二采矿权的承包与租赁.doc

。 采矿权的承包和租赁一 矿山承包行为的辨析 在矿山企业承包、采矿权租赁等方面所存在的问题，在一些地区至今仍然困扰着人们。从司法实践的情况来看，因煤矿承包、采矿权租赁引发的纠纷屡屡出现，人们对于已经取得采矿权的矿山企业承包和采矿权租赁在认识上分歧很大。 承包经营，是企业一种经营方式，按照所有权和经营权相分离的原则，通过订立合同确定财产所有者与承包者的责、权、利关系，使企业自主经营，自负盈亏的经营方式。矿山企业承包，实质上是有关矿山资源的占有、使用和收益权利的承包。而采矿权人采取承包的形式让承包人获得的就是“开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”，因此“承包”可以理解为是采矿权的转让。但这是一种特殊形式的转让，其特点在于受让人在接受转让后仍然用发包人的名义采矿，也在于这种转让往往附有一定的期限并有偿的。简而言之，矿山企业承包，是附有一定期限的不改变采矿人名义的采矿权有偿转让。采矿权的承包表现为经营性承包、劳务性承包和合伙型承包。经营性承包即采矿权主体将矿产发包给受让人开采，自己不参与经营，只收取承包费，经营性承包实质为采矿权出租。可以假定如果开发企业具有开矿的经营资质，那么这更类似于委托经营的一种，此类的承包应该是允许的，因为这更像采矿权的出租，采矿权的出租是合法的。劳务性承包是指采矿权主体只将矿产采挖等工作承包给他人，但自己依法经销矿产，进行采矿手续管理，或采矿权主体自觉组织开采，但将矿产承包给他人依法进行经销的行为。劳务性承包不适用采矿权租赁的法律法规所调整，也不涉及采矿权的流转，故不需行政审批程序；还有一类是合伙型的承包，一方出劳务，另一方出矿权，收益分成，出劳务的一方如果没有矿山开发资质，容易造成安全事故。现实中矿业市场的经营方式与国家的法律法规存在比较大的冲突，矿业权的承包已经十分普遍，甚至大多数的发包、转包是在投机牟利。应该讲矿业权作为用益物权的一种本身具有稀缺性和巨大的财富价值，这一市场中投资和投机的行为有其合理性。法院受理的案件中也存在大量的采矿权承包纠纷。国家禁止以承包方式勘探、开采矿产，究其原因考虑到矿产勘探开采业是一个特殊行业，技术性、安全性要求高。为避免资源浪费、乱采乱挖行为和安全平稳的生产，勘探、开采申请人需达到国家法律、法规规定的资质，矿产资源法实施细则对申请人的勘探、开采资质条件已作了详细规定。不可否认的事实是，矿业权承包现象已大量存在，例如内蒙古鄂尔多斯的许多中小煤矿都存在承包。法律及产业政策应与社会实践发展和市场经济需要与时俱进并适时调整，与其禁止，不如加以引导和规范，故在一定的合法性空间范围内，应允许承包方式的存在。当前的矿业流转市场中，以承包方式开矿普遍的存在，无论发包方还是承包方私下签订承包合同之后，并积极的履行协议。承包是否一律无效应该进行有益的甄别。我国现行矿业法律、法规允许矿业权的出租，但立法和产业政策上均禁止以“承包”的形式非法转让矿业权。理由在于，承包有可能使“矿业权变相转让”，不利于国家对矿业权秩序的监管。如探矿权采矿权转让管理办法规定：以承包等方式擅自将采矿权转让给他人的，由政府矿管部门按规定处罚。但国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定第八条规定煤矿可以承包，但必须是整体承包生产经营，且重新取得了安全生产许可证和煤炭生产许可证，除此之外，如承包方再次转包或者是将煤矿井下采掘工作和井巷维修工作进行劳务性承包，都是法律所禁止的，必须立即停止生产。采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。不加区分的的禁止承包显然是有问题的，实践中监管部门有时很难发现这种非法承包行为，由于承包合同只是双方私下签订的，况且承包方所使用的开采许可证是发包方的，从外部来看并不存在着任何手续瑕疵，监管无从下手。往往是承包中产生纠纷后，合同一方将对方诉至法院，政府监管部门才得以知晓这一情况、才去处罚，事后各大三百大板了事。其实，从法律角度来讲，承包方式在市场经济条件下是一种合法有效的方式，它可以有效的促进资源的流通和有效的利用资源。