城市邻避设施规划研究.ppt

城市邻避设施规划研究 第一部分邻避简介 一 定义邻避 邻避效应 NIMBY NotInMyBackYard 不要在我家后院 邻避设施具有负外部性效应的公共设施 这些设施产生的效用为广大地区的公众所共享 而其带来的诸如空气污染 电磁辐射之类的负外部性效应却是由设施所在地的居民承受 因此极易引发居民的抵制 邻避主义 NIMBYism 邻避症候群 NIMBYsyndrome 居民虽然认同邻避设施建设的必要性 但却排斥其设置在其家附近的心理和行为 二 邻避内涵NIMBYLULU localunwantedlanduses BANANA BuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnythingorBuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnyoneorBuildAbsolutelyNothingAnywhereNearAnybody NIMTOO NotInMyTermOfOffice NIMBL NotInMyBottomLine NIABY NotInAnyBackYard 反对邻避设施的类型 李永展 1 不要在我家后院 NIMBY 对邻避设施具有正面的态度 但是如果该设施要设置在其住家附近 居民便会严加拒绝2 不要在任何人后院 NIABY 因为拒绝邻避设施 例如核能电厂 的科技 因此拒绝邻避设施设置在任何社区3 变动的 不要在任何人后院 之态度对邻避设施具有正面的态度 但是在邻避设施设置公听会后转变为负面的态度4 反对错误的营建计划居民反对某些本身是错误的营建计划 但并非反对科技本身 三 解析1 狭隘的地方主义观念的反映2 社会不公正现象3 社会政治过程4 对技术和公共管理的不信任5 心理认知6 环境人权 第二部分邻避设施规划冲突研究 近年典型的邻避设施规划冲突事件 2007年 上海春申高压线建设2007年 北京六里屯垃圾焚烧发电厂建设2008年 广州110KV骏景变电站建设2008年 上海磁悬浮建设2009年 杭州钱江新城垃圾中转站建设 上海磁悬浮建设一 基本情况1 三个发展阶段 1 第一阶段 2006年3月 2006年12月沪杭磁浮项目获得国务院立项 上海环境热线 网站公布 沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告 和 沪杭磁浮交通工程环境影响报告书 简写本 2 第二阶段 2007年1月 2007年12月上海磁浮交通发展有限公司以 沪杭磁浮上海机场联络线 项目名称向国家环保总局递交环评报告 磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示 3 第三阶段 2007年12月 2008年3月上海市规划局公示经过优化后的机场联络线草案 上海环境热线 网站公布 沪杭磁浮上海机场联络线 龙阳路站 虹桥综合交通枢纽 环境影响评价公示 和 沪杭磁浮上海机场联络线 龙阳路站 虹桥综合交通枢纽 环境影响报告书 沿线小区居民以 散步 和 购物 方式抗议磁悬浮项目 2 利害关系人政府 上海磁浮交通发展有限公司 磁悬浮沿线小区居民3 矛盾冲突类型公共利益界定 利益保护 规划程序合法性 二 公共利益界定分析1 磁悬浮项目的公益性认知 1 政府和磁浮公司观点磁悬浮在国家交通战略层面的意义具体项目的公益性 2 公众观点磁悬浮对沿线居民的生命财产造成了极大危害磁悬浮项目的受益面小 磁悬浮机场联络线属于重复建设 磁悬浮投资效益差 磁悬浮是商业项目 2 利益关系取舍 1 政府和磁浮公司观点处理好国家利益和公众利益兼顾问题 上海市民很少有人反对磁悬浮 持反对意见的居民仅是少数 居民反对原因归结为磁悬浮与其切身利益相关 2 公众观点公共利益并不必然高于私人利益 3 公益性认知的分歧和政治化的利益关系交锋 三 利益保护1 环境风险认知 电磁辐射和噪音 1 政府和磁浮公司观点 磁悬浮轨道3 5米以外就已经完全达到了背景的辐射强度 