毕业设计（论文）-地方政府负债风险分析.doc

学 号：20100968天 津 商 业 大 学 毕 业 设 计（论 文） 地方政府负债风险分析 The Analysis of Local Government Liability Risk 学 院:国际教育学院教 学 系：财务管理（中澳合资）专业班级:1001班学生姓名:指导教师:2010年6月 日摘要随着中国经济过于快速的发展和城市化进程的不断加快，在国民经济爆炸式增长的同时，这种急速增长方式也埋下了一些隐患。尤其近年来，伴随着国际金融危机的影响和冲击，这些隐患从2008年开始渐渐凸显出来，我国地方政府债务规模在两者的刺激下迅速膨胀起来。现如今，这种庞大的负债规模已经严重制约了政府经营工作的效率，阻碍了政府工作质量的提高，这些现象已经广泛受到了社会各界人士的关注。国家对此也十分重视，自2010年以来，财政部，人民银行多次发布了相关文件来限制与规范地方政府融资平台的融资问题。 截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。? 较2010年的政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，有担保责任的或有债务23369.74亿元，可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元？相比，还是有所成效的。负债风险产生的原因之一就在于政府不能完整地，清晰地对自身负债情况作出评估。只有了解了地方政府负债的完整情况，才能对这种风险提前作出预测，并采取相关措施来预防和降低风险。关键词：；地方政府负债；风险；AbstractWith the rapid development of Chinese economy and the accelerating process of urbanization , to break through the bottleneck of funds for urban infrastructure and legal obstacles prohibited by the state of local government debt financing , a number of local government financing platform companies when they start to appear . Especially in recent years , along with the impact of the international financial crisis and the impact of the rapid expansion of local government financing platform , prevent the economy from slowing down too quickly in support of the economic recovery , while debt and fiscal and financial risks associated risks of its reserves , and also led to the parties the high degree of attention and concern. Class times for various types of financing platforms have sprung debut , local government financing platforms in the number and total debt to achieve a rapid expansion. Appears financing platform , broaden the channels of local government debt financing to ease the financial strain of contradictions , greatly promoted the flourishing development of local infrastructure , in order to prevent the economy from slowing down too quickly , maintaining steady and rapid economic and social development, and to make a positive contribution. At the same time , there have been some much needed attention and solve problems, mainly the rapid expansion of the size of local government debt , the risk of becoming insolvent increased debt financing financing platform companies operate sufficiently standardized banking financial institutions financing platform companies lending risks and other risk management . If these problems do not take immediate and effective measures to solve them , will inevitably result in fiscal