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公共管理基础理论 公共管理基础知识 公共经济 公共政策 应对突发事件 公共管理基础理论 公共管理运动兴起的历史背景20世纪70年代末80年代初 为迎接全球化 信息化和知识经济时代的来临以及摆脱赤字财政困境 提高国家的国际竞争力和政府的运作效率 一场以追求 三E Economy EfficiencyandEffectiveness 即经济 效率和效益 为目标的行政改革运动 在英国 美国 澳大利亚和新西兰等国开始兴起 并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界 在西方 这场行政改革运动被看作 重塑政府 再造公共部门 的新公共管理 NewPublicManagement 运动 以现代经济学为理论基础 推行公营事业 民营化 和竞争机制 重视公共服务的产出 力图为经济发展创造一个更为宽松和适宜的配套环境 以求得整个社会的共同繁荣 公共管理基础知识 基本概念 公共管理 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量 广泛运用政治的 经济的 管理的 法律的方法 强化政府的治理能力 提升政府绩效和公共服务品质 从而实现公共的福祉与公共利益 公共管理的主体 公共管理的对象 公共问题及公共物品 公共资源 公共服务的提供 公共管理的特点 第三条道路 强调价值调和与责任 关注政府改革与再造 政府组织 非政府组织 社会团体 事业单位 非营利组织 学校 医院等 红会 慈善机构等 工商联 联谊会等 在what与why层面上沿袭公共行政或公共政策 在how层面沿袭企业管理 重视三E 公平 正义 民主 只有发展客观有效的绩效测量标准 政府的责任才能落实 我国的政府组织 公共问题及公共物品 产品 市政管理 公共交通 公共卫生 文化 教育 保险 社会福利 公共安全 公共资源 自然资源 人力资源 公共信息资源 公共服务的提供 当前我国政府体制存在的主要问题 1 党政关系没有理顺 影响到依法行政和科学行政 2 政府与人大 司法的关系不顺 影响到有效制约 3 政府权力依然庞大 对社会和市场控制过多 4 政府内部层级过多 5 政府内部的分割行政 6 公共性不足 当前我国政府体制改革的方向 1 政府权力纵向合理划分 府际关系优化 2 政府权力横向合理划分 部门关系优化 3 时机成熟时调整行政区划 减少政府层次 4 政府权力合理配置的焦点 行政审批和财政体制改革 公共管理者 1 什么是公共管理者 2 管理者的角色 一般角色和特殊角色 3 公共管理者的技能 1 技术性技能2 人际关系技能3 概念化技能4 诊断技能5 沟通技能 公共组织 公共组织 强制型 半强制型 非强制型 根据宪法和法律的授权 依靠公共权力实施强制性管理 管理行为有一定的强制性 但当事者可拒绝服从 非强制性和服务性 多是非营利性组织 主要特征 公共性 合法性 服务性 非营利性 涨价与 被约谈 是近半年食品行业的焦点话题 继食用油龙头被约谈之后 去年12月 国家发改委召集古船面粉 五得利面粉 利达面粉等大型粮企座谈 要求这些企业两会前稳定价格 为弥补企业亏损 国家粮食局将安排企业竞购低价小麦 今年3月底 国家发改委相关负责人称 联合利华等日化企业和顶新 康师傅 等方便面企业涨价的消息已引起了发改委的高度关注 并已约谈了相关企业了解情况 并明确表示 各类企业要加强社会责任 不得随意搭车涨价 更不许串通涨价 哄抬物价 随后 康师傅 联合利华紧急刹车 暂缓涨价 近日 发改委则约谈了酿酒工业协会 中国酒类流通协会及四大啤酒企业负责人 对酒类企业涨价行为做了沟通指导 其中 发改委对啤酒企业受成本上升较多 适当提高部分产品价格表示理解 对成本变化不大但价格轮番上涨的白酒行业 在当前形势下不妥当的定价行为提出了批评 摘自京报网 通胀高压下发改委约谈忙 政府组织 中国传统政府职能的基本特点及其缺陷 1 大政府的职能定位 2 政府功能的控制取向 3 政府职能分化过细 4 政府机构膨胀严重 5 公共管理的成本高 效率低 政府职能转变的基本思路 1 政府职能范围的调整 由 大政府 向 小政府 的转变 2 政府职能中心的调整 由 管制 向 服务 的转变 3 政府职能关系的调整 理顺内外关系 政府职能方式的转变 1 从直接 微观管理向间接 宏观管理转变 2 从部门管理到行业管理的转变 3 从个别管理到一般管理的转变 4 从依靠单一的行政手段向综合运用经济 法律 行政 文化手段转变 5 由 暗箱操作 向 公开透明 的转变 公共经济 市场失灵和政府失灵 市场失灵1 竞争失效 2 公共产品缺失 3 外部性 4 市场竞争不完全性 5 市场体制难以实现发展的可持续性 6 失业 通胀和经济失衡7 信息不对称 8 收入分配不公平 政府失灵1 代表性的局限 2 信息的有限性 3 对私人部门控制的有限性4 决策的时滞性5 实施的有限性6 政府干预后果的失控性等 由于市场内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵 也称政府失效 Governmentfailure 指政府为弥补市场失灵而对经济 社会生活进行干预的过程中 