行政协议争议解决机制之构想.doc

行政协议争议解决机制之构想 导读：龙源期刊网 行政协议争议解决机制之构想作者：董坤 李旺东 来源：法制与社会2013 年第 29 期摘 要 随着我国经济的高速发展，社会事务的日趋复杂，出现了大量的行政群体性劳动争议解决机制研究以和谐社会的构建为视角龙源期刊网 行政协议争议解决机制之构想作者：董坤 李旺东 来源：法制与社会2013 年第 29 期摘 要 随着我国经济的高速发展，社会事务的日趋复杂，出现了大量的行政协议来促成行 政区域合作和行政事务的处理。行政协议是一种对等性行政契约，是一种抽象行政行为。行政 协议发生纠纷，借鉴国外的解决经验，我国可以构建有效的解决机制，即通过双方和解、行政 调解与仲裁、行政诉讼三个途径。关键词 行政协议 行政协议争议 行政仲裁 行政诉讼作者简介：董坤、李旺东，广东盈达律师所。中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）10-135-02自从德国社会学家马克斯韦伯提出科层制模式以来，等级制模式一直成为政府间关系的 主导模式。随着社会的不断发展，政府事务日趋复杂，各级政府面临着许多需要联合起来共同 解决的问题。以水平协调、自我统合、相互联结等鲜明特征的合作网络化治理，回应日益网络 化的现代社会，弥补科层化治理机制的不足。行政协议正是在我国经济高速发展、社会事务日 益复杂的背景下产生，目前行政协议主要适用于行政区域合作和行政事务处理两个领域。在全球化进程中，国际竞争的基础和前提是国内竞争及区域竞争。政府，尤其是地方政 府，在其中扮演着重要角色。我国地方政府间关系正经历着由“恶性竞争”到“协商合作”的发展 阶段。长三角区域、珠三角区域、环渤海区域等政府在实践中创造为旨在推进和发展区域经济 一体化的协商对话并缔结协议的联席会议制度。行政协议机制从而成为地方政府为克服行政区 划障碍展开区域合作而形成的法律机制，是跨域治理的模式选择。于是，各区域签订了大量的 行政协议，如泛珠三角区域合作框架协议、泛珠三角区域安全生产合作联席会议制 度、长江三角洲旅游城市合作宣言等，广泛涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅 游、就业服务、科教文化、环境保护和公共卫生等领域，这些协议的缔结主体是行政机关，即 省、市人民政府或职能部门。除了区域政府之间为促进区域经济发展和地方事务合作管理而订立的行政协议外，我国省 部之间也签订了大量行政协议，如教育部与各省签订的高校共建协议、人民银行与湖北省政府 签订共建武汉城市圈“两型”社会综合配套改革实验区协议等。行政协议在我国行政法领域是个新事物，目前行政协议的签订大都没有约定履行过程中纠 纷的解决途经，如两广九市区域旅游合作框架协议主要有七条：（1）建立两广九市无障 碍旅游区，实现区域市场一体化；（2）共同打造两广九市的精品旅游线路；（3）加强两广联 合促销，树立区域旅游整体形象和统一品牌；（4）推动两广九市旅游投资领域的合作；（5）龙源期刊网 加强两广九市的人才培养及交流活动；（6）建立区域旅游合作的保障机制；（7）本协议未尽 事宜，由各方协商确定。然而，行政协议履行过程中的纠纷难以避免，如果按照现有的行政 协议来解决，则只能有行政协议的补充和修改条款来规定，这样一来成本太高了。我国的相关 法律法规由于并未规定行政协议，也就不可能规定行政协议纠纷的解决途径。本文试图提出构 建行政协议争议解决机制的对策。一、行政协议内涵在实践中并没有行政协议这个概念，这一名称是学者们提出的一个学术概念。叶必丰教授 认为行政协议是行政主体间基于平等合作、协商一致而缔结的职务协议。何渊博士提出行政 协议，是指两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了 实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政 契约。笔者认为，行政协议具有以下法律性质：首先，行政协议是对等性行政契约。行政契约根据双方当事人的地位分为对等契约和不对 等契约。对等性行政契约以行政协议为代表，是指由不具有隶属关系的行政主体之间签订的契 约；不对等性行政契约指的是行政合同，是指处于隶属关系的行政主体与其所属部门或人员或 者相对人之间签订的行政契约。行政协议与行政合同都基于双方当事人的合意，但其两者的区 别是明显的，行政合同的当事人一方是行政主体另一方是行政相对人，而行政协议的签订主体 双方都是行政主体；行政合同相对简单是推进服务行政的工具，而行政协议比较复杂，往往牵 涉到中央和地方、地方和地方之间的关系，是横向政府关系间合作的新载体。其次，行政协议是抽象行政行为。行政协议是不同行政区划的地方政府之间为促进本地经 济的繁荣与发展，就各自行政职权范围内的合作事宜所订立的各种协议形式的总称。协议以创 造良好发展环境，引导区域合作发展方向，繁荣地方经济，促进协议各方的横向经济联合与共 同发展等内容为核心。政府在此类合作协议中不是经济主体，而是行政主体，是地方经济发展 的决策者和地方政策的制定者，其订立协议的目的在于通过政府之间的合作，消除民间经济合 作的各种障碍，并通过这种合作，充分发挥政府在宏观调控中的作用，引导本地资金的走向， 促进本地经济的有序发展。在这里，行政协议不是规章等行政立法行为，但无疑具有规章等行 政立法行为的某种属性，具有一种准立法行为的性质。这类似于国际上平等国家间订立的国 际条约，其本质上仍是主权国家对自己享有的权力的行使。二、国外的行政协议争议解决机制在西班牙，