and financial risks , the impact of the sustained and healthy economic and social development and social stability.Key Words: Local government liability; Liability risk目 录内容摘要IAbstractII1 导言11.1 选题背景及意义11.2国内外文献综述31.3 研究思路与方法51.4论文创新点62 相关理论基础及概念82.1 理论基础82.1.1“交通信号灯系统”理论2.1.2政府债务理论2.1.3政府债务风险理论2.2 基本概念122.2.1地方政府负债概念及特点2.2.2地方政府负债风险概念2.2.3地方政府负债风险特征3 地方政府负债风险现状及成因143.1 法律障碍风险143.1.1 预算法的制约153.1.2担保法的制约163.1.3破产法的制约183.2 地方负债的违约风险3.3 政府道德风险3.3.1 过度负债与隐性债务3.3.2 地方人大监督能力风险3.3.3地方债券流动性风险4 针对地方政府负债风险的建议措施204.1控制地方政府负债规模204.1.1加快地方政府职能转变214.1.2建立并完善负债信息披露制度234.1.3实行“分层次”与“综合”相结合的政府负债管理制度254.2协调经济增长和债务成本264.2.1促进经济可持续发展以降低政府负债风险4.2.2改革地方政府投融资机制参考文献27附录：开题报告(数据报告) 30致谢35导言1.1 选题背景 随着中国经济过于快速的发展和城市化进程的不断加快，在国民经济爆炸式增长的同时，这种急速增长方式也埋下了一些隐患。尤其近年来，伴随着国际金融危机的影响和冲击，这些隐患从2008年开始渐渐凸显出来，我国地方政府债务规模在两者的刺激下迅速膨胀起来。现如今，这种庞大的负债规模已经严重制约了政府经营工作的效率，阻碍了政府工作质量的提高，这些现象已经广泛受到了社会各界人士的关注。国家对此也十分重视，自2010年以来，财政部，人民银行多次发布了相关文件来限制与规范地方政府融资平台的融资问题。 截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。? 较2010年的政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，有担保责任的或有债务23369.74亿元，可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元？相比，还是有所膨胀。全国政府性债务规模情况表单位：亿元年度政府层级政府有责偿还的债务政府或有债务有担保责任的债务可有承担一定救助责任的债务2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合计190658.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合计206988.6529256.4966504.56资料来源：2013年审计署发布全国政府性债务审计结果 截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元。根据20103年底审计署发布的全国政府性债务审计结果，目前我国政府性债务管理中存在的问题主要有：第一，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。与2012年相比，截止2013年6月底，省市三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05，同比年均增长19.97%。第二，部分地方和行业债务负担较重。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。第三，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。第四，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。？地方政府负债风险已经成为一个日益严重的问题，随着国民经济的飞速发展，我的的市场经济环境发生的巨大改变。就当前环境下，现行政府会计制度披露的会计信息已经明显不能满足我国政治经济的发展需求。尽管各级政府已经尝试通过颁布相关管理债务法规，制定偿还付债计划等方法来监控地方负债，但由于执行方面监管不力，许多政策发布之后并不能得到落实。部分政府部门为了提高政绩，不考虑政府自身财务的举债能力，盲目的投入资金来刺激当地经济的发展，导致了地方政府负债愈发膨胀。1.2国内外研究现状地方政府负债具有两面性，政府能够合理负债，就可以缓解财政危机，促进市场经济的可持续发展。但是如果运用不当，过度举债，则有可能造成负债风险，造成财政危机，政治造成市场崩溃政府破产。目前，地方政府负债问题在财政方面研究较多，而从财务的角度进行负债的研究则主要集中于政府会计信息披露，其中代表性的理论有委托代理理论、公共选择理论和新公共管理改革。财政方面，世界银行的高级经济学家哈娜波拉克科娃（Hana Polackova Brixi）提出了财政风险矩阵，将政府负债从直接、或有、显性、隐性的角度分为了四种类型，分别为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债，并分析说明了或有隐性负债和或有显性负债会对政府财政稳定性造成的重大影响。W.Bartley Hildreth 和Gerald J. Miller 认为，大多数地方政府之所以承担很大的经济负担，是因为他们对自身的实际举债能力评估不当，造成过度负债。