论行政权力运行中的问题和制约对策.doc

论行政权力运行中的问题和制约对策2007年6月第26卷第6期黑龙江教育学院JoumalofHeilongiangCollegeofEducationJun.2OO7V01.26N0.6论行政权力运行中的问题和制约对策王立南(大庆石油学院艺术学院,黑龙江大庆163318)摘要:我国行政权力运行在社会资源配置及社会公共事务管理等方面都取得了显着成果,但行政权力在行使过程中存在着较为严重的问题,主要表现为行政权力运行的异化.这一问题的产生既有行政权力运行主体的原因,也有来自于行政权力运行程序的不规范和行政权力监督体系的不健全.因此,要通过对权力运行主体的有效监督和控制,规范行政权力运行程序采解决行政权力运行中的问题.关键词:行政权力;运行问题;制约对策中图分类号:D630.1文献标志码:A文章编号:10017836(2007)06001703一,行政权力运行存在的问题我国行政权力运行在社会资源配置及社会公共事务管理等方面都取得了显着成果,但行政权力在行使过程中存在着较为严重的问题,主要表现为行政权力运行的异化.行政权力运行中的异化是行政权力的非正常行使,这种非正常化现象的存在不同程度地给国家管理造成损害,不仅影响国家公共权力的行使,发展下去也会给国家权力体系带来灾难.这种行政权力的异化主要表现为行政权力的扩张,行政越权,行政不作为以及行政乱作为.1,缺乏对边缘权限的控制导致行政权扩张行政权力的边缘是指行政权力的最大作用范围.边缘权限是位于行政权力与其他职权相交汇的那部分权力.在很多情况下,行政权力的扩张都是由于对这一部分权力的忽视或对这一部分较为隐蔽的权力控制和监督不力的结果.行政机关在行使行政权力的过程中,将这部分隐性权力据为已有.随着各个行政机关权力的扩张,不但公民的合法权利得不到好的保护,国家权力体系也会出现混乱,并且这种权力扩张会导致国家公共事务管理的失效.2.部门职权划分不清导致的行政越权行政越权指国家行政机关超越其”法定权限”而在其职权范围之外行事.国家行政机关必须依法行政,即它的任何行政行为或行政决定,必须要有相应的法律依据或法理依据,而不得出现法定职权的行使与法律,法规相悖的情况,否则就会造成侵犯公民权利和利益的后果.国家行政机关的行政行为如果超越了法定界限,就会因失去法律依据而构成行政越权.在一般情况下,构成行政越权是出于违法和不当两个方面的原因.违法,是指行政行为或行政决定与法律规定相抵触,例如,违反了法定程序,超越了管辖权范围等;不当,是指行政行为或行政决定不合理,不适当,例如,动机不纯,有不相关的考虑等.这些越权行为的发生主要是因为各部门间缺乏明确的权力划分,不能准确地认清自己的权力范围,造成各部门之间权力滥用和权力争夺,直接导致责任的推诿,最大的受害者是行政权力客体,公民的合法权益得不到保障.3.因行政人员失职导致的行政不作为所谓行政不作为,是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务,并且具有作为的可行性而在程序上逾期有所不为的违法行政行为.近年来,政府部门尤其是行政执法机关的行政不作为现象日益增多,由此引起的行政诉讼,行政赔偿案件也逐年上升.作为国家权力机关的执行机构,行使行政权力本是行政机关的本职所在,但由于种种管理漏洞和传统行政观念的存在,导致许多本应是行政机关管理的事务陷于无人问津的境况.这种不作为实际上是行政权的效力在不断地消减,最终导致国家权力非法萎缩,极大地影响权力运行.4.行政权力人格化以及行政乱作为行政权力人格化是行政权力异化的一种表现,行政权力运行的人格化是行政权力更多地依赖于个人,破坏了行政权力客体,从而导致行政权力主体的人格权威大于机构权威的法律权威,在日常生活中人格化的泛滥屡见不鲜,从交通警察对驾驶行为的违规处罚到教育系统的乱收费,无一不是行政权力异化的表现,行政人格化使法律威信遭到破坏,而乱作为则是腐败的重要诱因,无论哪一种都是对国家行政权力的玷污和危害.收稿日期:20070202作者简介:王立南(1972一),女,黑龙江依安人,讲师,从事政治教育研究.二,行政权力运行过程中存在问题的原因分析1.行政权力运用过程中行政权力主体方面的原因其一,行政机关公务人员缺乏相应的法律知识,由于不知法,不懂法而滥用权力.但通过目前我国已建立的公务员选拔,培训,考核制度,特别是国家行政机关严把进入国家公务员队伍的大门,以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后,不懂法的现象将逐渐减少.因而,就这个层面的原因而言,仍需制约,但并非问题的主要方面.其二,行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力.这是一种较多而且不易控制的现象,应当成为对实际权力主体制约的核心.