深探土地流转难以实现及实现途径

深探土地流转难以实现背后的真相及实现途径探讨土地流转难以实现背后的原因及实现途径探讨土地流转难以实现背后的原因及实现途径指导教师：孙良媛教授所属学院：经济管理学院 信息学院作者团队：Change we need研究方向：土地产权与流转日期：2008年12月10日目 录中文摘要 3英文摘要 4第一章 绪论 6一、选题背景与意义 6二、国内外研究现状及不足之处 7三、本研究拟回答的几个问题 10四、研究的理论与方法 11五、论文的思路和结构. 12六、本文的创新. 12第二章 农村土地产权现状研究问题的提出 13一产权 13二农村土地产权 17三中国农村土地产权的实际状况 18第三章 从农民角度看土地难以流转现状幕后的真相. 22一对土地流转在农业结构调整中的重要作用认识不足 22二农民的恋地情结，害怕失去土地 23三对流转土地收益的担忧 23四农民对流转出土地后社会保障的担忧 24五农民害怕重复以往失败的教训 26六土地流转的操作程序不规范带来的纠纷让农民在日后的流转望而却步. 26第四章从中央与地方的博弈看土地难以流转现状幕后的真相 27一“干部们把中央的好经念歪了” 27二地方政府的“因地制宜” 28第五章 土地流转中介 29一为什么要进行土地流转 29二国家提出的土地流转形式 30三为什么要建立土地流转中介？有什么优势？ 30四政府支持下的土地流转中介 31五现今土地流转中介的困境 32六土地流转中介市场化现状 34七国外成功案例的借鉴 35八土地流转中介市场化前景设想 36 参考文献 39摘 要2008年的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定重新提出了土地流转。中国农村土地产权的实际状况是：农民集体土地所有权得到坚持，其主体和客体基本明确，但还存在不明晰之处；土地家庭承包经营权趋于稳定，其内容不断充实，仍存在不完善之处；家庭承包经营土地流转权得到确认，其行使范围在扩大，尚存在限制性因素；农村土地管理权已经确立，其执行力度在强化，还存在不到位之处。中国农村土地产权建设是一个长期的过程：2010年初步建成农村土地产权制度；2020年基本建成农村土地产权制度。在今后若干年内，要进一步明确农民集体土地所有权，进一步稳定土地家庭承包经营权，进一步重视家庭承包经营土地流转权，进一步加强农村土地管理权。那么是在高呼土地流转的今天，为什么流转不起来呢？背后隐藏了多少不得人知的真相？怎样可以真正拖进土地流转？本文从理论上对土地产权进行了理性分析，通过不同角度、实际案例对对土地流转的现状作了比较研究，指出土地流转难以实现幕后的真相，研究不同时期的土地利用、农业生产对土地流转的不同影响，从而总结出土地流转发展变化的规律，土地产权的发展趋势，并据此设计了具体的改革方案，为实现土地流转指明了方向。虽然国内外对土地产权制度等研究的著述很多，但以前的著述大多从单一的历史、经济、法律的某一方面进行研究，对实际土地为什么流转不起来的现状既幕后的真相进行系统的、多角度探讨的还不多见。因此，本文进行的系统的、多角度的研究将在内容体系上填补这一空白。采取的史学、经济学和法学多学科相结合的研究方法来深探土地流转现转难以实现的内幕后，并提出相应的实现流转的途径。BriefGround curculation is turned out in of 2008. The real situation of rural land property right in China is that the land property right of peasantry gets insisted, the main body and the object are basically nailed down, while, unclear things exist. Family land contract management right tends to be stable, and its contains is enriching, meanwhile, faultiness exist. Family contract management right of gound circulation gets affirmed, and the exertion area of its is being enlarged, with restricted factors. Rural land management right gets established, and the power of implement is getting strong, while shotages exist. Constuction of Chinas rural land