民政局调研课题.doc

创新低保管理方法 破解低保认定难题-盐亭县创新城乡低保认定难题的调查与思考准确认定低保对象，是做好低保工作的关键和核心环节，只有准确认定低保对象，才能确保民生工作真正落到实处，才能确保困难群众的基本生活真正得到保障，才能确保“应保尽保”的制度目标顺利实现。经过调研我们发现，目前还存在低保对象认定不够准确，随意性大，个别地方矛盾突出，这不仅使有限的低保资金没有得到很好的利用，而且还引起部分群众对执行这一政策的工作人员造成误解，产生新的信访问题，影响党群、干群关系。盐亭县县委、县政府高度重视城乡低保工作，创新工作机制，在资金困难、人员不足的情况下，深入基层调研，积极探索城乡低保对象认定的新途径、新举措，破解城乡低保对象认定难题。一、基本情况盐亭县地处四川省西北部，境内以山地和丘陵为主，离中心城市较远，是59个扩权强县试点县中唯一第一产业比重超过40%的县，工业经济薄弱，财政困难。（一）低保总体情况年截止5月底，我县城市低保在保8502户，18051人，月发低保金235万元，1-6月已发放城市低保金1407.99万元，累计人均补差达137.5元；全县农村低保在保14220户，32961人，月发低保金134.5万元，1-6月已发放农村低保金803.3万元，累计人均补差达60.6元。城乡低保政策实施以来，盐亭县坚持把好事做好，让党和政府放心，让困难群众满意的原则，高度重视低保对象认定工作，全县没有出现因低保问题到省、进京上访等严重情况，也没有干部因低保问题受到党纪政纪处分。（二）低保对象认定中存在的主要问题1、低保制度缺陷造成对象认定困难（1）低保对象身份认定难。低保制度中对于城市低保要求城市户口，但现实中的一些问题无法从中找到操作方法。由于人员流动加剧，户口情况相当复杂，人户分离现象严重。我们在调研中发现，为了解决修建大型重点工程，把失地农民转入城市郊区，并享受了低保，但实际仍旧在原址居住，有的甚至听说某土地要征用，农民可能解决低保，便凭借关系，把嫁出的女儿、在外已安家的孩子，亲戚的户口都转过来，这就是所谓的“空挂户”，造成了低保对象确认难。（2家庭收入核实难。如何核定收入，没有统一可操作的办法。家庭收入种类繁多，有很多隐形收入不好确定，比如打临时工的收入、亲友赠与等，再者条例规定的有冰箱、电视、手机等不能享受低保，已与现实生活严重不相符，不能体现居民的真实生活情况，部分群众由于疾病、孩子上学等特别的支出，导致生活水平下降或返贫，如何进行准确认定，给低保认定工作带来了很大的困扰。（3）、家庭成员界定难。城市低保在制度设计上是一项按家庭人口平均计算收入的政策，也就是以家庭为救助单位，而不是以个人为救助单位。这样设计的目的是为了强调家庭在社会保障方面的功能。这就涉及到家庭成员的界定问题。家庭成员的界定是一个看似简单、实则复杂的问题。如我们在县城城东区调研时走访了一户低保户，家里口人，丈夫和女儿是城镇户口，还有一个八十多岁的母亲和妻子是农村户口，一家人都没有劳动能力，女儿读高中，只有父亲和女儿享受了低保，另两人应该在农村申报，但离家太远，几十年未回过的老家，申报已很难实现，比如村民评议，就不能成功，但现实的生活的确困难。（4）、低保制度设计中权利和义务的不对等。很多低保户只享受权利，没有义务，并且，低保和相关的工资制度不相称，不能激励有能力的人参加劳动，在低保资金的发放中没有设计必要的经费开支和人员力量，使很多地方在经费和人员都不足的情况下难以实现对低保对象的准确认定。我们在调研中就发现有的社区在每年的低保申请和审批中，由于公示、造表、人员出动、准备会务等支出达10000多元，但这项经费却没有制度性的保障。在农村低保中更加突出，农村人员多，幅员面积广大，很难掌握情况，县民政局只好按人头把指标分到乡镇，乡镇分到村、社，由村、社干部去“搁平”，只要无人举报，他们抽查几家合格就审批了，从而产生了一些干部为了减小矛盾，实行平均主义，或者进行轮转享受等，影响了低保对象的准确认定。