从法律的角度分析,行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人,而各种法律身份所代表的利益又是相互冲突的.国家公务员实际上具有三重法律身份,即普通公民,公务员和行政机关代表,上述三重法律身份各有其不同的法定权利,义务,而且是在分别针对不同的对应主体时才有的.国家公务员的法律地位一旦进入公务员队伍便取得,其权利,义务是国家公务员法规定的各种权利,义务.行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的,任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份.公务员的这第三种身份使他们实际上掌握并运用着行政权力.个人作为行政主体代表的身份行使行政权力,而这种身份拥有的行政权力又可以服务于其他的法律身份,可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用隐形权力服务于自己的私利.公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合,但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份.这就可能形成一种危险的结果:利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务.这也就使得加强和严格对公务员其”人”的控制管理,成为极为重要的制约内容.2.行政权力的运行过程中的畸变行政权力的运行过程中的畸变主要是指行政权力在实际运行过程与行政权力最初被赋予的义务,目的之间存在着差异.行政权力的主要来源是宪法,法律和法规,它作为行政机关合法的履行职责的保障,在拥有法律权威的同时也必须承担起相应的责任,也就是很好地管理国家事务.而实际操作过程中,行政权力运行程序发生了或多或少的偏差,从原有的轨道上脱离,行政权力也就无法实现原有的管理国家事务的目标.这主要是由两方面的原因造成的.其一,行政权力运行的程序不规范.运行程序不规范,会导致行政权力运行中的权力膨胀和权力异化等不良现象的产生.行政权力运行程序的不规范表现为行政权力运行既不依据权力运行的自身程序,又不遵守国家的宪法,法律及各项规章制度.目前我国行政程序行使的不规范表现为行政主体滥用行政自由裁量权,不合理地加大行政相对人的义务;滥用行政处理权,强制权,不正当或者非法地限制甚至剥夺行政相对人的人身权利,财产权利,或者其他合法权益;滥用行政审批权,限制或取消行政相对人的某些权益,直接一18一侵害行政相对人的合法权利和权益.其二,权力控制体系不健全.这与我国权力结构有关,我国现存的权力结构不利于制约行政权力.我国的监督机关和行政机关的权力是由最高国家权力机关赋予的,监督机关肩负着制约行政执法行为的重任.由于行政机关涉及到人民日常生活的各个方面,所以近几年来,行政机关的权力越来越大,监督机关的力量就显得很薄弱,加之部分行政机关的领导兼任纪检部门的主要职务,监察机关的监察力度就大大下降.另一方面,作为社会重要组成部分的市民社会,对于行政机关的监督也缺乏通畅的渠道,对行政权力非法运用缺乏敏锐的鉴别和预见能力.这样,我国的权力结构就形成了”监督弱,行政强”的状况,出现了行政权力的滥用和膨胀.三,加强行政权力制约的对策1.加强对行政权力主体的控制(1)建立国家公务员目标责任机制建立目标责任制首先要做到的是明确界定公务员的权利和义务,具体来讲就是确定行使行政权力时的责任人.在行政机关内部要形成一种明确的制度,使得行政人员对自己所作的行为负直接责任.这种目标责任机制应包括以下几点实质内容:一要明确规定行政机关的行政人员应该负有的责任及其行使行政权力的规则;-要确定行政人员行使行政权力过程中的责任标准,即行政人员在何种情况下需要对自己所做的行政行为承担怎样的责任;三要根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例,并按时检查考核;四要与行政人员个人的工资,奖金挂钩,增强其责任感.(2)固定并公开权力运用的标准,减少权力自由运用的空间行政机关行政人员违法滥用行政权力从自身原因上讲主要是源于私利,而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力.传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题,如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的,必须有正当的动机,应当符合情理,考虑相关的因素而不受不相关的影响等等,这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用,但仅有这些还不够,仍存在一些缺陷.