property right will be a long-term process: Rural land property right system is elementarily established in 2010; and it basically done in 2020. While land circulation is highly appealed today, why it doesnt work? Whats the truth in the closet? How could it work for land circulation? Its reasoningly analysed on land property right in theory in this essay via different view-points, fact cases camparing the present situation of land curculation. The truth, which land circulation is difficult to carry on, wil be pointed out. With the search of the use of land in different periods, and the inflence brought from algriculture production, the chaging rules of land circulation, the trend of land property development is summarized, and an idiographic reforming project is set out on these, to point a direction to realize land circulation. Its reasoningly analysed on land property right in theory in this essay via different view-points, fact cases camparing the present situation of land curculation. The truth, which land circulation is difficult to carry on, wil be pointed out. With the search of the use of land in different periods, and the inflence brought from algriculture production, the chaging rules of land circulation, the trend of land property development is summarized, and an idiographic reforming project is set out on these, to point a direction to realize land circulation.Although the system of property rights to land at home and abroad, such as writing a lot of research, but most of the previous writing of history from a single, economic and legal aspects of a study on the actual transfer of land why not up the status quo not only for the truth behind the system, The multi-perspective was also rare. Therefore, this paper carried out by the system, multi-angle studies will be content to fill the gaps in the system. To take the history, economics and law to combine multidisciplinary approach to research deep into the land transfer is difficult to achieve the insider, and the realization of circulation.