计局 国家林业局 国家知识产权局 国家旅游局 国家宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 国家预防腐败局 17 二 国务院机构设置 五 国务院办事机构 4 国务院侨务办公室 国务院港澳事务办公室 国务院法制办公室 国务院研究室 18 二 国务院机构设置 六 国务院直属事业单位 14 新华通讯社 中国科学院 中国社会科学院 中国工程院 国务院发展研究中心 国家行政学院 中国地震局 中国气象局 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 国家电力监管委员会 全国社会保障基金理事会 国家自然科学基金委员会 19 二 国务院机构设置 国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机构序列 国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机构序列 国家档案局与中央档案馆 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机关的下属机构 20 二 国务院机构设置 部委管理的国家局 国家信访局 由国务院办公厅管理 国家粮食局 由国家发展和改革委员会管理 国家能源局 由国家发展和改革委员会管理 国家国防科技工业局 由工业和信息化部管理 国家烟草专卖局 由工业和信息化部管理 国家外国专家局 由人力资源和社会保障部管理 国家公务员局 由人力资源和社会保障部管理 21 二 国务院机构设置 国家海洋局 由国土资源部管理 国家测绘局 由国土资源部管理 中国民用航空局 由交通运输部管理 国家邮政局 由交通运输部管理 国家文物局 由文化部管理 国家食品药品监督管理局 由卫生部管理 22 二 国务院机构设置 国家中医药管理局 由卫生部管理 国家外汇管理局 由中国人民银行管理 国家煤矿安全监察局 由国家安全生产监督管理总局管理 国家保密局与中央保密委员会办公室 国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室 一个机构两块牌子 列入中共中央直属机关的下属机构 工业和信息化部对外保留国家航天局 国家原子能机构牌子 教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子 环境保护部对外保留国家核安全局牌子 23 三 地方政府经济管理机构 上海 上海市发展和改革委员会上海市经济和信息化委员会上海市商务委员会上海市财政局上海市城乡建设和交通委员会 24 三 地方政府经济管理机构 上海 上海市农业委员会上海市环境保护局上海市规划和国土资源管理局上海市水务局 25 三 地方政府经济管理机构 上海 上海市审计局上海市国有资产监督管理委员会上海市地方税务局上海市工商行政管理局上海市质量技术监督局上海市统计局 26 三 地方政府经济管理机构 上海 上海市住房保障和房屋管理局上海市交通运输和港口管理局上海市安全生产监督管理局上海市金融服务办公室 27 三 地方政府经济管理机构 上海 上海市口岸服务办公室上海市粮食局上海市食品药品监督管理局上海市社会团体管理局上海市公务员局 28 三 地方政府经济管理机构 深圳 2009年机构改革背景 政府职能转变不到位 政府仍然管了一些不该管 管不好的事 社会管理和公共服务相对比较薄弱 缺位情况突出 机构设置不够合理 一些机构分设过细 管理多头 运作不畅 政府部门职责关系尚未完全理清 职责不明 权责不对称等现象仍然存在 这些问题直接制约了政府管理总体效能的发挥 29 三 地方政府经济管理机构 深圳 改革方向继续坚持市场化改革方向 推进政企分开 政资分开 政事分开 政府与中介组织分开 大力精简行政审批事项 切实减少政府的微观事务管理职能 市场机制能够自行调节 行业组织能够自我管理的事项 政府坚决不干预 凡是政府可做可不做的事项 即使有财力和资源 也要本着积极培育市场 大力扶持社会组织发展的原则 政府主动放手 凡是应由社会组织承担 但目前条件尚不成熟的 政府要积极创造条件 逐步转移 30 三 地方政府经济管理机构 深圳 行政三分制将决策权 执行权 监督权分开 行政三分制 将政府职能部门分为决策部门 执行部门 监督部门三大板块 使权力相互制约 相互协调 从而达到防止公职人员滥用权力的目的 提高行政效率 可行性 成功概率 31 三 地方政府经济管理机构 深圳 2009年 深圳市政府机构改革方案 深圳市政府直属机构除公安局 教育局 民政局 司法局 审计局 口岸办 台办共 个机构暂不作调整外 市政府其他工作部门 直属机构等都纳入了调整规范 机构改革调整后 市政府设置31个工作部门 个别机构暂缓调整 共减少机构15个 精简幅度约三分之一 32 三 地方政府经济管理机构 深圳 市贸易工业局 市科技和信息局 市高新办 市保税区管理局 市信息办整合组成市科技工贸和信息化委员会 市规划局 市国土资源和房产管理局整合组成市规划和国土资源委员会 市卫生局 市人口和计划生育局整合组成市卫生和人口计划生育委员会 33 三 地方政府经济管理机构 深圳 市人事局 市劳动和社会保障局整合组成市人力资源和社会保障局 市文化局 市育局 市旅游局 市政府文化产业发展办公室整合组成市文体旅游局 市工商局 市质量技术监督局 市知识产权局整合组成市市场监督管理局 市交通局 市公路局 