22 5米的防护间距已经满足安全要求 噪音问题也可以通过降低运行速度的方法加以解决 2 公众观点 磁悬浮产生高频磁场 噪声影响严重 将会对人体健康造成损害 22 5米的规定距离是草率而荒谬的 对电磁辐射应至少进行两年的生物实验 2 利益补偿 1 公众观点 房价严重下跌 中介不受理 居民财产缩水 政府必须给予居民一定的补偿 2 政府和磁浮公司 未作回应3 冲突的死结 安全间距与拆迁成本 四 规划程序合法性 公众参与程序1 公众态度公示方式公示期限意见沟通形式信息封锁2 政府和磁浮公司态度政府 居民应该通过正常渠道来反映意见 搞 街头政治 是不允许的 磁浮公司 按照法定要求操作 3 并非虚设的程序公示方式 公示期限 参与主体 公众意见征询内容 公众意见征询方式 两次环评公众参与公示比较表 沪杭磁悬浮项目线位走向图资料来源 沪杭磁浮交通工程环境影响报告书 简写本 沪杭磁浮上海机场联络线走向示意图资料来源 沪杭磁浮上海机场联络线 龙阳路站 虹桥综合交通枢纽 环境影响报告书 简写本 五 邻避设施规划困境1 公共利益界定是邻避设施规划的前提 莱斯纳 公益是由私益组成的 不能绝对地排除私益 有三种私益可以上升为公益 一是不确定多数人的利益 二是具有某些性质的私益就等于公益 三是可以通过民主原则 对某些居于少数的特别数量的私益 使之形成公益 2 利益保护是邻避设施规划能够顺利推进的关键环节 技术理性的城市规划以工程技术设计方法来处理邻避设施的负外部性效应 并期望公众能通过自我道德伦理约束 来自觉地承担侵害 达到一种舍小家为大家的结果 缺陷 一是邻避设施的负外部性效应无法通过技术工程手段得到完全解决 二是公众自愿牺牲利益的设想无法在利益多元化的社会背景下得以实现 3 公正的程序是邻避设施规划的有效保障手段 程序正义是实现实体正义的手段和保障 第三部分邻避设施规划冲突矛盾分析 邻避设施建设矛盾类型分析表 一 邻避设施建设矛盾类型分析 邻避设施建设矛盾百分比 二 邻避设施建设冲突矛盾分析1 公共利益界定矛盾 1 泛公共利益化是造成邻避设施规划冲突的价值观根源 表现 政府负责对邻避设施建设的公共利益进行判断并掌握解释权 政府始终回避实质性的公共利益界定问题 一是对公共利益构成内容进行价值判断的实质性界定的回避 二是对如何才能达到这些价值目标的方法和程序的程序性界定的回避 因为这样更便于政府掌控 公共利益 的解释权 因此而产生的泛公共利益化也就成为压制公众利益的极好借口 2 僵化的利益观为泛公共利益化的不良影响推波助澜公共利益和私人利益的完全割裂和绝对对立政治化的利益判断来取代理性的利益衡量2 利益保护矛盾 1 风险减轻对策 城市规划功能分区 设置在主导风向下风地带 设计必要的卫生防护地带 环境保护改进邻避设施技术工艺设计 加强管理 减少污染物的排放 2 利益补偿对策主要集中在民法和环境法两大法律体系中 补偿方式主要为经济补偿 3 利益保护机制特征 拘囿于工程技术设计传统 以技术设计方法来处理邻避设施的负外部性效应 期望公众能通过自我的道德伦理约束 来自觉地承担侵害 达到一种舍小家为大家的结果 邻避设施的公益性特征往往使其在侵权责任赔偿领域被视为具有天然的免责事由 4 利益保护机制的缺陷 负外部性效应问题无法通过技术工程手段得到完全解决 公众牺牲自我利益的设想无法在利益多元的社会背景下得以实现 公私部门在规划决策中的泛公共利益化和公益绝对优先于私益的价值判断 使其忽视或漠视公众利益的保护问题 技术理性的规划传统在利益保护问题上先天不足 政府一元化集权制的规划决策模式使政府成为整个社会利益关系的终极调节者和公共利益的代言人 公众的利益保护问题得不到重视 城市公共设施之邻避原因 3 规划程序矛盾行政化导向 而非法治化导向的规划程序 公共利益界定和利益保护缺少程序保障 1 公众参与 程序重要环节 规划领域的公众参与公众参与城市规划 荆州市公众参与城市规划实施办法 2002年 规定 荆州市邻避设施规划的公众参与主要有四个环节 规划编制时的公众参与 规划审批前公示时的公众参与 