第一章 绪论一、选题背景与意义 土地乃财富之母。土地问题是中国历朝历代都要重点解决的问题，人地矛盾仍是当今世界性的难题。土地的合理分配是社会公平的基础，土地的有效利用事关国计民生。农业是我国国民经济的基础，农地是农业生产的基本要素，在我国人多地少的情况下更是农业生产的决定性因素，因此农地利用效率事关农业全局。虽然我国社会主义改造比较合理地解决了土地的分配问题，但我国农地利用问题却没有大的进展，成为农业发展的重大制约因素。中共中央关于一九八四年农村工作的通知（中发19841号），首次提出农村土地流转问题。关于进一步活跃农村经济的十项政策（1985）和关于一九八六年农村工作的部署（1986），分别提出“股份合作制”、“向种田能手集中，发展种植专业户”的流转方法，既保护分散经营的承包权，又保障土地规模效益。2001年12月30日，中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知（中发200118号）（ 2002年11月4日，新华社授权播发），全面阐述了党的农村土地流转政策。2002年通过，2003年3月1日实施的农村土地承包法，将18号文件的精神上升为国家法律。2008年的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定，是对上述土地流转政策和法律的进一步完善和深化。上述通知、决定以及承包法，集中了当前我国农村土地流转的政策和法律制度。“以史为鉴”，研究土地改革尤其是土地流转产生的社会背景、条件以及其发展变化的规律，是对土地顺利流转进行完善和创新的基础，也是了解老百姓习惯、观念等非制度性安排对制度性安排发生影响的关键。而传统制度中一些合理的成分在经过实践的洗礼后有着深厚的的社会基础，更应继承和发扬。 “明史”是为了“鉴今”。在了解、掌握土地流转产生的原因、发展变化的规律的基础上，结合现时出现的新形势，科学推断实现土地流转的走向，并借鉴已有的经验和制度对土地改革进行改造以至进行制度创新，以进一步推动社会、经济的发展，这无论是对农业生产还是农村社会现代化都有着重大意义。农地流转问题十分重要，它关系到我国土地利用的效率和农业生产的发展，在集体土地所有权主体虚化的情况下关系到农民财产权利的保障和农地资源的保护。但是，我国现行的土地流转制度存在诸多问题，如土地承包经营权的性质不明确，对土地承包经营权的保护不力影响了农民企业家对土地投入的积极性，土地均包造成土地碎化从而影响了农地利用率，土地承包经营权的流转不顺畅等，需要对农地使用的原理及其权利设置、影响农地使用的相关因素、农地使用制度创新的具体对策等进行系统全面的研究，从而推动土地承包经营制度理论和实践健康、持续地发展。本文正是基于这一目的，并与上述的研究方法相融合，描述了土地流转的现状、发展变化过程，总结了土地流转难以实现幕后的真相、发展变化规律，探讨了我国现行土地改革制度存在的问题及其成因、土地承包经营制度改革的方向，以期为我国土地顺利实现流转、为设计出适合我国国情的农地使用制度略尽绵薄之力。二、国内外研究现状及不足之处 中国是农业大国，土地是农业生产的基本要素，地权又是土地制度的核心问题，经济史学、经济学、法学都高度重视地权问题。 从经济史学角度，有的学者通过分析土地所有制问题来考察历史，以土地所有制来解释传统农业生产、农村社会等问题(傅衣凌，1992)；有的研究土地所有权结构，分析各种不同类型土地的功能及其对农民生活的影响(杨国帧，1988)；有的学者以历史人类学的方法了解农村、农民与及农民的地权观念、地权规范、民间习俗等(张佩国，2002)；有的研究土地产权、土地经营方式与商品、市场的关系，论证农户经营方式的生命力(赵冈，2001)；有的学者主张从传统的地权制度、地权观念中为地权制度现代化提供有益路径(江太新，2003)；有的从传统农业与农业现代化的关系阐明现代农业要继承传统农业的优良传统(郭文韬，1986) 。而有的学者将土地改革作为我国经济建设的一部分放在整个中国经济建设过程中进行研究，叙述和阐明土地改革的历史过程，探索和体现土地流转的规律(孙健，1992)；有的专门论述土地改革的产生与发展过程，总结出土地产权明确、使农民努力程度与劳动成果挂钩等优点(李伟勋，1990;王贵哀，1984)；有的学者对土地流转进行了实地考察，做了大量实证研究，论述了土地承包经营制度对农业生产、农村生活各方面的深刻影响(王贵衰，1989)；有的学者将土地流转置于农村社会体系中进行研究，认为土地流转的实行使人民公社走向解体，并使农民经济获利、观念更新(陈吉元，1992)；同时，有的学者做了大量的基础性工作，整理出版了一大批史料(彭明，1987)。 经济学学者则侧重土地制度变迁的原因、方式、绩效等的研究，并大量采用实证研究的方法。