应该允许劳务方式的承包，我国的土地市场允许以承包方式流转土地就是很好的例证。政府不应该对流转矿业权的承包方式一棍子打死，而是应该积极的审查承包申请人的开采资格、开采能力，对符合开采条件的申请人要允许其承包。对即将修订的矿产资源法很有可能对承包方式放开，我们翘目以待。二 矿山企业的租赁 采矿权租赁是指采矿权人作为出租人将采矿权出租给承租人，并向承租人收取租金的行为，进一步而言，采矿权租赁是指将采矿权出租给有资质的矿山企业或者个人使用、收益，出租人收取租金的行为。采矿权是用益物权，采矿权的使用和收益具有相当长时间的稳定性，而虽然采矿权所对应的矿藏随着采掘的深入越来越少，但并没有改变采矿权的性质，因此，采矿权可以成为租赁物。采矿权出租与一般租赁合同相比，具有如下特征： （1）承租人有一定的资质限制，且出租人与承租人之间有特定的对应关系。承租人通过开采矿产资源获得收益，因此，承租人必须是矿产依法设立的国有矿山企业、集体矿山企业或者自然人。根据中华人民共和国矿产资源法（下称矿产资源法）第三十五条规定，采矿权承租人资质应当不低于采矿权出租人，且双方具有某种对应关系，即国有矿山企业可以承租所有类别的采矿权，集体矿山企业可以承租集体矿山企业或者个人所有的采矿权，而个人只能承租个人所有的采矿权。矿产资源法对民营矿山企业没有做出规定，但民营矿山企业作为承租人的，其资质理论上也不应低于采矿权出租人。（2）承租人使用采矿权的收益矿产品全部或大部分归承租人所有。根据中华人民共和国合同法（合同法）第二百二十五条规定，在一般租赁中，承租人与出租人可以约定在租赁期间因占有、使用租赁物获得的收益归承租人所有，但当事人另有约定的除外。而在采矿权出租中，承租人租赁采矿权的唯一目的是获得采矿权所对应的矿产品，并且使用采矿权的唯一收益就是获得相应的矿产品。因此，采矿权出租合同中，矿产品一般归承租人所有，而不会约定归出租人所有。当然，双方可以约定部分矿产品归出租人所有。（3）采矿权承租人支付的租金与矿产品的价值具有相当性。在采矿权出租合同中，承租人获得的收益是采矿权所对应的矿产品，而采矿权价值的大小决定于矿产品的多寡。因此，承租人获得矿产品即实现了采矿权的价值。在这一点上承租人的实际地位和采矿权人的地位并没有本质的区别。所以，采矿权承租人所支付的租金与产出的矿产品本身的价值在同一量级上，远高于普通租赁中的承租人所支付的租金，但仍低于采矿权本身的价值。（4）采矿权承租人通过货币资本投入获得报酬。采矿权承租人通过向出租人支付一定的租金，买断采矿权的收益权，从而获得报酬。因此，采矿权承租人获得报酬的依据是承租人投入的货币资本，方式是独享采矿权的收益权利。 采矿权的出租必须按照采矿权的转让程序进行，即合同当事人双方签订采矿权租赁合同后，必须报经省国土资源厅审批同意租赁后，租赁合同才生效。学术界及实际操作中，普遍认为采矿权的租赁只是报经国土资源部门备案，其实此问题早有定论，国土资源部矿业权出让转让管理暂行规定第三十六条第二款明确规定：矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。很明显，采矿权的出租合同要报经审批才生效。报经审批的理论依据仍然是出租有可能使“矿业权变相转让”，不利于国家对矿业权秩序的监管。采矿权出租合同为法律所认可。矿产资源法第四十二条规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”。本条规定行文的方式是概括式列举，“买卖”、“出租”、“以其他方式转让”具有同质性。因此，该条规定可以理解为“（以任何方式，包括买卖、出租）转让（移转采矿权、探矿权）矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”。结合矿产资源法第六条规定，上述理解与合同法第五十二条第三项规定“以合法形式掩盖非法目的之合同无效”具有相同的法理。从而，本条规定所禁止的是矿产资源的转让，而不是禁止矿产资源出租。