2、失地农民入低保的问题。随着城市规模的扩大、重点工程建设推进、招商引资力度加大，失地农民增多，如何保障失地农民的生产生活，是摆党委、政府面前的一个突出的问题。为了加快招商引资和工程建设进度，维护社会稳定，不得不让少数失地农民享受低保，而失地农民往往以享受低保为让出土地的条件，致使一些重点工程建设不能如期开工，这样就造成了一些混乱，一些人开着豪车，穿着裘皮大衣，养着宠物已要享受低保，在调研中我们发现群众反映最强烈的就是这个问题，认为这样做违反了条例，滥用了低保资金这个困难群体的保命钱，同时也使公平正义受到了挑战。在调研中我们发现在县城17000多低保人员中失地农民就占到了9000人，而且还有上涨的趋势，这部分人中符合条件的仅占60%。在乡镇的城市低保对象是失地农民更是达到了70以上，其中不符合条件的达到50%，有开沙石场的大老板，在县城有多处门面，收益十分丰厚的人也享受了低保，在麻秧乡调研时，就发生了修建成德南高速公路的而失地的农民，因低保问题没有及时得到解决，与施工队发生流血冲突，面对这些困难，只好打低保的“擦边球”。3、让低保为稳定卖单。近年来由于上访问题突出，地方政府提稳定色变，特别是一票否决的考核制度，更是让地方政府头痛。一些群众收入在低保标准的边缘，按规定不能享受，但就是特别能闹事，胡搅蛮缠，四处上访，搞得领导疲于应付，最后只好让低保为稳定卖单，这样的情况约占低保人群的3%左右。（三）低保认定难的主要原因、对低保认识存在偏差对低保政策认识不全面，是造成低保对象认定不准确的主要原因。首先是领导干部对政策认识的偏差，一些领导干部认为低保是国家给钱，重点工程建设、工业用地、城市建设、企业改制，甚至一些亲戚朋友的拜托，都让低保卖单，领导干部在群众中说的话在老百姓看来就是政策，而且这样的“好政策”还会越传越远，深入人心，留下的影响很难消除，一旦有人出来纠正，老百姓反而会说，这是欺骗群众。在调研中，管低保的同志最头痛的就是这样的领导“打招呼”，特别是在失地农民的问题上，农民会相互攀比，低保政策出台前征用的土地，甚至有20世纪60年代征用于修水利工程的失地农民，现阶段也到处上访，要求享受低保。其次是一些基层干部，对低保政策理解有误区，认为低保政策是他们现阶段为数不多的特权之一，在对待上访群众，优亲厚友等方面都有发生。而且，这类的处罚不是好掌握，因为除了公示等必要的程序外，收入认定本身就是一个模糊的“估算”。再次是群众对低保政策的认识有偏差，享受到低保的困难群众，感受到了党和政府的温暖，对党和政府还是有感情的，其中部分失地农民对于享受低保，认为是失去土地的代价，还有一些未能享受低保的群众认为低保是国家发展了的成果，是全体人民都应该享受的福利，为什么只有少数人才能享受呢，他们想不通。这些都是造成低保对象认定不准确的根本原因，也是低保工作难的关键所在。2、低保制度存在缺陷。在制度运行过程中，人均收入核实缺乏统一标准，低保工作人员也缺乏相应的核查手段。条例规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证的方式展开。从操作上讲，这种方法比较粗放，符合中国国情，也有一定的客观性和全面性，但却无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况。相对于据此计算补助金额的低保制度要求来讲，显得不够科学。为了弥补家庭收入审核手段的不足，各地只好采取民主评议、社区公示等办法。从一定意义上讲，低保实践中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察，这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的距离。