有的学者分析了自实行家庭联产承包责任制以来中国农地制度的演进过程，得出经济绩效和效率引发农地制度演进的结论，同时进行了实证研究(伍山林，1996;张红宇，2002)；有的学者探索了土地承包经营制度创新的理论，认为要将客观条件引发的外部利润内部化是制度创新的理论基础(钱忠好，1998);也有的学者就土地承包经营制度下农民投资、土地利用、土地承包合同等某一方面问题进行了大量研究(严金泉，1998;曲福田，2001)。 法学学者主要是从规范角度进行研究。有的从物权体系角度论述土地流转制度的不足及完善，认为应将土地承包经营权纳入物权体系作进一步的规范(王利明，2001);有的从农村法制建设整体的角度研究土地流转的走向(钟明钊，1992);有的主张借鉴中国己有的永佃权改造土地承包经营权(安希汲，1988);有的主张推动土地向土地租赁制过渡(江士荣，1989);有的从分析不动产内部结构如协调土地流转制度与其他不动产之间的关系(戴银萍，2001):有的将土地产权与国外农地制度进行比较研究，主张借鉴外国农地经营机制(唐忠，1999)等。 国外学者有的叙述和阐明土地承包经营制度的发展过程，认为土地承包经营制度使农业生产由计划控制部分转向了市场调节，调动了农户的生产积极性(美麦克法夸尔，1992):有的从制度经济学的角度对产权进行探讨，认为不同形式的制度安排、制度变迁是由对更为有效的制度绩效的需求而引至的(美科斯，1994);有的认为制度演进有内生变迁和外生变迁的解释(【南l斯韦托扎尔。平乔维奇)。也有一些国外学者对土地承包经营制度进行了比较具体的研究，有的学者从土地的财产功能与其他功能关系的角度论述了土地改革受政治、经济等方面的影响(【荷FranzVon Benda-Beckman,1996 );有的学者实地考察了土地承包经营的发包、地块情况、土地承包合同、农户心理的认同等具体内容，并认为应稳定土地承包关系，延长土地承包期(美罗伊普罗斯特曼，1995)，等等。这些研究从不同角度对土地改革尤其是土地流转情况进行的深入探讨，使人们对土地流转制度有了深入的了解，为进一步进行研究打下坚实的基础，具有深远的意义。但这些研究都是从各自学科的角度进行论述，没能从农业生产和土地利用、经济原理与法律制度的全局对农地使用制度进行综合研究，没能从农地使用制度的历史、现状和走向总结出其发展规律及提出改进的对策，因而有其局限性。三、本论文拟回答的几个问题 如前所述，许多专家和学者从不同角度对土地改革及流转进行了研究，但这些研究从总体上看，在理论和实践的结合程度上，在历史、经济和法律的结合程度上都有其局限性。本论文拟从土地流转的现状入手，对土地流转难以实现幕后的真相找出来，寻找这一现状的背后原因及规律，借此预测土地流转的走向，借鉴传统合理的措施和制度，在此基础上综合运用制度经济学和法学的方法提出一个合理、完备的农地流转机制，并完善相关配套措施，为农村土地流转提供理论指导和操作方案，这在当前具有十分重要的现实意义和理论意义。 本文着重研究以下几个问题: 1、本文通过对土地产权的探讨，分析了土地流转难以实现的原因，指出了土地产权与农地使用权制度的不同之处，总结了土地流转背后的现状，并进一步对土地流转作出合理的预测。 2、本文用制度经济学原理与创新理论分析了影响我国土地流转的主要因素，对我国历代农地制度变迁的原因、方式等进行了总结，并对当前影响我国农地制度创新的因素包括农业现代化、土地利用、工业化与城市化、市场经济体制改革、入世等进行了具体、深入的分析，为改革现行土地承包经营制度做了经济学理论准备。3、本文在深探土地难以流转的原因基础上，以制度经济学与创新理论和现代产权理论为指导，借鉴传统农地使用制度的合理之处，设计出新的、更适合现实生产和生活需要的流转方式，包括农地使用权制度和农地租赁权制度来代替现行的土地承包经营制度。这些对策是从我国历史经验和农业生产、土地利用的实践出发，联系我国现行的政策法律规定，用经济学、法学等理论加以系统研究而提出来的，有很强的实用性。四、研究的理论与方法 根据研究需要，本文采取了以下研究理论与方法。 1、制度经济学理论与创新理论和现代产权理论。 2、系统分析方法。土地是综合性的自然经济要素，土地的自然特性和经济特性决定了土地利用的综合性和社会性，因而在研究农地使用制度时就必须借助于系统分析方法，将农地使用制度放在整个土地制度乃至整个经济体制改革中去研究，找出农地利用与农业生产、土地利用之间的关系，探索其内在规律性及其运行机制。 3、定性分析与定量分析相结合的方法。定性分析能找出事物的本质及内在联系，定量分析则能对这种与联系进行量化。本文结合这两种方法进行研究，既对不同阶段的土地使用权的性质、特征与功能作出基本判断，又通过量的变化具体分析其变化规律，从而掌握土地使用的正确方向。 4、多学科综合研究的方法。