市交通综治办 轨道办 组成市交通运输委员会 34 三 地方政府经济管理机构 深圳 目前经济管理机构 市发展和改革委员会市科技工贸和信息化委员会市财政委员会市规划和国土资源委员会市人居环境委员会市交通运输委员会 35 三 地方政府经济管理机构 深圳 市人力资源和社会保障局市农业和渔业局市审计局市国有资产监督管理委员会市住房和建设局市水务局 36 三 地方政府经济管理机构 深圳 市地方税务局市场监督管理局市药品监督管理局市统计局市城市管理局市口岸办公室 37 三 地方政府经济管理机构 深圳 市金融发展服务办公室市社会保险基金管理局市机关事务管理局市建筑工务署市政府采购中心 38 四 行政管理体制改革 改革开放以来 我国共进行了六次行政体制改革 分别在1982年 1988年 1993年 1998年 2003年和2008年 前两次以机构改革为主 主要解决机构臃肿 实现干部年轻化等问题 1993年和1998年主要解决的是行政体制不适应市场经济体制的问题 调整政府专业经济管理部门 39 四 行政管理体制改革 2003年以机构改革 体制转轨和职能转变 三合一 的改革 2008年开始 我国的行政体制改革进入大部制 分权制阶段 40 四 行政管理体制改革 大部门体制 的提法首先见于党的十七大报告 报告指出要 加快行政管理体制改革 建设服务型政府 其中 措施之一是 加大机构整合力度 探索实行职能有机统一的大部门体制 健全部门间协调配合机制 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构 减少行政层次 降低行政成本 着力解决机构重叠 职责交叉 政出多门问题 41 四 行政管理体制改革 大部制改革是为了解决我国政府机构普遍存在的以下问题 微观管制过多 宏观经济管理 市场监管部门 社会管理和公共服务部门在机构设置 职能配置和人员编制上比较薄弱 政府机构分工过细 性质趋同 职责交叉 42 四 行政管理体制改革 通过 大部制 改革 政府将逐步退出微观经济领域的直接管理 把更多经济事项交由市场调整 宏观调控部门重点搞好宏观规划 政策制定及监督管理 切实减少微观管理和具体审批事项 实现从 项目管理 向 规划管理 从直接管理向间接管理的转变 向 宽职能 少机构 的方向发展 43 四 行政管理体制改革 所谓分权制是指决策权 执行权和监督权三种行政权力分离 也称行政三分制 行政三分制是政府内部的职权配置形式和相互关系 通过相关职能及其机构的整合 合理配置和运用决策权 执行权 监督权 以解决权力过于集中且缺乏有效监督 以及执行不力等问题 44 四 行政管理体制改革 2008年2月 中共第十七届中央委员会第二次全体会议通过了 关于深化行政管理体制改革的意见 和 国务院机构改革方案 2008年3月 全国人大审议通过了两个机构改革方案 该方案被称为 大部制 改革方案 新组建了工业和信息化部 交通运输部 人力资源和社会保障部 环境保护部 住房和城乡建设部 45 五 依法行政 1999年11月 国务院发布了 国务院关于全面推进依法行政的决定 国发 1999 23号 2004年4月20日 国务院发布了 全面推进依法行政实施纲要 国发 2004 10号 46 五 依法行政 全面推进依法行政的目标 7 政企分开 政事分开 政府与市场 政府与社会的关系基本理顺 政府的经济调节 市场监管 社会管理和公共服务职能基本到位 中央政府和地方政府之间 政府各部门之间的职能和权限比较明确 行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制基本形成 权责明确 行为规范 监督有效 保障有力的行政执法体制基本建立 47 五 依法行政 提出法律议案 地方性法规草案 制定行政法规 规章 规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序 充分反映客观规律和最广大人民的根本利益 为社会主义物质文明 政治文明和精神文明协调发展提供制度保障 48 五 依法行政 法律 法规 规章得到全面 正确实施 法制统一 政令畅通 公民 法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护 违法行为得到及时纠正 制裁 经济社会秩序得到有效维护 政府应对突发事件和风险的能力明显增强 49 五 依法行政 科学化 民主化 规范化的行政决策机制和制度基本形成 人民群众的要求 意愿得到及时反映 政府提供的信息全面 准确 及时 制定的政策 发布的决定相对稳定 行政管理做到公开 公平 公正 便民 高效 诚信 50 五 依法行政 高效 便捷 成本低廉的防范 化解社会矛盾的机制基本形成 社会矛盾得到有效防范和化解 行政权力与责任紧密挂钩 与行政权力主体利益彻底脱钩 行政监督制度和机制基本完善 政府的层级监督和专门监督明显加强 行政监督效能显著提高 51 五 依法行政 行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高 尊重法律 崇尚法律 遵守法律的氛围基本形成 依法行政的能力明显增强 善于运用法律手段管理经济 文化和社会事务 能够依法妥善处理各种社会矛盾 52 五 依法行政 依法行政的基本要求 6 合法行政 行政机关实施行政管理 应当依照法律 法规 规章的规定进行 没有法律 法规 规章的规定 行政机关不得作出影响公民 法人和其他组织合法权益或者增加公民 法人和其他组织义务的决定 