为此,应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准.同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力,以制约行政自由裁量权的运用空间.(3)全面提高行政人员的行政道德素质道德是一种非强制性权力,它是在社会生活中逐渐形成的,对人们的行为起到渗透和潜移默化的作用.良好的道德风尚激励个人的发展.因此,要保证行政权力的有效运行,必须在道德上给予制约.因为行政权力的行使总是离不开人的作用,道德对人的作用在行政领域也得到了充分的体现.为了全面提高行政权力运行主体的思想道德素质,应做到:其一,加强社会道德建设,全面提高全社会的道德水准,特别是公务员的道德水准.社会道德是社会公共生活中的基本行为规范,它的水平高低直接影响社会秩序,社会风气和社会凝聚力.其二,构建行政道德制度化机制.所谓行政道德制度化,就是将行政道德的若干准则性要求与各种具体的行政管理制度相结合的建构活动.提高我国行政道德水平,并使之制度化,以期建立”自动防止故障的机制”,这样既有利于克服行政道德建设中存在的主观随意性倾向,又有利于强化行政道德建设的约束功能.2.规范行政权力运行程序(1)规范行政权力运行的程序行政程序是为行政权力运行预先设定的方式,方法和步骤,表现为行政权力主体依照行政程序规定的方式,方法,步骤行使权力.行政程序的基本功能就是将行政权力运行规范化和标准化.行政权力运行程序可以限制行政权力主体行使权力的主观随意性,防止行政权力的滥用;可以保证行政权力主体选择效率最优的手段;运用行政权力运行程序可以规范行政权力传递中介,控制行政权力运行流程,提高行政效率;可以保证行政权力运行结果与行政权力本质相适应.我国长期以来比较重视行政实体而轻视行政程序,尤其强调行政机关的职权和责任而淡化了实现的程序,必须予以改变;遵循正当的行政权力运行程序要做到:其一,将行政权力运行程序建设作为现代化国家行政法制建设的重要内容.加大行政程序立法的力度和步伐,同时在行政程序立法时候,要注意赋予行政程序较高的权威性和约束性.其二,严格划分行政程序的设定主体.行政程序设定的主体不明确,不严格,就会严重影响行政程序的权威性和约束力.必须要明确地规定行政程序主体的设定,主要的行政程序应由国家最高权力机关来设定,外部行政具体事务管理性程序可以由行政部门按照一定层级自行设定.其三,建立有效的行政程序监督机制.有了合理的行政运行程序不:等于行政程序就一定开始合理运行,因此必须建立有效的行政程序运行外部监督机制,明确规定违反法律而影响公民,法人和其他组织的权利和义务,以及涉及行政效率的主要行政程序违法行为,经监察属实后必须予以追究.大力推进政务公开,通过听证制度,说明理由制度,公开发布信息制度等,增加行政过程的透明度.只有加大对行政程序的监督力度,才能保证行政程序有效进行,才能使行政权力顺利运行.(2)完善行政权力运行的控制系统完善的行政权力运行控制系统是保证行政权力正常运行的关键,完善行政权力运行的控制系统,要做到以下几点:合理地划分行政职权是防止行政权力运行弱化和扩张的关键.目前我国存在行政机关的设置及其职能配置不科学,部门分工过细,壁垒重重,部门重叠,职能不清等问题.这些体制上的弊端,为少数营私舞弊的行政人员利用,通过侵害相对人的利益,为自己谋得私利.要克服体制原因造成的行政权力滥用的不良现象,就必须下大力气做好以下几方面的工作:一是调整行政权力体制的结构;二是确立合理划分权限的制度;三是要适时对权力进行调整.行政权力运行方式的多样化.行政权力运行方式是为行政权力目的服务的,最有利于实现行政权力运行目的的方式才是最好的方式.随着行政管理领域的不断扩大,行政权力运行的单一方式就要被淘汰.行政权力运行所要解决问题的灵活与多样,使得行政权力在运行方式上就要采取灵活的运行方式,特殊的问题要采取特殊的权力运行方式来解决,只有具体问题具体分析才能达到行政权力运行的目的.行政权力运行所要解决问题的复杂性又决定了行政权力在其运行的方式上还要坚持协同运行和分散运行的方式,只有集合各个相关部门,综合地,全面地来处理,才能使行政问题的解决更加合理化.再者,由于行政权力的特殊性,在运行过程中还要采取受控运行和被动运行的方式,才能保证行政权力运行目的的实现.综上原因,目前我们要采取常规运行与特殊运行相结合;主动运行与被动运行相结合;单独运行与协同运行相结合;集中运行与分散运行相结合;自主运行与受控运行相结合的方式.ProblemsinOperationofAdministration硒ItsandRestraintCounterme.