本文综合运用史学、经济学、法学等学科的不同方法对农地使用制度进行综合研究，首先描述了土地制度改革的产生发展、变化的过程，分析了其经济原理，总结出其发展变化规律，预测了今后农地流转制度的走向，进而对其法律制度进行了完善，使农地流转制度适应了时代的要求。5、理论与实践相结合的方法。笔者选定深探土地流转难以实现背后的真相及实现途径作为论文题目，源于在学习、探讨和调研实践中工作中发现土地流转中存在诸多问题，以及解决这些问题的必要性和紧迫性。在以后的学习研究过程中，通过大量的观察、考察、走访，与专家学者的多次座谈交流，参与清远市、南海市等地的实践调查，使笔者对农地流转的认识不断加深。同时，通过广泛学习有关中外学者的著述，积累了较好的理论知识。实践证明，只有把理论和实践有机地结合起来，科学研究才有生命力。五、论文的思路 本研究是遵循提出问题一研究文献一历史描述一总结规律一实例分析调查验证一提出对策的思路来展开的。 六、本文的创新 本文在历史与现状、理论与实践紧密结合的基础上，运用上述的研究方法，研究了我国土地难以实现流转背后的真相和实现流转的途径，从而对我国农地使用制度有了一个较为深入的认识。本文的创新之处如下: 1、本文从理论上对土地产权进行了理性分析，通过不同角度、实际案例对对土地流转的现状作了比较研究，指出土地流转难以实现幕后的真相，研究不同时期的土地利用、农业生产对土地流转的不同影响，从而总结出土地流转发展变化的规律，土地产权的发展趋势，并据此设计了具体的改革方案，为实现土地流转指明了方向。 2、从内容体系上看，虽然国内外对土地产权制度等研究的著述很多，但以前的著述大多从单一的历史、经济、法律的某一方面进行研究，对实际土地为什么流转不起来的现状既幕后的真相进行系统的、多角度探讨的还不多见。因此，本文进行的系统的、多角度的研究将在内容体系上填补这一空白。 3、从研究方法上看，本文采取的史学、经济学和法学多学科相结合的研究方法来深探土地流转现转难以实现的内幕后，并提出相应的实现流转的途径，以前还没有人尝试过。第二章 农村土地产权现状研究问题的提出第一节产权中国农村土地产权的实际状况是：农民集体土地所有权得到坚持，其主体和客体基本明确，但还存在不明晰之处；土地家庭承包经营权趋于稳定，其内容不断充实，仍存在不完善之处；家庭承包经营土地流转权得到确认，其行使范围在扩大，尚存在限制性因素；农村土地管理权已经确立，其执行力度在强化，还存在不到位之处。对于农村土地产权虽然基本明确，但是就现实中存在的不明晰之处成了灰色地带，而恰恰就是这点成了制约土地流转的瓶颈，所以我们有必要再从本质上认识产权，只有从认识上深入了其本质，才能用好用活产权来解决中国农村土地问题。为了系统地研究中国农村土地产权问题，有必要先对产权作一些基本分析。1.产权概念的提出我国有学者在书中写道：“产权的概念是科斯在社会成本问题一文中研究外在性问题时明确提出来的。”西方经济学家斯蒂文在介绍科斯的生平和学术贡献时则认为，产权的概念是科斯在题为联邦通讯委员会的文章中提出来的。这篇文章发表于芝加哥法律与经济杂志1959年第二期，在时间上还比社会成本问题早一年。庇古曾有这样一种观点：在用途发生冲突的情况下，比如一块土地同时用来种麦子和停车，导致损失的一方必须受到限制。科斯不同意庇古的观点。他说：“如果这样，受到限制的一方必然会受到损害。减少损失的目标可以通过市场本身轻而易举地达到，还更有效，只需要对产权作明确的划分。”在这里，科斯明确地提出了产权的概念。在地球上的许许多多有价值的资产中，为什么科斯竟选择无线电频率作为对产权进行经济分析的主题？原因是在频率中划分产权好让市场来解决人们争相广播而引起的混乱干扰。它既然可以应用于无线电频率，当然同样也可以应用于其他所有资源。在联邦通讯委员会一文中，科斯还明确指出：“产权的划分是市场交易的基本前提。”（新帕尔格雷夫经济学大辞典（1），经济科学出版社1996年版，第495-497页。）2.产权的定义（1）西方学者对产权的解释科斯是新制度经济学的创始人。产权是新制度经济学的核心概念。科斯明确地提出了产权的概念，却从未对产权下过定义。西方其他产权经济学家对产权的概念作出了种种解释。德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期。这些预期通过社会的法律、习惯和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”（1,德姆塞茨：关于产权的理论，载财产权利与制度变迁，上海三联书店1994年版，第97页。）阿尔钦认为：“产权不是人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用引起人们之间一些被认可的行为性关系。”(转引自徐汉明：中国农民土地持有产权制度研究，社会科学文献出版社2004年版，第48页。)（2）国内学者对产权的解释先看青年学者对产权的解释。