53 五 依法行政 合理行政 行政机关实施行政管理 应当遵循公平 公正的原则 要平等对待行政管理相对人 不偏私 不歧视 行使自由裁量权应当符合法律目的 排除不相关因素的干扰 所采取的措施和手段应当必要 适当 行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的 应当避免采用损害当事人权益的方式 54 五 依法行政 程序正当 行政机关实施行政管理 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密 个人隐私的外 应当公开 注意听取公民 法人和其他组织的意见 要严格遵循法定程序 依法保障行政管理相对人 利害关系人的知情权 参与权和救济权 行政机关工作人员履行职责 与行政管理相对人存在利害关系时 应当回避 55 五 依法行政 高效便民 行政机关实施行政管理 应当遵守法定时限 积极履行法定职责 提高办事效率 提供优质服务 方便公民 法人和其他组织 56 五 依法行政 诚实守信 行政机关公布的信息应当全面 准确 真实 非因法定事由并经法定程序 行政机关不得撤销 变更已经生效的行政决定 因国家利益 公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的 应当依照法定权限和程序进行 并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿 57 五 依法行政 权责统一 行政机关依法履行经济 社会和文化事务管理职责 要由法律 法规赋予其相应的执法手段 行政机关违法或者不当行使职权 应当依法承担法律责任 实现权力和责任的统一 依法做到执法有保障 有权必有责 用权受监督 违法受追究 侵权须赔偿 58 六 行政透明度 中国行政透明度报告2010 2011年度 由北京大学等多个科研机构联合完成发布 2011年10月第二次发布年度报告 59 六 行政透明度 在30个省级行政单位中 重庆得分76 5分排名第三 较之去年63 5分排名第九有了大幅度提高 本次评测对象共计191个 包括43个国务院下设机构 30个省级行政单位 部分地级行政单位和部分县级行政单位 评测分数包括组织配套 制度配套 主动公开 依申请公开 监督救济五方面 政府网站作为政府信息公开第一平台是此次评测的重点 60 六 行政透明度 中华人民共和国政府信息公开条例 2007年1月17日国务院第165次常务会议通过 自2008年5月1日起施行 政府信息 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的 以一定形式记录 保存的信息 61 六 行政透明度 基本制度 1 县级以上人民政府部门应当建立政府信息公开工作制度 并指定机构专门负责 2 遵循公正 公平 便民的原则 3 行政机关应当及时 准确地公开政府信息 4 建立健全政府信息发布协调机制 62 六 行政透明度 5 行政机关公开政府信息 不得危及国家安全 公共安全 经济安全和社会稳定 63 六 行政透明度 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开 1 涉及公民 法人或者其他组织切身利益的 2 需要社会公众广泛知晓或者参与的 3 反映本行政机关机构设置 职能 办事程序等情况的 4 其他依照法律 法规和国家有关规定应当主动公开的 第十条详细列举 64 七 三公经费 三公经费 是指用财政拨款开支的因公出国 境 经费 公务用车购置及运行费 公务接待费 2011年98个中央部门2010年三公总支出决算数2011年三公总支出预算数 其中3个未公开 65 七 三公经费 外交部 国务院侨务办公室 国务院港澳事务办公室涉及国家机密不公开国家煤矿安全监察局 三公经费 不是独立预算部门 其经费预算包含在国家安全生产监督管理总局经费预算之中 实际上是97个部门 94个单位三公经费情况 66 七 三公经费 公众疑问 1 老百姓到哪里去看 三公 2 三公 花费有没有超标 3 三公 的钱是怎么花的 4 公众质疑了 部委回应了吗 5 为什么17年公车改革成效不大 公车费总额占三公经费六成以上 6 公开的数据过于简略 缺乏解释说明 7 有没有公布信息的截止时间 67 八 权力寻租 权力寻租 是指政府各级官员或企业领导人利用手中的权力 避开各种监控 法规 审核 寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动 权力寻租则是把权力商品化 或曰以权力为资本 去参与商品交换和市场竞争 谋取金钱和物质利益 68 八 权力寻租 权力寻租者将公权化为私权 以谋取金钱和物质利益 权物交易 权钱交易 权权交易 权色交易等等都属于权力寻租的范畴 69 八 权力寻租 政府的政策干预和行政管制 如进出口配额 生产许可证发放 价格管制 从业人员数量和资质限制等等 都可以造成稀缺 70 八 权力寻租 既然政府政策干预和行政管制能够创造租金 自然就会有人要进行寻求这种干预和管制从而获取租金的活动 这被简称为寻租 一般来说 传统经济租的存在及其被获取是合理 合法的 而权力寻租则是不合理 不合法的 71 八 权力寻租 权力寻租与腐败紧密相连 当权力缺乏有效监管 就可能被物化 成为寻求利益的 资本金 72 八 权力寻租 矿难频发的背后隐藏着监管部门与不法矿主的勾结 权力部门从煤矿生产的监管 配额 审批 改制等多