债务水平应当维持在一定水平，因此各国政府都在努力研究如何精确评估债务负担能力从而作出相应政策。西方学者James L.Chan和Mare A.Rubin将政府会计研究与委托代理理论联系起来，从公共选择的角度研究了信息在政府运营中的作用，特别是阐述了财务信息如何在政府制度和政府经济、政治决策中发挥作用的。政府负债信息披露作为政府会计信息的重要组成部分，反应政府的财务受托责任，因此应当严谨对待。 我国对地方政府负债问题研究起步较晚，研究时间较短，因此相对西方学界来说比较浅薄，因此在负债问题的财务方向就更少涉及。东南大学经济管理学院会计系主任陈志斌对政府与立法机构和公民之间存在委托代理关系进行定义，他认为，对委托人的代理责任进行清晰，准确，及时地定位可以有效降低委托代理风险。1.3研究思路与方法 本文主要运用文献查阅法，采用会计、财务管理等基础知识，运用逻辑演绎，结合理论与实际分析我国地方政府负债风险的成因以及可能会带来的结果，并对此提出相关建议用以降低和减弱地方政府的债务负担，达到健康水平，提到工作效率。1.4 论文创新点论文主要在一下两个方面做了一些创造性地工作：一是对相关文献进行了比较系统的梳理；二是运用情景分析法对当前地方政府负债的风险进行了分析。 第二章 相关理论基础及概念基本概念负债，是指企业过去的交易或者事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。国际会计准则委员会的定义为：负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。我国企业会计准则将负债定义为企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务。政府负债不同于普通负债，是指政府过去的交易或事项形成的，预期会导致经济利益流出政府的现时义务。政府负债又分为中央政府负债和地方政府负债，二者的区别在于政府级别不同，地方政府包括省、市、县、乡四级政府。本文仅讨论地方政府负债的情况，因此要明确，地方政府负债是指不包含中央政府的下级政府所负担的债务，对债务具有一个清偿的义务。目前，国外研究人员对政府负债定义包括：1.国际公共部门会计准则委员会(IPSASB)对政府负债的定义。该委员会认为，从权责发生制度的角度看，政府负债是政府由于过去的事项而承担的现时义务，而这种现时义务的履行会导致政府的经济利益或潜能资源流出。2.国际货币基金组织(IMF)认为政府负债是按照合同规定，政府作为债务人有义务根据合同要求支付给债权人一定金额的行为。从会计学角度看，每当有一种资产被得到，同时会伴随着另一种等值的负债被给予。我国对政府负债的定义总体分为两种，一种是预算会计对政府负债的定义，财政总预算会计制度将政府负债定义为:政府承担的能够以货币进行计量，需要以资产或者是劳务来进行偿还的一些债务，主要包括借入款项、应付款项、其他应付款、各种应缴款项等等。？另一种是企业会计准则对负债的定义，前文已经提到过，但并没有明确针对政府负债进行定义。但通过借鉴企业会计准则，地方政府负债可以被定义为：按照合同法规定，地方政府作为债务人，必须履行对债权人的现时义务，并且这种负债是可以用货币进行计量的，通常该义务的执行会导致政府经济利益的流出。地方政府负债分类 根据世界银行的高级经济学家哈娜波拉克科娃（Hana Polackova Brixi）提出的财政风险矩阵，政府负债从直接、或有、显性、隐性的角度分为四种类型，即直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。按照哈娜波拉克科娃的定义，在任何情况下都会发生，并且最终都要由政府来承担的负债就是直接负债，而或有负债则是当且仅当在一定条件下发生时才由政府承担的负债。也就是说，直接与或有只从负债的确定性的角度来分类的。显性负债是指当负债到期时，必须要由政府进行偿还的负债，隐性负债则是没有法律或正规合同规定的，仅仅是道德责任或者是因为政府为了维持经济发展或者公众的要求，而导致负债到期时由政府负责的债务。负债的不确定性越大，就越容易被忽略，然而一旦这些隐蔽性极强的负债转化为确定的负债，那么其对财政的可持续性将会产生非常大的破坏力，甚至会产生财政上的危机。（刘尚希，郭鸿勋，郭煌晓.政府或有负债:隐匿性财政风险解析【J7.中央财经大学学报，2003 (5) : 8地方政府负债特征地方政府作为债务人要按照合同或者协议的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。其特点有自愿性，有偿性，公益性，长期性和不稳定性。1. 自愿性。与税收不同，地方政府负债不具有强制性，负债与否，多少负债斗志自愿承担的，而税收则是国家强制力保证实施的。2.有偿性。地方政府取得的负债是需要还本付息的，要为此承担一定的使用成本。3.公益性。地方政府以负债形式获得的资金，通常用于公共基础设施建设，当地居民最低生活保障金等公益性投资。4.长期性。与私人负债不同，政府生命较长，并且其投资的回收期也较长，可能会长达十几年，因此具有长期性。5.不稳定性。通常来讲，长期性会引发不稳定性，由于政府领导存在换届问题，上一届领导班子欠下的债务问题对这一届政府领导来说是不知情或不情愿还的，因此可能造成一种恶性循环，地方政府负债越来越重却无人解决，最终给地方经济带来很大的伤害和不稳定性。 第三章 地方政府负债风险现状及成因3.1地方政府负债现状 在中国，随着国民经济的迅猛发展，地方城市也积极发展当地经济，而仅仅通过中央的预算拨发是不足以支撑的，因此各级政府就通过各种融资手段引进资金，其中也就有越来越多的债务用于地方建设。我国当前相关制度还不完善，有些政府一味的追求发展而盲目举债，使得地方政府债务危机愈发膨胀。但由于目前我国地方政府债务规模的统计口径不一致，多个财务部门得出的数据结论也不统一。