在无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息，也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产的情况下，目前的家庭经济状况调查只能通过估测的办法来确定申请人的家庭收入，可以说是“估算”而不是“核算”。在调研中一些村社干部，对于收入的准确度有时也不好确定，特别是接近低保的边缘户，特别是城市，居民之间往来不多，对情况不好掌握，相对而言，农村由于邻居之间相互了解多，情况容易把握。还有对户口、对家庭成员和认定方面的可操作办法的缺失，也导致了低保对象的认定难。3、对失地农民的保障，使低保认定与法律冲突。失地农民是现阶段中国的一个突出问题，随着城市化进程的推进，基础设施建设的加快，特别是灾后重建，失地农民群体不断壮大，农民奈以生存的土地，以及粮食补贴等各项优惠政策瞬间消失，失去土地后，他们没有了生产资料，由于年龄大、文化少，同时又没有一技之长，家里有老人要赡养，有孩子要读书，生活缺乏保障，确实很困难。但是又不符合低保条例的要求，同时要从根本上解决他们的生活问题，仅靠低保卖单是不现实的。4、对于群众的教育和引导不力。勤劳勇敢、自强不息，是中华民族的传统美德，低保制度实行后，把对贫困者的救助从道德救助变为了制度救助，让其更加常态化、规范化，更加有了保障，但同时也使一些人产生了依赖思想，少了一份感恩的心态。甚至以能吃低保为荣，每天就喝喝茶，下下棋，安于现状，所能及的事情也不愿意去做。特别是农村改革后，由于疏于宣传，农民对国家大事、对政策法规的了解较少，对于农民思想道德方面的正确引导几乎为零，只有一事一议、选举等才召集村民开个会，同时，由于受市场经济带来的拜金主义的冲击，对于传统道德的坚守显得很勉强。产生了对于享受低保的认识偏差，人人都想向低保拥挤，甚至不惜谎报收入，在客观上加深了低保认定的难度。二、破解低保认定难的主要作法和经验面对以上情况，盐亭县本着坚持对党负责，同时又心系群众，把好事办好的原则，认真研究工作思路，总结经验，创新方法，走出了一条切可行的路子。（一）主要作法、加大对低保政策的宣传力度。城市和农村低保政策实施前，盐亭县都组织了大规模的宣传，首先是在干部中宣传，召开专题会议，利用广播、电视等平台，对从事民政工作的人员进行专业培训，让他们了解政策并且充分认识到工作的重要性和肩上的职责。其次是在群众中宣传，让群众了解政策，困难群众学会申请的方法，并且告知他们对低保工作有监督的权力。在社区、村张贴宣传单，并在民政局和各乡镇设立了专门的咨询点，对于前来咨询的群众进行耐心的解释。其三是每年的低保审定前，进行一次宣传和培训。调研中发现无论是干部还是群众都对低保政策都比较了解，增强了民政干部责任心。、建章立制，规范低保认定工作方法。由于低保对象认定很关键又比较困难，盐亭县非常注重实践经验的总结，针对城乡不同的工作对象，结合基层工作的经验，分别总结出了比较实用的工作方法，并在全县推广。首先制定了三个实施文件即：盐亭县低保申请诚信承诺制度、盐亭县城乡低保评审票决制度盐亭县城乡低保管理责任追究制度。其次是总结了细致的收入调查方法。见附表1。再次，对于低保户不能拥有的一些电器，手机、不能养宠物等规定，视情况考虑，比如：电视机、冰箱、手机等都是家用的必须品了，还有一些是亲戚朋友赠与的，不能准确反映其生活情况。还有针对低保条例中，只核定收入的不足，考虑家庭的支出情况，比如身体不好，有大量的医药费支出，有孩子上学，这些家庭虽然收入也许高出低保标准，但是考虑他们的实际，将个别户纳入低保范围。在农村低保对象的确认过程中，首先是采取了村民评议，由全体村民大会评议出低保户名单，再经过乡村干部、党员代表、村民代表等组成的评议小组，入户调查评议，最后张榜公示见附表2。