由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷 进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景 保罗 萨缪尔森 当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时 政府失效便产生了 查尔斯 沃尔夫 由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本 低效率和分配不公平 就是政府失效 1 外部性 所谓外部性或外部影响 是指某个人或某个企业的经济活动对其他人或其他企业造成了影响 但是却没有因此付出代价或得到利益 2 外部性分类 根据经济活动主体是生产者还是消费者 外部性分为生产的外部性和消费的外部性 根据对他人的影响外部性可以分为外部经济与外部不经济 1 外部经济 是某人或者某企业的经济活动会给社会上其他成员带来好处 但该人或该企业却不能由此得到补偿 例如 你种树别人乘凉 你放烟花别人观赏 2 外部不经济 是某人或某企业的经济活动会给社会其他人带来损害 但该人或该企业却不必为这种损害进行补偿 例如 工业生产过程中的废水废气污染农田使农场主受损 吸烟造成室内空气污染等 外部性与市场失灵 公共财政 公共财政的特征 财政运行目标的公共性 财政收支活动的公共性 财政行为的规范性和法制性 纠正市场失灵 非营利性 公共收入 公共支出 税收 公共收费 公债 国有资产收益 购买性支出 转移性支出 公共支出的结构 购买性支出 转移性支出 教育支出 政府采购 保健支出 投资支出 国家直接投资股份投资国家投资 民间经营 国防支出 社会保障 财政补贴 多种 价格 亏损 生活等 2005年我国社会保障支出占财政收入的12 在发达国家中 社会保障的支出一般占到财政支出的30 左右 在英国中央财政支出总额中 社会保障支出约占32 卫生及社区服务支出约占17 教育支出约占12 2004年 我国用于公共服务和社会管理的支出总量占财政支出的比例为25 新自由主义的典型代表美国为75 近年来 我国每年在基本民生的公共投入占GDP的比重逼近世界倒数第一 除了柬埔寨 津巴布韦等国比我国低之外 绝大部分国家都是高于我们 利益分配不公 使贫富差距不正常的加大 基尼系数已达0 47 超过国际公认的警戒线 警戒线为0 40 同时 由于物价的上涨速度高于劳动者阶级收入水平的增长 在国民经济快速增长的情况下 劳动者阶级的实际收入水平和生活水平没有同步提高甚至有所下降 国家财政性教育经费占国内生产总值4 的投入指标是世界衡量教育水平的基础线 早在1993年 中共中央 国务院发布 中国教育改革和发展纲要 就提出 国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4 但是由于我国GDP增长迅速 财政收入占GDP较低等多种原因 这一目标未能如期实现 截至2008年 国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3 48 仍然低于4 5 的世界平均水平 教育投入不足一直是制约我国教育事业发展的 软肋 2010年7月公布的 国家中长期教育改革和发展规划纲要 2010 2020年 明确提出 提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例 2012年达到4 科研经费已经提高到GDP的1 1990年至1998年美国人均医疗费用为4080美元 医疗费用占医疗卫生费用占到中央财政支出的20 5 而同期中国人均医疗费仅为33美元 医疗费用占GDP的比重为4 8 中国人民大学校长助理 中国税务学会副会长 财政金融专家高培勇先生 建设以公共性为基本线索的中国公共财政建设指标体系的总体框架 一条主线 三项职能 四个层面 十大指标 简称为 1 3 4 10 体系 所谓 一条主线 即指中国公共财政建设指标体系是以公共性 满足社会公共需要 为灵魂并以此作为贯穿始终的基本线索的 所谓 三项职能 即指中国公共财政建设指标体系是按照资源配置 收入分配和经济稳定等三项职能 作为基本定位的 所谓 四个层面 即指中国公共财政指标体系覆盖了基础环境建设 制度框架建设 运行绩效建设和开放条件下的公共财政建设等四个层面的内容 所谓 十大指标 即指中国公共财政建设指标体系由十大一级指标构成 政府干预度 非营利化 收支集中度 财政法治化 财政民主化 分权规范度 均等化 可持续性 绩效改善度和财政国际化 我国的公共财政建设目标 构建 1 3 4 10 体系 公共政策 公共政策 是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题 达成公共目标 以实现公共利益的方案 定义 本质 有效增进和公平分配公共利益 特征 政治性与合法性 整体性与稳定性 多样性与超前性 公平性与效率性 导向功能 调节功能 分配功能 服务功能 功能 公共政策作为规范公众行为的社会准则 其对公众行为具有重要的引导作用 这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导 它告诉人们要以什么为标准 