浙江省开展政策性农业保险试点政策框架方案的研究.doc

浙江省开展政策性农业保险试点政策框架方案的研究 省委、省政府高度重视政策性农业保险试点工作，省政府专门成立了政策性农业保险试点领导小组，吕祖善省长就政策性农业保险试点作多次重要批示，茅临生副省长多次听取汇报并作了重要部署。省发改委牵头，浙江保监局、省农业厅、财政厅等单位积极参加，召开30多次座谈会，组织10多次专题调研和学习考察，开展3次专家咨询，经过多轮论证和反复协调，经过一年多的共同努力，基本完成试点前期工作。一是制订形成了我省推进政策性农业保险试点工作的政策意见；二是组建共保体，协商形成了试点阶段共保实施方案和章程；三是协调形成了政策性农业保险条款（试行）。今年3月省政府专门召开政策性农业保险试点工作会议，部署启动试点工作。 一、我省推进政策性农业保险试点的重大意义 党的十六届三中、五中全会明确提出，要积极探索建立政策性农业保险制度。近年来，我省加快推进城乡一体化，大力发展效益农业，农业农村经济保持良好发展势头。但我省农业抵御自然灾害和抗风险能力仍比较薄弱，“多年致富、一灾致贫”矛盾比较突出。随着我省农业产业化、专业化、设施化、国际化快速发展，建立政策性农业保险制度势在必行。 1、推进政策性农业保险，是加快建立健全农业支持和保护体系的必然要求。发达国家发展现代农业的长期实践表明，农业保险是市场经济条件下保护农业、提高农民收入、稳定农村经济的有效途径，是确保国家粮食安全的重要措施。我省统筹城乡发展、推进城乡一体化走在全国前列，有必要、有条件、也有基础在政策性农业保险上先行一步。根据现有初步拟定的试点方案和政策进行测算，试点阶段11个共保经营试点全省农业保费在3000万元左右，政府对保费的直接补贴在1000万元（不含超赔2倍以上可能带来的潜在风险和责任，以下同），其中省财政大致承担500万元。农保覆盖面基本达到试点县（市）种养大户的50%以上，受益农产品产值占到种养两业产值的40%左右，年度最大可能赔付额达到1.5个亿。农户参保后的赔付扩大效应(保额/保费)平均为20-30倍，其中首次赔付扩大效应为10-15倍。4个互保合作试点每年保费大致在1400万元，受益农户6000多户、农产品产值大致在11个亿。 2、推进政策性农业保险，是运用市场机制提高农业抗风险能力的必然途径。我省农业自然灾害频发，保险财产因台风洪水造成的损失率是上海的46-59倍，在全国风险区划中居最高之列。传统体制下对农业的自然灾害，主要依靠临时应急式的事后救灾救济，政府资金有限，救济渠道不确定。通过开展政策性农业保险试点，有利于建立市场化农业风险防范体系，借商业保险之力，发挥保险的大数法则作用，妥善解决农民因灾致贫、因灾返贫问题，切实提高农业灾后及时恢复生产的能力；有利于建立新型防灾防损的长效机制，变部分灾后救助为事前参保资助，转部分补贴为保险投入，有效提高抗灾资源配置效率。 3、推进政策性农业保险，是接轨国际规则提高农业市场竞争力的必然选择。现代农业的高投入意味着高风险，我省大力发展高效生态农业，迫切需要通过政策性农业保险来系上一道安全网。世贸组织协议将与农业生产相关的自然灾害保险和与农民收入相关的收入保险作为“绿箱政策”，不予限制。开展政策性农业保险试点，是符合WTO框架下世界农业政策的重要走向，是提高我省农业综合生产能力，加快实施农业“走出去”战略的必由之路。通过发挥农业保险在分散农业风险、稳定农民收入、为农业信贷提供担保、均衡收入再分配等方面功能，对提高农业和农民的市场地位，有效解决农业资金投入瓶颈制约，起到“四两拔千斤”作用。 从我们前阶段调查情况看，各地开展政策性农业保险基础条件具备，基层政府拥护，种养大户十分欢迎，思想认识比较一致，时机基本成熟。我省农业保险试点的探索还引起了国家有关部门的高度重视，财政部已有意向将我省列入全国首个试点省份。因此，必须不失时机地把政策性农业保险试点摆上突出位置，作为今后一个时期我省加快建设社会主义新农村，有效解决“三农”问题的重要战略举措来抓。 二、试点的基本框架 开展政策性农业保险有“五大难”。一是政府、保险公司、农户三方利益难均衡；二是农业灾害风险难预测；三是道德风险和逆选择难防范；四是理赔定损难操作；五是超赔再保难出售。对此，商保公司担心经营亏损，农户希望降低费率，政府需要控制兜底责任。围绕着如何找到三者之间的利益均衡点，在深入调研论证、反复协调商议的基础上，提出了“政府推动与市场运作相结合，共保经营与互保合作相结合，全省统筹与县级核算相结合，有限风险与责任分层相结合”的试点基本框架。 