3、灵活运用分类施保政策。分类施保政策是让低保政策更加贴近困难群众的有效措施，盐亭县根据分类施保政策，创新了工作方法：首先在对分类施保对象划分上，根据疾病、上学、残疾、突发性灾难、年龄五个大类制定了分类标准，同时每个大类又分了一至五个档次，根据县民政局工作人员和乡村干部共同组织的调查小组入户调查后确定享受第几类第几档，这样确保了有限的低保资金用在刀刃上。在调研发现村社干部对此非常满意，他们说实行分类施保后，工作量虽然增加了，但资金用得更加合理，更加用在了刀刃上，低保群众更是感同身受，在到城东社区一糖脲病患者刘某家走访时，谈到分类施保，非常激动，他说“党和政府真的太好了，不仅想到让我们吃饭，还想到了我们吃药，是自己最贴心的人才想得这样周到。”周围的群众也赞扬这种做法。都说县民政局的工作做得细致，做得认真。其次是对发生突发事件的困难群众，采取手续简化的灵活方法，如果群众家里发生了重大的突发性灾祸，损失惨重，生活受到威胁，只要申请到（社区）乡村，上报县民政局，工作人员就会立即组织调查组入户调查，作出分类施保的标准调整，必备的手续可以后续补办。在文同社区调研时，发现一低保户，户主患重病，一家为医疗费用发愁，工作人员承诺在当月兑现分类施保，同时嘱咐他们出院后申报大病救助，解决了群众的燃眉之急。4、严把程序要求。在低保工作中，盐亭县严把程序，首先是对从事低保工作的人员进行严格的培训，每年登记工作一开始，就要组织全县的工作人员培训，集中在县局学习三至四天，主要就是培训和熟悉工作程序，并编制了盐亭县城乡居民最低生活保障待遇审批指南、盐亭县城乡居民最低生活保障待遇申请审批流程等简单易懂的图表，见附表3，通过对参训人员进行直观的培训，让他们熟练地掌握程序。其次是对工作人员进行责任意识的教育，强调低保工作的性质，让干部们从思想上认识低保工作的政策要求，从道德上认识救济资金的必要和重要，从责任的角度认识不遵守程序的严重后果。5、严格考核制度。为了做好低保工作，盐亭县民政局制定了严格的考核制度，并从县政府争取到了一定的资金，对于工作不负责任，在低保工作中，把关不严，或者是故意用低保做人情，不严格遵守工作程序的干部，分别视情节轻重处以：批评教育、改正错误、调换岗位、解除聘用等处罚方法。（二）基本经验1、领导重视是关键。盐亭县委、县政府高度重视城乡低保工作，这是盐亭低保工作顺利推进的重要原因。盐亭属于西部欠发达县，低保受益人多，工作难度相对较大，县委在搭配民政局领导班子时，选择政策性强、能力突出、思想素质非常好的同志担任班子主要负责人。积极支持民政局的各项工作，在解决具体事务时充分尊重民政局领导的意见，不乱表态、乱开口。在资金上给予了极大的支持，盐亭工业经济欠发达，财政困难，但每年都要拿出配套资金，确保低保金的按时发放。2、依靠群众是基础。低保工作面宽量大，特别是收入的核定，生活水平的核定，离开了群众的支持，光靠从事这项工作的干部是无法完成的，而且，低保工作是一项群众工作，离开了群众的监督很容易出现问题。盐亭县充分依靠群众这个法宝，加强了对群众的政策宣传，让群众了解政策，知晓权利，同时在实际工作中依靠群众，比如，入户调查要请群众代表参加、张榜公示要群众监督、收入核定要调查走访邻居。3、接受监督是根本。任何一项工作，只有接受监督才能保证公正，低保工作也是这样，盐亭县民政局非常重视监督工作，以确保低保公平公正。首先是从制度上保障，制定了一系列的监督制度，及时向县委、政府、人大、审计等部门定期报告低保资金的运行情况。公开接受人民群众的监督，首先是公示制度的执行，每个村社必须上墙，由于群众举报而被取消低保资格的大约每年都有10多例。确保了低保对象的准确性。4加强队伍建设是保障。由于低保工作面宽量大，难度较大，群众咨询、上访的比较多，必须加强队伍建设，盐亭县近年低保工作得到了省、市的充分肯定，得益于有一支作风顽强，敢于逗硬的队伍，健全了队伍建设，县民政局建立了低保办公室，设主任一人（副科）、副主任一人，办公人员三名。