批后公示和建设单位向规划局提出建设项目规划申请时的公众参与 安徽省城市规划公示暂行办法 规定 邻避设施规划的公众参与也有四个环节 城市规划编制阶段的批前公示和批后公告 城市规划实施阶段的批前公示和批后公告 主要集中在规划制定阶段的批前公示环节和规划实施阶段的批前公示环节上 规划听证 无锡市城市规划行政许可听证实施办法 2005 规定 对城市布局和环境有较大影响的建设项目 重要的大型市政基础设施 公共设施建设项目的选址或建设用地规划许可决定前 规划部门应当举行听证 申请人和利害关系人因居住环境受到较大影响 或涉及重大利益关系时 可在规划部门核发建设项目选址意见书 建设用地规划许可证 和建设工程规划许可证阶段提出听证要求 云南省城乡规划听证办法 2008 规定 城乡规划行政主管部门认为涉及公共利益的重大事项可以进行听证 而社会意见分歧较多 涉及面广 触及群众利益大的建设项目 以及申请人 利害关系人因规划行政许可直接涉及重大利害关系提出听证申请的 应当进行听证 行政救济制度 裁决权最终掌握在政府手中 环评之公众参与2002年 环境影响评价法 2006年 环境影响评价公众参与暂行办法 邻避设施规划编制 规划编制机关组织编写环境影响报告书 规划编制机关组织公众参与 征求对报告书草案的意见 政府部门审查环境影响报告书 邻避设施规划审批 建设单位确定环评机构编制环境影响报告书 建设单位向公众公告有关信息 建设单位发布信息公告并公开报告书简本 征求公众意见 建设单位修改报告书并报批 环保部门公告报告书受理有关信息 征求意见 环保部门作出审批或重新审核决定并进行公告 对公众意见较大的建设项目 环保部门可再次公开征求公众意见 1 根据 建设项目环境影响评价分类管理名录 整理 2003年开始实施 国家环境保护总局 2008年进行了修改 常见城市公共设施环境影响评价分类管理一览表 2 公众参与程序的缺陷 公众参与效力的有限性公众参与主要集中在 意见征询 层面 最高不超过 政府退让 层面 在公众参与阶梯中属于象征性参与 公众在整个规划过程中并不掌握决策权力 无法对规划施加实质性的影响 公众参与的形式主义化邻避设施规划往往从一开始就已经是公私部门既定的实现目标 公私部门围绕项目实施这一核心来决定公众参与程度和范围 导致公众参与沦为形式主义的程序 缺少详细的邻避设施类型名单 导致公众参与的可能缺失 3 规划程序的缺陷 集权制决策模式和半封闭决策系统的组合使规划程序在总体上表现为强烈的行政化倾向 程序设计和行使以方便政府行政为第一要义 无法起到有效协调公私部门和公众之间利益关系的作用 技术理性和终极蓝图的规划思维导致程序重要性被有意无意地忽视 行政化的规划程序最终导致纠错机制的缺失和风险管理机制的失灵 三 技术理性规划体制的无力邻避设施规划体制对空间背后复杂的社会 经济 心理等因素考虑太少 因此 当邻避设施建设引发城市空间利益剧烈调整时 这种就技术论技术的规划传统无法在利害关系人之间发挥卓有成效的利益协调作用 陷入冲突困境也就在所难免 公共设施的公众接受意愿得分 公众对邻避设施规划的态度 第四部分邻避设施规划冲突对策研究 一 理论建构1 城市邻避设施规划对策核心 公共利益分析与管理 三要素 公共利益 效率和公平 保障机制 程序正义 2 公共利益界定规划的合法性主要在于其对社会公共利益所提供的保证 城市规划编制办法 2005年 城市规划是 维护社会公平 保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一 1 公共利益界定的复杂性利益内容的不确定性受益对象的不确定性 2 公私利益关系对立论 公益优先于私益 自然权利理论并行论 莱斯纳 三种私益可以上升为公益 在德国 起初他们追杀共产主义者 我没有说话 因为我不是共产主义者 接着他们追杀犹太人 我没有说话 因为我不是犹太人 后来他们追杀工会成员 我没有说话 因为我不是工会成员 此后他们追杀天主教徒 我没有说话 因为我是新教教徒 最后他们奔我而来 却再也没有人站出来为我说话了 马丁 尼莫拉 