应该做哪些事和不该做哪些事 这种行为的引导必然对人的观念变化带来影响 这种影响在社会变革时期表现得尤为明显 这是因为人的观念变化在这一阶段有着强烈的动机需求 政策的导向功能包括正向导向和反向导向功能 导向功能 调控功能 公共政策的调控功能 是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制 政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系 特别是物质利益关系 在社会生活中人们有着不同的利益需求 而且表现出阶段性的特征 利益的差别使冲突不可避免 为了平衡这种矛盾 保持社会的稳定和经济的发展 作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任 分配功能 服务功能 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征 每一项具体政策都会涉及 把利益分配给谁 这样一个问题 换句话讲 就是都要面临一个 政策使谁受益的问题 人的利益需要是不同的 而社会资源却是有限的 因此 政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要 往往是一部分人从中获得了较多的利益 另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益 政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响 不合理的分配政策如果得不到及时的纠正 那么就可能会激化社会的利益冲突 进而使物质利益上的矛盾转化为政治利益上的矛盾 第一 初次分配中农民工工资长期被过分压低 从事同样的工作 城市职工比农民工工资高一倍甚至两倍 2008年广州 深圳 杭州 南京 东莞 上海 无锡 苏州 宁波等长三角 珠三角九个城市 出口加工企业中农民工平均工资与当地城市职工平均工资相比 很少超过40 的 差别最大的东莞 城镇职工平均工资每月3293元 农民工是971元 不到城镇职工的30 最低工资标准国际上一般是社会平均工资的40 60 中国最低工资是平均工资的21 第二 初次分配中行业收入差距过大 根据2010年统计局公布的数据 中国证券业的工资水平比职工平均工资高6倍左右 收入最高和最低行业的差距达11倍 人力资源和社会保障部工资研究所发布的最新数据 这一差距又扩大到15倍 如果把证券业归到金融业一并计算 行业差距也高达6倍 国企高管的工资是最低工资的98倍 世界平均值为5倍 其它市场经济国家的行业收入差距 根据人力资源和社会保障部国际劳工保障研究所提供的资料 2006 2007年最高和最低行业工资差距 日本 英国 法国约为1 6 2倍左右 德国 加拿大 美国 韩国在2 3 3倍之间 中国行业工资差高达3000 世界平均值为70 在市场经济条件下 政府的主要任务是提供公共物品 尤其是能够带来正的外在效应的基础设施 当前我国大力倡导建设服务型政府 以民为本理念为指导 在社会民主秩序的框架内 政府把自身定位为服务者的角色 以公正执法为标志 并承担着相应的责任 公共政策系统 公共政策主体 公共政策环境 公共政策客体 政党 利益集团 立法机关 行政机关 大众传媒 公民 社会成员 社会问题 自然环境 社会环境 公共政策在某种角度可看做利益集团之间的互动 争夺 和妥协的过程 第四种权力 利益集团影响公共政策的案例 美国全国步枪协会的影响 作为全球唯一将私人携带武器视为宪法权利的国家 美国民间拥有的枪支总数 几乎等同于其人口数 可谓人手一枪 据美国联邦调查局估计 目前美国大约有40 的家庭拥有枪支 大约有2 5亿支枪在私人的手里 在20世纪90年代的美国 平均每年发生200万件暴力犯罪和2 4万件谋杀案 每年有超过3万人死于枪口之下 而这些谋杀案中 70 都与枪支有关 于是有关强制管制的争论一直不断 争论的背后还蒙着厚厚一层经济利益的阴影 美国全国步枪协会 与武器生产公司及商家一道 长期在国会展开攻势强大的游说 致使不少法律制定者为了各自的政治地位和经济利益 以 有枪可以自卫 及 杀人的不是枪而是人 等理由继续维护私人拥有枪支的合法性 石油企业 喊亏 似乎已经见怪不怪了 一位不愿意透露姓名的行内人士分析指出 哭穷 的好处 无非是要补贴 要政策 或者要民心 他指出 由于头上顶着 垄断企业 的光环 大家都认为 盈利 是必然的 所以 喊亏 相当于给市民打打 预防针 哭穷 无非为补贴 根据中石油和中石化的三季度业绩报告 中石油该报告期内实现净利1034 37亿元 中石化实现净利599 6亿元 两公司净利合计1633 97亿元 日均净赚5 99亿元 哭穷 无非为补贴 3000万RMB 3万吨成品油 1000万RMB 日本 汶川 2亿RMB 地沟油 来自餐桌 最终又回到餐桌 被人们笑侃为 循环经济 而这背后是一条巨大的黑色产业链 权限交错 各管一摊 的现状是目前管理的尴尬 质检 工商 卫生 公安等部门都在地沟油的收运加工出售环节中承担部分管理责任 但管理权限分散 不能形成合力 造成 七八个部门管不好地沟油 的尴尬 近几年来经媒体多次报道 在今年的 3 15 晚会曝光后最终引起权力部