1、运作机制：政府推动与市场运作相结合。政府实行政策性支持、保险公司实施市场化运作、农民开展互助合作，有机结合，调动多个积极性。 政府推动，即把农业保险作为准公共产品，实行政策支持、财政补贴、以险养险。 市场运作，即在经营机制、管理方式等方面充分发挥市场机制的作用，提高政策性农业保险的运作效率。 2、实施主体：共保经营与互保合作相结合。推进政策性农业保险试点，实行“政府推动+共保经营”方式，兼顾“政府推动+互保合作”方式。 共保经营，即由在浙江的10家商保公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”；受共保体委托，首席承保的省人保公司承担具体业务经营；共保体经营范围为农业险、以险养险(含涉农险)两类，实行“单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担”。目前省人保公司已明确作为首席承保人，权益占比为60%，太平洋、平安、天安、中华联合、太平、大地、华安、永安、安邦分别认购共保体8%、8%、5%、10%、1%、1%、2%、3%、2%。 互保合作，即依托各类农业行业协会、专业合作社和农业龙头企业，建立农业专业互助合作保险组织，实行“会员自愿缴费、省财政一次性补助，合作共享、自我管理，专户监管、滚动发展”。 相比较而言，共保经营的特点是有经验、有网络、有实力，运作规范，起步快，覆盖面广。互保合作有利于发挥合作共保机制优势，有助于规避农业保险经营中的道德风险和逆选择问题）。但从风险控制角度，目前已经起步的互保组织都集中在特定行业和区域（以养殖业为主，不太适合种植业），仅能化解当年净保费1倍以内的赔付风险。根据自愿选择原则，目前多数市、县明确提出按共保经营进行试点；金华、衢州、三门分别开展奶牛、生猪、青蟹单一品种互保试点。 3、筹资管理：全省统筹与县级核算相结合。建立省、县（市、区）政策性农业保险筹资分担机制，强化资金筹措和管理。 全省统筹，即在全省范围内建立以盈补亏的统筹机制。财政上统贴一块，对目录内的农产品参保按35%保费额度进行补贴，其中水稻参保保费补贴50%。省及试点市县（市、区）按六四比例分担的是定海、龙游、缙云，其它县（市、区）按四六比例分担。试点县（市、区）财政多补不限。省共保体与试点县(市、区)保险公司的统筹核算管理办法，自行制订。 县级核算，就是以试点县（市、区）为单位建立核算帐户，强化控制超赔风险的责任机制。根据省里的统一政策，试点县（市、区）制订具体实施方案，确立实施主体地位，落实财政补贴、以险养险、宣传发动等方面工作措施，符合参保条件的农户参保率要求达到50%以上。 4、风险责任：有限风险与责任分层相结合。积极应对和化解巨灾风险，建立多层次、多元化的分担机制，确保政策性农业保险可持续发展。 有限风险，即在试点阶段，实行全省范围内政策性农业保险5倍封顶方案（以全省农业险年赔付在当年保费5倍之内的赔付责任为封顶线），承担在此以内的保险赔付责任。 赔付分二次进行，先由共保体向农户支付保单核定部分50%的预付赔款（赔付扩大效应为10-15倍）；再在保险年度末全省全年总赔款核算后，进行个案清算。全省全年总赔款在农业保费的5倍之内，则按保单核定的赔款扣除预付赔款后全额赔付；若全年全省总赔款超过了农业保险保费的5倍，则实行封顶系数转换，即个案赔款=核定赔款封顶系数（全省农业总保费5/全省总赔款），扣除预付赔款后支付。政府承担在特殊情况下，即赔付比例不足50%时，已预赔付给农户的资金补助。在操作中，实行保单明示，即对“全省全年总赔款5倍以内按保单全额赔付，超5倍以上按年终核定比例赔付”的理赔责任进行明示明列。同时要积极做好宣传工作，让参保农民充分了解农保信息。初步测算，实行全省全年5倍封顶方案后，共保体最大可能风险，扣除当年保费收入后实际需承担6500万元；省及试点县（市、区）政府最大兜底责任为6550万元（大致省、县两级财政各担一半），其中保费财政补贴1050万元，超赔责任为5500万元。 责任分层，就是把风险责任划分为三个层次，由共保体与试点县（市、区）政府、省政府三方按约定承担风险责任。 以试点县（市、区）为核算单位，分二步进行。第一步，试点县（市、区）农业险年累计赔付在保费5倍之内，分三个责任区间：当农业险累计赔付在保费2倍以内，由共保体全额承担；超2倍至3倍部分，由政府与共保体按1：1承担；超3倍至5倍部分，由政府与共保体按2：1承担。其中，政府承担的超赔责任由省与试点县（市、区）财政分担（参照财政保费补贴比例“六四”或“四六”）执行。