自然权利理论的谬误财产权是一种完全排他的权利 但是它从来就不是一种绝对的权利 在财产权存在的范围内 它是一种排他的权利 即它排除其他人 但是它不是一种没有限制或者条件的权利 伊利国家必须干预 以使个人权利可以生效 而不是堕落成公众妨害 允许任何人对他的财产做他想做的事情 从而引起噪音 异味 或者火灾的危险 这就会使通常的财产变得毫无价值 因此 要使财产权真正有效 就必须对所有人加以限制或者赋予其积极意义 国家对此予以强制执行 就像执行作为财产权核心的排他权一样 科恩规划历史的一个重要方面是私有土地公共管理的演变 几十年来政府对私有财产管理权力的演变是现代规划的中心问题 如果地方政府不能对私有财产进行管理的话 那美国的规划实践将会有极大的不同 并受到极大的限制 约翰 M 利维 现代城市规划 利益权衡与取舍在诸多的利益中 人的生命或人性尊严有较高的位阶 卡尔 拉伦茨在国家 社会濒于衣 食俱缺之窘境 将急于求富之经济发展 列为最优先之公益 或公益标准 可予赞同 惟国家已摆脱穷困 迈入富庶之境后 公益的概念也应随之改变 基于生存权及人性尊严的利益 例如环境权 涉及生存的环境 及劳动基本权利 涉及劳工之人类尊严 所可达成之公益 及价值 应高于基于国家困境时代所强调的经济发展之公益价值 陈新民 3 效率 1 帕累托效率也称帕累托最优 指不损害某个人利益就不能使另一个人的利益得到增加 不损害任何利害关系人利益的情况下 增加公共利益 实现效率最大化 2 卡尔多 希克斯效率只要受益者获得的利益足够补偿受害者亏损的利益 那么资源配置就是有效率的 获得的公共利益与损害的私人利益之间差值达到最大 4 公平 1 效率处于帕累托效率如何分配的问题 2 效率属于卡尔多 希克斯效率首先应考虑给予利益损失者以足够的补偿 零和博弈 博弈各方的收益和损失相加总和永远为 零 邻避设施建设之边际理论分析 5 程序保障 1 作用 程序正义是实现实体正义的手段和保障 公正的程序是规划行为获得合法性的重要基础 公正的程序是有效的纠错机制 公正的程序为各利害关系人设定了行动的规则 有利于减少交易成本 也有助于在意见分歧的情况下达成结果 今天 我们生活的社会中 越来越难以指出什么是实体上正确的 然而无论如何我们必须就事情作出决定 政治辩论就是一个典型 它也许会无休止 但我们必须确立政策并去实行 在民主的制度中 多数原则就解决了这个问题 没有人能说明多数人所采纳的政策在实体含义上是对还是错 也许历史最终会告诉我们 但可能至少是100年以后的事了 然而这个政策是合理的 因为它是通过一个社会全体成员都同意的程序所通过的 我们的世界已变得越来越错综复杂 价值体系五花八门 常常很难就实体上某一点达成一致 一个问题的正确答案因人而异 因组织而异 程序是他们唯一能达成一致的地方 而且他们一旦同意了程序 则无论是何结果 都必须接受所同意的程序带来的结果 正因为如此 程序公正必须被视为独立的价值 谷口安平 2 程序正义内涵法治框架下的程序正义 规划权力受到法律控制 从行政化规划程序走向法治化规划程序 二 规划实践1 规划策略改进 技术策略层面 1 实施政策分析规划决策 理性的利益分析 主观的价值判断成本收益分析 多目标决策分析 成本有效性分析等广州石溪涌截污工程河涌治理公司提出4000元 米2补偿标准 石溪村部分村民要求8000元 米2 无法达成一致 这些房子大多是出租房 年租金可观 拆迁补偿对村民的吸引力不大 由于河涌治理公司和部分村民在拆迁补偿标准上的分歧 导致拆迁陷入困境并影响工程的实施 在这种情况下 河涌治理公司转换思路 修改原设计方案 利用河涌西侧已经征收到的一块土地 将石溪涌的一段向西平移6米 绕开村民住宅 虽然 新方案无法实现原方案一河两岸的景观设计构想 但河道平移需要花费的填土方和造堤岸费用 至少要比拆迁补偿少一半 而且与村民的冲突也大大减少 保障了规划的顺利实施 2 积极的公众参与 公众参与主体 如何界定公众参与的地域范围 即谁是相关公众 如何确保公众参与的代表性 谁代表谁 公众参与程度 公众参与是以获取信息为目标 还是以增进政策接受性为