国土资源部矿业权出让转让管理暂行规定第六条第三款规定“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权”、第四十九条规定“矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为”。该规定进一步佐证了采矿权出租系合法民事行为。但上述规定存在严重的不足之处。矿产资源法第四十二条虽未禁止采矿权出租，但也未鼓励通过出租等形式合理利用矿产资源，给实践操作带来一定的法律风险。鉴于“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源”属于合同法第五十二条“以合法形式掩盖非法目的情形”之一种，可以将矿产资源法第四十二条修改为“违反本法规定转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”，即仅规定“非法转让矿产资源”的法律责任，而将哪些情形属于“非法转让矿产资源的情形”留待合同法判断解决。当然，也可以在矿产资源法中明确规定出租为合法利用矿产资源的形式之一。 采矿权的出租与承包是有区别的。矿山企业采矿权租赁，和矿山企业承包的区别主要在于“承包人”采矿用的是“发包人”的名义，“承租人”采矿用的是自己的名义。二者相同点在于：无论是出租还是承包，采矿权的主体并没有发生变化。二者的本质区别在于：采矿权出租合同中，承租人以资本投入（支付租金）的方式获得采矿权的独占的使用收益权，其投入产出的公式为：资本收益；采矿权承包合同中，承包人以劳动投入（体力或脑力劳动）的方式获得收益，承包人对采矿权并不享有任何独占的收益权利，其投入产出的公式为：劳动报酬。虽然为在市场交易中，二者实质上的没有太多的不同，和租赁相比采矿权承包的对象更为广泛，在实际操作中采矿权的承包有时也含括了出租的内容。 三 采矿权承包合同的效力认定在司法实务中审查矿业权承包合同的效力应当考虑下列因素：1、承包合同的主要内容是提供采矿劳务还是采矿权的变相流转。2、承包人获取合法利益的形式为劳务收益还是对矿产品的占有、处分中直接获得收益。3、在采矿任务承包期间，发包人（采矿权人）是否参与矿山企业的日常经营管理，发包人在法律上是否仍然是矿山企业的安全生产责任主体。4、有关矿产品的生产、经营、销售、调运、货款结算等行为是以发包人的名义进行还是以承包人名义直接实施上述各行为。5、承包期间，承包人是否能够对采矿权进行再处分，如转包、转让、抵押等。6、关于承包期限的约定是否明显过长。承包期限应该是确定的，承包期限一般应短于采矿许可征的有效期限，不得约定采矿权的延续费用由承包人负责同时由其办理延续手续；承包期限也不得约定的不明确，例如约定为直到矿种采完；一般而言，承包期限应根据矿山规模而定，最长不得超过矿山开采利用方案的期限。7、承包期内，承包人是否进行大量固定资产投资。8、承包人是自然人、法人还是其他组织。不同的承包主体具有不同的开采矿产品范围和具备的资质也不同。9、不能仅以当事人签定合同的名称判断合同的性质，重在根据合同的内容判断合同是否属于承包合同。举例说明：2005年5月，宫某与郑某签订煤矿承包合同（以下简称合同），合同约定，宫某将其威宁县连昌煤矿发包给郑某，由郑组织工人采掘生产，并承担工资及生产成本;承包期从2005年5月至2015年5月，如郑到期不续约，井内外所有设备规宫联昌所有；宫负责井外、地面的一切事务，包括工人住房、地面绞车、地面抽风机换变压器，煤台改造、征地费用、发电机等;宫负责该煤矿相关证件的办理、年检及费用;郑负责对煤井进行技术改扩能，至2006年达到年产10万吨以上实际生产能力，郑承担技术投入，井下设备不足部分由郑春辉继续进行投入，直至满足生产需要为止；郑春辉必须抓好安全生产和矿井建设，软硬件必须达标，若因管理不善被处罚由郑春辉承担，如发生事故一切责任由郑春辉负责，为不可抗力外因造成的由双方按约定比例分担；煤炭价格双方议定，去除税收、装车费外，煤款按宫联昌60%，郑春辉40%进行分配；煤矿生产的产品由双方负责销售。合同应该属于合作采矿合同，因为合同约定由郑投入资金对煤井的设备、设施进行改造，以使煤矿能更好地满足生产需要，并且通过双方和合作、共同努力，双方按约定比例分配利润，符合合作采矿合同的特征，采矿权合作开采是指采矿主体引进他人资金、技术、管理等，共同开采的行为。