根据2013年审计署发布的全国地方政府性债务审计结果，截止2013年6月底，全国省市县乡四级地方政府性债务余额已达到178908.66亿元，其中，政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，政府负有担保责任的债务26655.77亿元，政府可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。就有责偿还的债务而言，省级政府举借17780.84亿元，市级政府举借48434.61亿元，县级政府举借39573.60亿元，乡镇政府举借3070.12亿元。由此来看，市级政府的债务负担最为严重，达到了省级的2.72倍，需要重点注意。以安徽省淮南市为例，截止到2012年底，淮南市政府财政支出达到108.38亿元，主要用于这会保障、医疗卫生、公共安全、科技文化、交通运输、教育等方面。 “三农”支出是地方政府负债资金的一大主要支出，2012年底，全市“三农”投入达到23亿元，增长27.8%。大力支持企业上市，投入财政资金5100万元。安排1.6亿元支持淘汰落后产能、节能减排和资源枯竭城市转型。由此可见，淮南市的农业发展水平较高，作为市级政府，淮安市对教育业与医疗卫生也十分重视，中职国家助学金发放538.78万元;高职国家助学金发放661.13万元。对坏完事教育业起到了很大的促进作用。目前，地方政府负债的举债主体主要有：融资平台公司，政府部门和机构，经费补助事业单位，国有独资或控股企业以及自收自支事业单位，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元、11562.54亿元、3452.91亿元。其中以融资平台公司举债最多，融资平台公司是由地方政府通过资产投入，以国有资源和资产作抵押，以政府隐性担保方式融资，并且是有独立法人资格的经济实体。正是由于该融资公司可以为地方政府带来大量资金来源，截止到2010年，全过省市县政府所建的融资平台公司已经有6576家。但由于是政府管理，导致其内部控制官方化，管理层级过于冗杂，使其运营效率十分低下，以至于需要更多地资金流入，由此造成的恶性循环，导致了该融资平台公司举债规模远超其他。另外，我国地方政府负债信息披露不规范，披露内容不全面，没有明确统一的规定，各个部门得到的债务数据不一致，使得政府部门不能准确认定债务数额。政府对外披露债务信息的主要方式是政府预决算报告，向公众说明政府预算的手指计划和执行情况，由于披露的信息仅集中于年度收支的现金流量的状况，所披露的信息非常有限。这样的条件下，政府很难做出系统的评价与分析债务规模与风险，无法解决经济资源利用率底下的问题。因此不能及时提出有效的解决措施，有时会严重危害政府财政的运行。3.2地方政府负债风险成因3.2.1地方政府债务统计偏低 从财务管理的角度来看，根据负债比率的计算公式：资产负债率=（负债总额/资产总额）100% 地方政府负债风险的形成直接原因就是负债比率过大，由此造成政府运营资本成本提高，长期负债增大，一旦政府陷入困境，长期负债就变成了一个发展的报复，更有甚者会造成破产，例如美国的橘县破产，投资失利造成负债比率剧增引发支付危机，导致其宣布破产。适度负债对政府是有好处的，可以充分发挥自身潜力，加快当地经济的发展建设。因此，政府应在短期利益与长期风险之间权衡，确定合理的则本结构。按照前文所述，政府负债可以分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债，就我国目前采用的权责发生制来看，所披露的负债仅仅包括直接显性负债和或有显性负债，而对于隐性负债并未披露，预计负债总额低于实际水平，因此导致政府内部信息使用人不能准确了解实际负债情况，造成了地方政府负债风险。3.2.2政府会计目标不明确随着我国社会经济的不断发展，当初建立的预算会计制度已经不再适用，尽管该制度在建立之初的确发挥了重要作用。政府会计目标已经不能再局限于服务预算管理，更应该侧重于提供高质量的会计信息，使得政府企业化，透明化。3.2.3技术因素不到位，政府会计基础有缺陷目前的预算会计制度采用的是收付实现制，这使得地方政府负债信息披露缺乏及时性、可靠性和完整性。收付实现制的预算会计方法不能全面反映政府当前的负债状况，仅能显示出已经使用实际现金支付的政府支出，对于已发生但尚未支付的债务并不记录，同时对于前文提到的政府出于道德或公众要求而产生的隐性负债也不做记录，造成信息不准确，不利于信息使用者做出正确评价。3.2.4相关法律和监控制度不健全国家对于各级政府举债行为不认同，不为地方政府举债提供保证担保。因而并未对此做出相关法律来约束地方政府举债，虽然中央政府颁布了预算法和担保法，但实际上没有对地方政府负债形成约束。相反，为隐性负债提供了庇护，对地方负债信息披露起到了反作用。另外，由于政府领导存在换届问题，通常本届政府不清楚或不愿意为上届领导层“买单”，对此的监控制度严重匮乏，造成地方政府负债规模愈发严重。第四章 针对地方政府负债风险的建议措施参考文献1.6.姜伟. 地方政府负债风险及控制研究D.东北林业大学,2011. 7.王飞洋. 浅析政府负债问题及其风险控制J. 商业经济,2011,05:77-78. 8.陆岷峰,张惠. 政府适度负债规模的研究从欧洲主权债务危机到中国地方政府负债风险谈起J. 南都学坛,2011,05:101-109. 9.张瑞霞. 政府负债风险与控制J. 合作经济与科技,2009,13:120-121. 10步淑段,李京琴,张丽娟. 地方政府负债风险研究J. 石家庄经济学院学报,2010,04:26-29. 11.侯丹. 我国地方政府负债最适规模研究D.吉林大学,2013. 12.张素梅. 浅议权责发生制下的政府预算会计改革J. 中国集体经济,2010,04:53-54. 13.姜伟. 浅谈地方政府债务