刘永湘认为：“产权是人们对财产的占有、使用所引起的相互认可的行为关系，用来界定人们在经济活动中如何受益、受损及如何进行补偿的规则。”(刘永湘：中国农村土地产权制度创新论，四川大学博十学位论文（2003），第24页。)徐汉明认为：“所谓产权，是指在社会经济运行中，市场主体通过一定的方式对原始财产权利依法承受、使用、收益和处分流转的结构性财产权利关系。”(徐汉明：中国农民土地持有产权制度的研究，社会科学文献出版社2004年版，第50页。)再看资深学者对产权的解释。于光远认为：“产权（财产权）也就是所有权，它是某个主体拥有作为财产的某个客体（即拥有对某个客体的所有）所得到的法律上的承认和保护。”(于光远：经济体制改革三论：产权论、均衡论、市场论序言，北京大学出版社1990年版，第1-2页。)刘诗白认为：“所谓产权，包括财产所有权、实际占有权、使用权和处置权，它是具有法律赋予的社会权力的所有、占有、使用、处置关系。产权作为经济所有制关系的法律形式，即法权含义的财产所有关系，它是特定的生产方式下人们用来硬化一定的所有制关系为、维护和稳定一定的经济秩序的法权工具。”（刘诗白：社会主义商品经济与企业产权，经济研究1988年第3期。）笔者认为只有坚持马克思主义所有制和所有权理论，学习和借鉴西方产权经济理论，结合我国经济制度和经济体制实际，才能从政治经济学角度对产权作出比较正确的解释。产权是从各类财产权和各种权能中抽象出来的一个概念。在市场经济条件下，法律承认和保护的市场主体就成为市场产权主体。产权，就一个当事人来说，就是他所拥有的法律权利及其反映的经济利益；就各个当事人来说，就是他们之间的法律权利关系及其反映的经济利益关系。产权，从表现形式上看是法学概念，从实际内容上看是经济学概念，因此，产权基本上是经济学概念。不过，产权所反映的经济关系是具体经济制度，属于经济体制范畴，当然也直接或间接地受到基本经济制度的制约，并反作用于基本经济制度。3.现代产权与传统所有权的关系（1）现代产权与传统所有权的联系传统财产所有权是现代产权产生的前提和基础。现代产权是财产所有权在经济运行中，其各项权能分离运动的结果。市场运行机制，对于传统财产所有权与现代产权来说都是一种媒介。没有传统财产所有权权能在市场运行机制作用下的分离运动，现代产权就无法催生而形成，并且成为现代市场经济制度安排中的主要形态。从这个意义上看，传统财产所有权是原始权利，现代产权是对应的派生权利。传统财产所有权与现代产权都要通过经济物品作为自己的表达形式，否则，传统财产所有权和现代产权都无法折射地表达出来。在市场运行条件下，传统财产所有权与现代产权都是从属于特定主体具有独占性的客观权利，而不是主观权利。这种独占的客观权利，对传统财产所有权与现代产权来说，都是可以在一定的市场规则与法权规则下进行交易流转的。（2）现代产权与传统所有权的区别作为现代产权，是人们对物的使用或利用所引起的相互关系，它强调的不是人对物的关系，而是人与人之间的一组行为权利关系，也就是如何解决对资产等资源动态利用中同资产所有者之间、各利益主体之间的权利与义务关系，从而建立起良好的利用程序，提高利用效率，降低利用成本与利用风险，实现利用分成收益的最大化。传统财产所有权则强调的是人与物的关系，即对财产的归属控制，是财产静态归属的权利。徐汉明：中国农民土地持有产权制度研究，社会科学文献出版社2004年版，第53-55页。)第二节农村土地产权农村土地是生产资料财产，农村土地产权直接以农村土地所有制为基础。作为农村土地所有制法律形式的农村土地所有权，在广义上取得农村土地产权的形式，在狭义上成为农村土地产权的一项权能。土地是基本的生产资料。作为生产资料所有制最基本内容的土地所有制，不只是一个简单的土地对人的归属问题，而是由人们对土地的关系所表现出来的复杂的经济关系。就它的内容来说，包括人们对土地的所有关系、占有关系、支配关系和使用关系。土地的所有，是指土地的归属问题，即归谁所有的问题。土地的占有，是指人们对土地实际上的占用和控制，借以进行独立的生产经营。土地的支配，是指人们对土地的管理和调度，以及利用土地去组织生产和建设。土地的使用，是指人们利用土地从事具体的生产和建设活动。土地的占有、支配和使用，属于土地经营的范畴，可统称为土地经营。土地所有者当然可以占有、支配和使用自己的土地，即由他自己进行经营。不过，土地所有者也可以通过一定的形式把土地委托给别人去占有、支配和使用，即由别人去经营。在土地所有制关系的整体中，所有关系是最根本的，也是起决定作用的。土地所有关系也决定土地占有关系、支配关系和使用关系的性质，但却不决定土地占有关系、支配关系和使用关系的形式。也就是说，土地所有关系决定土地经营关系的性质，但却不决定土地经营关系的形式。人们通常说的土地所有权是土地所有制的法律形式。具体地说，土地所有权是土地所有关系的法律形式，土地占有权是土地占有关系的法律形式，土地支配权是土地支配关系的法律形式，土地使用权是土地使用关系的法律形式，土地经营权是土地经营关系的法律形式。