浅论无线电管理行政执法中的存在问题及对策.doc

浅论无线电管理行政执法中的存在问题及对策 张 蓓摘要：本文主要分析了无线电管理行政执法实践中存在的问题，探讨了无线电管理行政执法实践中容易忽视的细节，提出解决无线电行政执法实践中存在问题的基本对策。关键词：行政执法 无线电管理依法行政是现代法治国家普遍遵循的一项法治原则，也是当前我国行政工作的基本要求。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，尤其是我国加入和实施行政许可法以后，对加强政府法制建设、提高公务员依法行政的意识和能力提出了新的更高的要求。我国经济与世界经济的密切相融，要求政府必须依靠法治来行使管理社会的职能，实现从“人治”到“法治”的根本性转变。无线电频谱资源属于国家所有，无线电管理是一种国家行为，无线电管理部门是行政执法主体。对各类有碍空中电波正常次序的违法、违规案件进行查处是无线电管理部门的重要职责。然而，在目前无线电管理体制下，行政执法的现状仍然不容乐观，如何在现有法律框架内更好的开展行政执法工作值得进一步探讨。一、无线电管理行政执法中存在的问题（一）无线电管理行政执法调查取证难。法律依据、违法事实和充分的实证材料是行政部门实施行政处罚不可缺少的三个要素。在对违犯无线电管理法律法规的行为进行查处、纠正过程中，进行事先调查是保证无线电管理行政行为正确、合法的前提。只有在充分调查的前提下做出的处罚决定才可能是公平、公正、合法的。调查是获得实证材料的手段，其过程和结果直接关系到办案进度和质量。违法行为如果没有受到与其相应的处罚，无线电管理的形象和职能的发挥就会产生了负面影响，进而影响了无线电管理法规的权威性。无线电管理行政执法调查是一项集行政和技术调查于一体的综合性活动，需要行政人员和技术人员共同参与，同时很大程度上依赖于当事人和证人的密切配合。在调查过程中要进行当事人的确定，必要行政许可的认定（如使用频率是否经过审批，设台是否符合规定条件，设备是否经过国家型号核准和检测，是否领取电台执照等），还要进行技术检查予以确认，不能仅凭当事人或证人的口头说明作为处罚的证据，确保证据的有效和合法性。在一定程度上无线电管理行政执法调查具有强制性，而且其结果大多对违法当事人不利。这一特点，造成管理部门与当事人之间存在不同程度的厉害冲突，当事人拒绝配合，甚至阻挠或者暴力抗拒调查的现象难免出现，暴露出了存在于无线电管理行政执法中更深层次的问题。无线电管理行政执法调查难的问题集中体现为：第一，无线电管理行政执法调查在立法依据不完善。中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国无线电管理条例对调查取证的开展有原则性的限制。中华人民共和国行政处罚法规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国无线电管理条例并未对当事人不予协助调查或阻挠调查的法律后果作出明确规定，导致在执法活动中执法人员面对当事人的不配合时显得无所适从。在行政执法具体实践中，往往是行政对象对公务人员造成了人身伤害的法律事实已经存在，才会承担妨碍公务的法律责任，最终直接导致了调查取证难的问题不可避免。第二，行政执法调查中无明确的强制措施规定。由于缺乏无线电行政执法调查强制措施规定，导致执法手段的单一和柔弱性，一定程度上影响调查的顺利进行。在无线电管理行政执法中，很多案件的调查涉及到流动性大的车辆、船只和体积小可随身携带的终端设备，不采取强制措施，难以确认当事人的身份和获取有效证据予以定案处理。而实践中，执法人员进行调查时，对当事人的不配合往往缺少必要的强制措施做保障，一旦当事人离开现场，证据就处于随时可能灭失的状态，执法工作难以继续开展。这种现状无形中导致违章者不配合调查就可以不受处罚的现象。无线电执法人员在清理大功率无绳电话的活动中经常遇到这样的问题：执法人员发现在民宅上高高竖起的无绳电话天线，到了居民门口时，分明听见民宅内有动静，但任凭执法人员怎样敲门，大门就是不开，经过漫长的等待，门终于开了，可是大功率无绳电话也不知去向了。第三，行政执法调查缺乏配合机制。无线电管理行政执法的调查，在很多情况下需要工商、公安等相关部门的密切配合。而无线电管理部门与当地政府的有关部门对无线电管理法律、法规理解上的差异，影响了调查工作的开展。在具体实践中，当地政府有关部门通常认为“属于无线电管理部门管辖的案件就应由无线电管理部门自行处理”，形成无线电管理行政执法在调查中很难得到政府有关部门主动配合的现象。