第二步，单个试点县（市、区）出现年农业险年累计赔付超保费5倍的情况下，实行先预摊、再年终结算。共保体承担的赔付责任不变。省与试点县（市、区）政府预付超赔责任按“二八”比例执行。在保险年度末统计全省全年总赔款后，再按全省范围内5倍封顶的要求，实行封顶系数转换后统一结算（为便于理解，专门以一个试点县（市、区）年农险保费300万元、赔付1600万元为例，说明责任划分，见附表3）。为测算风险大的县市超赔后对全省农险带来的冲击和影响，专门对温岭、瑞安、定海的农业风险进行评估。以风险最大年景的损失程度计，3个县市区农业险年保费合计为671万元，最大灾情年份的赔付为3436万元。也就是，即便3个县市区同时出险，最大可能赔付为农险总保费的5.1倍，为全省农险总保费的1.1倍，在可控范围之内。 上述方案，主要基于以下考虑：（1）我省农险赔付风险高于周边地区，正常年景在赔付在1-2倍左右，最大可能赔付在农险保费的5倍左右。（2）充分调动共保体、试点县（市、区）政府、农户各方积极性，通过责任划分的梯次转换和利益共同牵制，较好地兼顾了各方利益。（3）利于农业保险先试点起步，在实践中积累风险数据和经验，逐步完善试点方案。 按照上述试点基本框架，提出了我省推进政策性农业保险试点工作的指导思想：坚持以科学发展观为指导，以确保投保者灾后能迅速恢复生产、促进农民增收、保险企业可持续经营为目标，按照政府推动、市场运作的原则，实行共保经营、互保合作等多种方式，积极稳妥地推进试点，为社会主义新农村建设提供重要保障。 三、主要的政策内容 1、保险对象：面向种养大户。重点推进农业龙头企业、种养大户和各类农业专业合作组织参保，加大引导力度。鼓励农业龙头企业自建基地或与农户紧密联结的生产基地实行统一投保，鼓励各类农村专业合作组织为其成员统一投保，鼓励特色农产品生产基地以村为单位联户投保。主要考虑到：从操作上看，如果面向众多散户，农险核损理赔事务相当繁杂、道德风险监管难，势必会提高管理运作成本；从需求主体看，广大散户农业收入占比不高，即便遇到风险对其生产生活影响也不大，而种养大户投入大、风险高，一旦遇上就损失惨重，因而是参保的现实需求主体。 2、保险品种：目录指导下自主选择。试点起步阶段共保体试点品种为水稻、生猪、鸡、鸭、大棚蔬菜、西瓜、柑桔、林木、淡水养殖9个，互保试点品种为奶牛、生猪、青蟹3个。具体参加共保的品种范围，由各地根据当地特色优势农业发展和抗风险需要，按“1+X”模式自行选择，原则上试点品种总数不超过5个，其中“1”即水稻为必选统保。这样做的好处：既体现“讲战略”，突出保障粮食生产安全需要；又体现“讲特色”，为各地自主选择留有空间；还体现“讲效益”，较好地适应商保公司经营上从易保品种先起步的要求。从各地反馈的意见看，对这一方案均较满意。 3、保障程度：从低保障起步。原则上保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点，实行低保额的初始成本保险。以低保障作为基础费率，根据需要可实行对同一品种合理拉开保险档次的选择费率，实行对不同风险地区的区域差别费率。这主要是考虑到，试点起步阶段保障标准高可能会出现两个问题，一是农民支付能力有限，会制约部分农户参保，二是赔付费用高了，有的可能疏于管理，“逆选择”难以控制。 4、责任范围：以保大灾为主。以大灾如台风、洪水、传染性疫病等为主要保险责任。根据风险概率设定免赔点，换言之就是小险免责、小额免赔。关于保险责任范围，有两种思路，一是保一切险，好处是农户心理上好接受，并避免风险界定难，二是保大灾，好处是突出重点化解主要风险，并可降低保费。从种养大户的反映看，出小险在承受范围之内，最担心的是出大灾，最需要的是化解巨险。 5、核损理赔：更多依托农村基层载体。充分发挥乡镇基层组织的作用，发挥基层农技队伍渗透到农村的网络优势和技术优势，协同代办理赔定损和防灾防损预防工作。有条件的可依托乡镇建立专门的农险核损理赔专家小组，由保险公司和农技人员、协会代表等组成，共同做好责任界定、现场查勘和定损工作，并建立必要的利益分享和责任约束机制。相对于工业类保险，农业保险核损理赔繁琐，保单不大，但运作成本很高。保险公司缺乏这方面的专门人才，也缺乏一直渗透到基层的网络。更多依托农村基层载体，既降低商保公司经营农险成本，又利于发挥农村基层干部和农技人员熟悉当地情况、贴近群众的优势。 6、配套措施：重点是落实以险养险办法。原则上县及县以县以下财政拨款机关事业单位的车辆险、综合财产险等，由承办农险的共保体承保，由省保监局提出具体指导费率。在加强引导和自愿的前提下，支持共保体开展农村