土地所有权决定土地占有权、支配权和使用权的性质，但却不决定土地占有权、支配权和使用权的形式。也就是说，土地所有权决定土地经营权的性质，但却不决定土地经营权的形式。(参见关梦觉主编：经济体制改革理论探讨，光明日报出版社1984年版，第211-213页。)第三节中国农村土地产权的实际状况在我国农村社会主义市场经济发展过程中，已经基本形成了具有中国特色的农村土地制度体系，也初步形成了具有中国特色的农村土地法律体系。在这种背景下，便开始显现了具有中国特色的农村土地产权体系。这个新型农村土地产权体系的基本内容是：农民集体土地所有权、土地家庭承包经营权、家庭承包经营土地流转权和农村土地管理权。我国农村土地产权的实际状况是：农民集体土地所有权的公有产权性质得到坚持，其主体和客体也基本明确，但还存在不明晰之处；土地家庭承包经营权逐渐趋于稳定，其内容不断得到充实，但仍存在不完善之处；家庭承包经营土地流转权已经得到确认，其行使范围逐步扩大，但尚存在限制性因素；农村土地管理权已经确立起来，其行使力度正在强化，但还存在不到位之处。1.农民集体土地所有权的实际状况（1）农民集体土地所有权的含义如前所述，农民集体土地所有权是农民集体土地所有制的法律形式。农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有，不是集体成员的代表所有，每个成员也不能擅自占有和支配。农民集体土地所有权是一定范围内的农民集体共有土地所有权形式。这种土地所有权形式，既不同于个人所有基础上的共同所有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的集体所有权形式。农民集体土地所有权，从一般意义上来说，或者从整体意义上来说，不是单一的土地权利，而是一组土地权利，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权。当土地占有权和使用权以家庭承包经营权的形式分离出去以后，农民集体土地所有权就成为最终所有权或法律所有权，同时保留着相应的收益权和最终处分权。此外，农民集体可以让渡土地所有权，但只通过土地征用程序让渡给国家；也可以放弃其土地所有权，但土地所有权自动转归国家所有。（2）农民集体土地所有权的不明晰之处所有权主体不明晰首先，农民集体缺乏行使土地所有权的经济组织形式。全国农村固定点观察办公室对农村土地所有权归属的调查结果显示，认为土地所有权归行政村所有的占39.6%，认为归村民小组所有的占44.9%，认为归行政村和村民小组共同所有的占14.7%，认为归其他组织所有的占0.8%。由此可见，我国农民集体土地所有权主体呈现不明晰状态。很多农民通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己看作是土地租用者或耕作者。一些农村干部以集体土地所有权代表的身份，随意改变土地承包期限和处分土地，造成土地使用分配不公和大量耕地资源流失。一些地方政府无视农民集体的土地所有权，以征地的名义或以租代征的方法，将耕地非法转为建设用地，从而导致耕地的大量减少。处分权和收益权不到位在农村土地家庭承包经营权成为独立产权以后，农民集体土地所有权主要体现为土地处分权和土地收益权。由于国家对农民集体土地所有权的干预和限制，致使农民集体的土地处分权和土地收益权难以到位和实现。农民集体土地所有权的处分权受到限制。土地处分权是土地所有权的核心权能，也是所有权主体拥有所有权的显著特征，还是评价是否拥有所有权的重要依据。然而，从我国农村土地处分权看，虽然法律上明文规定，农村土地所有权归乡村集体，但如农村土地的非农化，法律所有者就无权决定。土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”各级政府都具有土地所有权主体的性质，就是法律规定的集体这个所有权主体没有处分土地的权利。农民集体土地所有权的收益权受到侵害。农村集体土地的收益，应在所有权、承包权和使用权之间分配，就是所有者、承包者和使用者应各自拥有相应的收益分配权利。但是，由于农村土地所有权的归属不明确，导致所有权收益要么被承包农户所截留，要么为上级所有者侵蚀。包括上级政府在内的经济主体竞相追逐收益，侵蚀法律所有者的收益。因此，农民集体的土地收益不能得到保障，实际上处在非稳定状态。农村税费制度改革以后，承包农户仍向村农民集体交纳公积金、公益金、和管理费，但却采取向国家纳税的形式。村农民集体还通过“一事一议”的办法筹集专项资金，主要是用于村基础设施建设。可见，农村集体土地收益权尚缺乏规范的实现形式。这样，可能造成农民集体土地所有权的虚拟化，也意味着承包经营权对所有权收益的侵蚀。