第四，行政执法调查中消极对抗的现象突出。由于无线电管理行政执法的调查对象涉及社会多个阶层，调查对象的文化、道德、法律素质参差不齐，生活环境和社会背景也各不相同，因此在无线电管理行政执法中，涉案当事人对调查人员消极对抗甚至暴力抵抗的现象屡有发生，这种现象在基层执法尤为突出。如在全州县某乡，执法人员在清理非法使用大功率无绳电话的过程中，遭到数十村民的围困，执法人员如何解释都无济于事，直到把乡政府有关领导请来才得以解脱。又如在某夜总会，当执法人员提出要暂扣其两部非法使用的对讲机进行证据保全时，夜总会的女经理态度非常横蛮，用恶毒语言辱骂执法人员，并对执法人员进行恐吓。第五，执法人员的法律素质需要提高。如果无线电管理行政执法人员的法律素质不高，在实际工作中很容易出现急功近利，重结果轻程序，导致事实调查不清等现象。要避免执法人员把自己放在被管理者的对立面，以免人为增加调查工作的难度。（二）无线电管理行政执法依据不足。无线电管理行政执法所能依赖的法律规定极为有限，而且大多是部门法规、地方性法规和规范性文件（目前在我国颁布的诸多法律中，只有刑法第二百八十八条和治安处罚法第二十八条涉及无线电管理的内容，而且这两条法律理论意义远大于现实意义，很难操作），并且某些规范性文件的个别条款，有超越上位法的疑问，在实践中必须慎重。2003年5月，在河南省洛阳市就有法院判决地方性法规无效的先例，并在法律界引起了广泛的关注。不可否认，目前的无线电管理法律法规为促进无线电事业的健康发展起到非常关键的作用。然而，随着我国经济和电子信息技术的飞速发展，国务院和中央军委十多年前颁布实施的中华人民共和国无线电管理条例的局限性也逐步有所体现，无线电技术应用新领域出现法律规定的空白。全国无线电管理立法的相对滞后，导致地方无线电管理法规受到很大的约束，无法发挥其应有的作用。目前颁布实施的无线电管理法规从效力上来看，很难引起社会各阶层的重视。在工作中常常出现当事人对无线电管理的执法行为产生疑惑和不解，并出现对无线电管理的行政执法权产生质疑，不予配合的现象。若无更高层次的法律规范，很难引起社会各界对无线电管理的关注，无线电管理行政执法难免陷入被动的境地。（三）无线电管理行政处罚力度较弱。无线电管理行政执法依据的部门法规和地方法规，其行政处罚力难以形成威慑的效果。作为目前无线电管理领域最权威的法律文件中华人民共和国无线电管理条例，第四十三条规定，对违反有关规定的行为“国家无线电管理机构或者地方无线电管理机构可以根据具体情况给予警告、查封或者没收设备、没收非法所得的处罚；情节严重的，可以并处一千元以上、五千元以下的罚款或者吊销其电台执照”。这些处罚手段对一般的个人违法行为的处罚可以说足以使其为其违法行为付出沉重的代价。但是，对违反规定的公众通信经营者来说无疑是“骚痒”。事实上“查封、没收设备、没收非法所得、吊销电台执照”的处罚手段对公众通信网的违规行为只具有法律上的意义，在实践中根本无法实施，唯一可行的手段是“警告、并处一千元以上、五千元以下的罚款”。一千元以上、五千元以下的罚款不足购买基站一个发射单元的某个部件，更不用说动辄百万元计的一个基站。无线电管理行政处罚力度的缺失，直接导致无线电管理相关法规威慑力的灭失。二、无线电管理行政执法实践中很容易忽视的细节（一）行政执法程序。 程序合法是获取有效证据的前提条件，违反程序的后果不堪设想，行政执法人员很容易对执法程序的轻视。其中“亮证”和“告知”是最容易被忽视的两个环节。行政处罚法第五章第三节的规定，在对违法行为的调查取证时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。而在具体案件办理过程中，两人以上出示执法证件的情形很容易被忽视。目前的无线电管理行政执法工作任务重，执法人员不足是不争的事实。尽管如此，在一线执法人员也必须持证上岗，不能在口头介绍自己身份或者只有一人出示证件后，即开始具体的执法工作。在“告知”环节中，执法人员往往重视处罚告知，忽视当事人权利的告知。任何不按程序的执法，其执法行为就不具合法性，哪怕其它环节进展都顺利，但如果当事人对处罚结果不服，提起行政复议或行政诉讼，往往因程序违法而使行政处罚行为被撤销。（二）证据核实。 在具体行政执法调查过程中，可以通过询问、拍照、录像、检测等多种方式获得证据来证明当事人的行为违反无线电管理有关规定。在具体调查时仅凭当事人的陈述未经核实就得出调查结论，忽视了“陈述必须查证属实才能客观反映违法行为”,使调查缺少应有的客观性和公正性。（三）当事人详细资料的核实。