专门从事全县的低保审批工作，2009年，县低保办升格为县低保管理中心，进一步提高了地位。在县行政服务中心设立了专门的低保窗口，方便群众办事，同时便于低保工作的动态化管理。其三，根据需要，在社区、专门委任了低保专干、同时在每年的申请审批阶段，还要在村社中聘请德高望重的老同志，有正义感的居民，民族地区的宗教领导人，共同组成调查小组，保证了低保工作的开展。三、关于低保认定工作的几点建议介于目前低保工作中存在的普遍性难题，通过调研，我们提出以下几点建议。1、必须加强对低保政策的宣传的力度。在我们的调研中发现，少数干部群众对低保政策缺乏正确认识，有的领导对失地农民轻易表态，有的镇村干部把低保当作自己手中的一项特权，有的群众把低保看成是人人应享的一项福利等，这些都是对政策的误解造成的，给低保工作带来了巨大的困扰，让有限的工作力量疲于应付，所以应该加强对低保政策的宣传力度。2、及时制定失地农民保护政策。失地农民是一个特殊的群体，相对来说他们的文化水平较城市居民低，除农活外其他劳动技能欠缺，失地后生活的确存在困难。同时由于长期依赖土地生活，一旦失去土地，让他们的心理上产生一种失落感，在如今农税减免后，农民种地无偿享有土地资源的使用权，国家还会有很多的惠农政策，失地农民失去土地，也会产生心理上的不平衡，因此会产生享受低保天经地义的心理，同时低保政策只是基本生活的救助，不能完全满足失地农民的生存和发展需要。再者，失地农民入低保有很大一部分不符合政策，但实际工作中，又很难有其他替代办法，因此，国家应该根据失地农民的特殊情况，尽快调研，制定出适合他们的专项政策，把他们从低保群体中独立出去。3、创新社会管理新途径，寻求维护稳定的新举措。低保工作的不规范，在很大程度上是由于一部分人胡搅蛮缠、无理取闹造成的。和谐社会的基础是公平正义，如果对一部分爱闹不予以打击，反而给以优惠政策，那么对于绝大多数人来说就是不公正，由于维稳考核中的“一票否决制”，让各级领导谈稳色变，很多时候花钱买平安，明知违反规定也只好选用。如何纠正这些现象，只有创新社会管理，彰显法制的权威和公正，才能确保低保工作的公平公正。4、必须对低保条例进行与时俱进行的修改。低保条例中一些规定已经与现实生活不相符合，第一，制定操作性较强的收入核定办法，采用收入与支出相结合的核定方法，以便真实地反映困难群众的生活水平。第二，制定切实有效的户口管理办法，实行居住地与户口地相结合的管理体制。其三，安排与发放低保资金相适应的费用匹配资金，避免基层工作因经费不足而流于形式。第三，增强低保工作人员力量，避免因人力不足而让工作流于形式，比如：一个县低保中心几个工作人员，要完成庞大的工作量，有时只能采取简便方法，比如，把低保按人头分配到各乡镇，乡镇再分到村、组，只要把那个地方“搁平”无人举报，就审批了。第四，低保权利和义务不对等，低保户享受权利的同时，应该规定相应的义务，比如在城乡环境综合治理中、城乡治安联防中、在社会公益事业等方面，都应该根据不同的年龄、身体健康情况明确规定相应的义务。第五，让低保政策和相关的工资政策衔，比如说一家三口人享受城市低保，一个月收入可达600元，如果有一人可以从事劳动，他的最低工资却只达到500左右，那么他就不会主动积极参与劳动，应该在以家庭为主要核算单位的同时，考虑个人的情况，我们在调查中发现，有很多同志都知道不能“抽丁合户”，但他们又同时认为，如果政策允许不仅有利于工作开展，而且也具有合理性。对于有劳动能力的人和无劳动能力人的区别对待，有利于促进就业，减少贫困，缩减吃低保的人。附表1。2盐亭县城市低保对象认定办法姓名人口有劳动能力人收入居住社会支出身体情况入户查看邻居调查其他总评盐亭县农村居民低保认定情况姓名人口无劳动能力人身体情况社会支出土