(靳相木等：农村税费改革可能造成土地公有制的虚拟化，中国农村经济2001年第11期。)所以就造成一个中国农村普遍存在的一个问题：土地征用权扩大化。土地征用权扩大化的直接原因是土地征用目的不清，其表现是对“公共利益”的解释范围过大。我国宪法第十条和土地管理法第二条关于土地征用目的的规定是：“国家为了公共利益的需要。”但是，在实际操作中对该规定作了扩大解释，这体现在土地管理法实施条例第十七条：“国家进行经济文化、国防建设以及兴办社会公共事业”，需要征用集体所有的土地可予以征用。这样，经济建设的需要也内含于土地征用的公共利益目的。在市场经济下，国家主要角色是管理经济，而不是进行经济建设，经济建设不一定是为了公共利益。土地征用目的不清导致土地征用范围的不合理扩大。于是，大量的非公共利益的经济建设用地被作为国家公共建设用地而实行土地征用。土地征用权扩大化的另一个重要原因是征地补偿费用很少。我国征用土地的补偿是法定的适当补偿，即按照规定标准来计算被征用土地的补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。这个过低的补偿标准虽然会给地方财政带来巨额的收入，但是却不利于农业的发展和农民的生计。根据北京郊区抽样调查，在土地征用后，农户生活水平变化情况为：有所提高占5%，没有变化占65%，有所降低占20%，降低很多占10%，九三学社进行一项调查表明，目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。此外，在征地补偿费的分配使用上，按现行规定除土地附着物补偿费和青苗补偿费外，其他各项补偿费不得分配给个人。一项调查表明，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入比例大致是：农民得5%10%，集体得25%30%，政府及其机构得60%70%。(张正河、武晋：论生产要素的准城市化，农业经济问题2001年第7期。) 案例分析 据2008 年11月20日21世纪经济报道报道，在这个中国房地产界“寒冬”来临之前的10月31日，上海市闵行区马桥镇旗忠村拿出一亿元巨款分给村民，全村359户村民每户拿到28万元的“分红”，其名义是“修缮住房借款”。这笔巨款的出处，主要是村集体从事周边村庄的土地流转与土地开发所获取的利润。1987 年和2002年两次征地后，旗忠村及周边的7个村庄的村民失去了全部土地，所获补偿不超过20亿元。而以该村2005年组建的一家置业公司转让土地的价格来看，一亩地的收益在100万以上，13000亩总收益应该高于130亿元。依此估算，其间存在着110亿元的级差地租，旗忠村359户村民仅仅拿到28 万元的“红利”，显然不是太多了而是太少了。同样牺牲奉献了全部土地的其它7个村更为广大的农民，所得到的补偿只是由农业户口转为非农业户口，然后通过小城镇养老保险获得将来的生存保障，旗忠村因此为每个失地农民付给上海市小城镇社会保险中心5.8万元左右。在旗忠村的土地流转与土地开发过程中，获利最多的是已经套现离开的几家房地产公司，以及分得800万、400万、100万不等的集体财产的旗忠集团董事会核心成员及村委会成员。在由旗忠村的村集体主导的土地流转与土地开发过程中，之所以会产生如此悬殊的分配不均，与产权不明确、不清晰的土地政策直接相关。现行法律规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。国家及各级政府征用农民的土地只需要付出几万元的代价，就可以把农民的集体土地转变为国家所有的城市用地，然后转手倒卖给开发商就是几十万元甚至于几百元万的市场价格。我们很赞成一些学者希望各级政府变成“中性政府”或“中立政府”的理念，但是，我们所面临的社会现实是，应该以中间人或仲裁者身份保障本国人民合法权利的各级政府，偏偏充当了与民争利的市场主体，包括村干部在内的各级政府官员，争先恐后充当土地财政的经营者，土地财政也因此成为中央及各级地方财政的重要组成部分。第三章 从农民角度看土地难以流转现状幕后的真相一对土地流转在农业结构调整中的重要作用认识不足30年前诞生于安徽小岗村的家庭联产承包责任制在光荣的完成了温饱使命之后，经过了这30年的推广和发展，逐渐显示出这个制度已经越来越不能适应小康富裕的新追求。一家一户的分散经营模式沦为自给自足小农经济的代表，在市场经济中这种种限制日渐凸现。依照工业经验，规模化被认为是农业的效益渴求。土地流转则是实现农业规模化的一个可行途径。然而，很多农民，包括很多农村基层干部却没有这种认识，他们怀疑是否搞了规模经营就可以有更高的效益，依然认为小农经济是中国农业经济的长期现实的选择，精耕细作是中国农业的优势，这个还不能丢。二农民的恋地情结，害怕失去土地在欠发达地区，农村有很多的留守人群，五六十年代的劳动力人口还是很壮大的，觉得没了土地就等于断了