在调查实践中,执法人员往往重视对当事人违法设台行为及情节的调查，忽视对当事人真实名称、联系地址、联系方式等各种相关资料的核实，导致执法机关无法及时与当事人取得联系，而影响后续调查工作的进行，更为严重的是导致了违法设台对象的真实身份无法得到确认。这种看似由马虎引起的小瑕疵如在作出处罚决定前未得到及时纠正，就会造成处罚对象错误、法律文书无法送达甚至行政处罚无效等严重后果。（四）法律文书的送达。在执法实践中，由于调查人员缺少系统的法律知识，对法律法规的理解不深，甚至出现错误的理解，很容易形成“法律文书没有当事人现场签收就不能视为送达”错误认识。在实际工作中，由于当事人的抵触心理，拒绝签收法律文书的现象经常发生，执法人员不能因为当事人拒绝签收法律文书而放弃对违法行为的行政处罚。其实只要有足够的证据证明法律文书已经交给当事人，执法人员在送达回执上注明当事人拒绝签收的事由，送达程序就已经完成。三、解决无线电行政执法实践中存在问题的基本对策规范无线电管理行政执法行为是一个系统工程，它不仅需要无线电管理全体工作者的共同努力，完善无线电执法体系，还需要社会各界的支持，改善无线电管理行政执法的外部环境，营造和谐的氛围，更需要系统的法律体系作保障，形成执法机关的合法行政权，行政对象的权益共同受到保护的良好状态。（一） 加快无线电立法步伐，完善无线电管理法规。中华人民共和国无线电管理条例需要修改、补充和完善，条件成熟时提请全国人大常委会制定中华人民共和国无线电管理法。无线电管理领域的规范性文件，应根据中华人民共和国行政许可法第十五条“尚未制定法律、行政法规和地方法规的，因行政管理的需要确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规”的要求，及时提请地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，以法律的方式将确需继续使用的无线电管理领域的规范性文件固定下来，作为长期无线电管理行政许可和行政执法的依据。通过无线电立法，在法律上明确无线电管理的规范和违法责任，使无线电管理真正做到有法可依。通过立法对无线电管理的行政许可和行政处罚的程序、要求、权力范围等作出具体的规定，以法律的方式规范无线电管理行政执法行为，制定明确的强制措施和妨碍制度，加强对无线电管理行政权的控制与保护。各省、自治区、直辖市人民代表大会根据无线电管理法制定各地的实施细则，形成完善的无线电管理法律体系。（二）理顺无线电管理行政执法体制，加强执法监督。 无线电管理基层机构（无线电管理派出机构）的行政主体地位及开展工作的方式需要以法律的形式予以明确，使其行政执法工作与中华人民共和国行政处罚法的要求相一致。执法人员相对不足的无线电管理机构开展行政执法工作，必要时可请求上一级管理机构共同参与。上级无线电管理机构加强对下级机构的行政执法工作的监督和检查，严格按程序执法，杜绝出现行政执法人员在执法中未表明身份、未说明理由、未告知权利等程序上的瑕疵出现，使各级无线电管理行政执法工作更加规范、合理。同时要避免滥用自由裁量权，使违法违规行为受到恰如其分的处罚，既要保护公民的合法权益，又要维护法律法规的尊严。（三）全面提升执法人员的素质，提高办案质量。通过不断学习、培训和经验交流，加深执法人员对相关法律、法规更深层次的理解，提高执法人员的应变能力，调查能力，说服教育能力，化解矛盾能力，使无线电管理行政执法工作更加规范、合理和富有技巧。（四）建立妨碍行政执法处罚制度。我国目前的行政法律法规对当事人妨碍行政执法的行为应该有什么法律后果并没有很多具体的规定，致使行政执法在多数情况下是被动的。无线电管理行政执法并不例外，面对当事人无故不允许或借故拖延执法人员进入工作场所实施检查、做假证、不配合调查、阻挠强制措施执行等等诸多妨碍行政执法行为时，几乎无计可施。因此，建立行政执法妨碍制度是非常必要的。行政执法妨碍制度明确强制措施的种类和方式，行政调查的范围、时间、方式以及不履行举证义务，恶意阻挠行政执法等行为的法律后果。通过建立这种制度，为行政执法人员提供指导，防止当事人或第三人对行政执法的妨碍，确保国家无线电管理法律法规施行通畅。（五）赋予无线电管理行政执法适当的强制权力。 国家为防止滥用权力，对强制措施作出明确的限制，行政强制法（草案）有加大限制的倾向。强制权的限制对滥用强制权的行为确实起到有效地遏制，但从无线电管理的角度来说，如果没有适当的强制措施作保障，无线电管理职能将受到很大的限制。无线电管理行政执法离不开适当的强制措施作保障。但在实践中却缺乏法定的强制权力给调查工作的开展带来很大难度。比如一部安装在民宅内的大