然后根据院探矿权采矿权管理办法第三条第（二）项的定：“取得采矿权的企业，因企业合并、分立，与他人合资合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”来判断该合同的效力。10、如何理解“以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿”？1、不能简单地把名称为“采矿承包合同”的“承包”与“以承包等方式将采矿权转给他人开采经营”的“承包”完全混同 判断民事法律行为的性质不能简单地只看名称，而应当按照实质重于形式的方法来定性，根据合同内容全面分析当事人之间的权利与义务，进而把握该民事法律行为的本质属性，从而作出正确的判断。立法禁止的“以承包等方式将采矿权转给他人开采经营”，其“承包”的内涵应该是采矿权人（发包人）向承包人收取一定承包费后，保有采矿权虚名，而将采矿权实质上转让给承包人独立开采经营，由承包人独立享受开采经营权益、承担开采经营风险，并由承包人办理采矿权的后续费用支出的行为。承包和以承包的方式转让采矿权的根本区别，就在于承包人是否获取采出的矿产品。实践中，许多承包合同约定，承包人每采出一吨矿产品，发包方就给承包人多少钱，这说明承包人不是要获取采出的矿产品。这种约定符合承包的要件，是合法的。然而，也有许多承包合同，约定承包人每采出一吨矿产品，发包人就从中提取多少钱，然后就可以在其矿区范围内采矿。这种约定，不论是先交钱还是后交钱，其实质都是拿钱买采矿的权利，其目的就是要从采矿行为中获取矿产品。因此，凡未经批准，擅自约定承包人对采出的矿产品享有占有、处分和收益的承包行为，采矿权主体实际已发生转移，应认定为以承包等方式将采矿权非法转让。“对于当事人签定的承包合同中约定将采矿许可证项下的矿山全部或部分承包给他人进行采矿，由承包人交纳一定数额的承包费，开采出来的矿产品由承包人享有，由承包人自负盈亏，独立核算，可以视为以承包方式擅自转让全部采矿权或部分采矿权，人民法院应当认定合同无效。” 详见2009年云南省高级人民法院发布的关于审理涉及探矿权采矿权相关纠纷案件的指导性意见2、以承包之名行转让采矿权之实的行为主要表现为以下几种第一，已取得采矿权的采矿权人将矿区范围内的矿产资源分为几块，分别承包给多个单位或个人开采，这就是“一证多坑口”， 即所谓的多头承包。第二，矿山企业取得采矿权后，自己不直接从事采矿活动，而多次更换矿主，连续转包，变相买卖采矿权，即所谓的“多级转包”。第三，采矿权人投资建矿后，不负责矿山的管理知生产经营，而是采取以包代管的形式，由承包人独自进行管理、组织生产经营、销售矿产品并承担法定义务，采矿权人只收取承包费或分享矿山收益，承包人已实际成为采矿权主体。第四，采矿权人在办理采矿许可证后，即不投资建矿，也不按规定进行采矿活动，而是承包给他人投资采矿或以劳务合同形式允许他人投资采矿，采矿权人则分享矿山收益或低价收购矿石牟利。第五，承包期限明显超过了采矿许可征的有效期限，并约定采矿权的延续费用由承包人负责，或者承包期限约定为永久，或者约定为直到矿种采完为止等。3、法律不允许以承包等方式擅自将采矿权“转给他人进行采矿”，但并没有禁止矿山企业采用承包方式解决劳务用工和矿产品销售问题承包是对承包经营责任制的简称。承包经营责任制是在国有企业改革之初推出来的，它按照企业所有权与经营权相分离的原则，以承包合同形式，确定国有企业与承包人的责、权、利关系，实现承包者的自主经营，从而确保国有资产的保值增值，保证企业生产者和经营者的合理经济利益。目前矿山企业承包，主要是经营性承包和劳务性承包两种形式。这两种形式的主要区别在于承包人获得利益的方式不同。例如已取得采矿权的矿山企业，雇佣包工队进入自己的矿区范围按照批准的矿产资源开发利用方案采矿，采出的矿产品由采矿权人(矿山企业)自行支配处置，只是按日、按月或按工作量付给包工队劳务费，这种承包属劳务承包，是法律所允许的，矿山企业与承包方依法订立的承包合同受法律保护。笔者曾经观察过多个矿山，都是采用这种劳务承包方式，采矿权人以此可以减轻采矿的安全风险。此外，矿山企业还可以将自己采挖出来的矿产品承包给某一矿山企业