论行政文化的创新.doc

山西大学继续教育学院毕业论文类别_年级专业姓名学号论文题目论行政文化的创新论文评语建议成绩答辩老师年月日目 录摘 要1引言1.1我国行政文化的发展现状1.1.1权威统治行政文化与公共服务行政文化并存1.1.2形式主义型的行政文化与效益务实型的行政文化并存1.1.3经验的行政文化与科学理性的行政文化并存1.1.4人治行政文化与法治行政文化并存1.2行政文化创新的现实意义1.2.1行政文化创新是推进行政制度变迁的心理基础1.2.2行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段1.2.3行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径2行政文化创新之价值取向2.1以“人”为本，以“公众”为中心2.2追求最大的社会公平和公正3行政文化创新之路径选择3.1实现行政价值文化的创新3.2实现行政制度文化的创新13.3实现行政行为文化的创新1参考文献1摘 要行政文化创新对于推进公共行政制度变迁,降低公共政策执行成本和塑造现代政府形象具有重要的现实意义。树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，无疑意味着对未来中国发展战略的重大调整，它势必给目前我国的行政文化带来冲击并提出新的要求。本文从科学发展观的角度，指出了行政文化应该以“以人为本”、社会公正为价值创新的取向，并从行政价值文化、行政制度文化和行政行为文化三方面提出了创新的路径。这就要求公共行政文化创新必须实现参与型、服务型和法治型行政文化的根本转变,通过树立效益、服务、公开、信用和团队学习等基本理念,以构筑我国21世纪全新的公共行政文化。关键词：行政文化；科学发展观；创新1引言行政文化是在行政活动中表现出来的一种特殊的社会文化形式。它是指以一定的经济、政治、文化环境为背景,在行政活动中形成的人们关于行政活动的价值观念,以及由此所影响或决定的行政组织及其成员普遍具有和遵循的行为模式、制度及物质的表现形态,其核心是长期积淀于行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式和价值观念。行政文化作为影响整个行政系统的一个重要因素,渗透到行政管理的各个领域,渗透到构成行政系统的各种团体和各个行政人员中,并在其中发挥其特有的功能和作用。行政文化是行政管理的灵魂,要建立党的十六大提出的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制,就必须推进行政文化创新。1.1我国行政文化的发展现状当前,我国行政文化正处于传统型与现代型的交替和融合时期,各级政府、行政人员的开放意识、效率意识、法制意识和竞争意识都不同程度地得到提高,政府活动的透明度也不断增强。然而,数千年的文明史使得中国行政文化有着丰富的历史积淀,浓厚的传统文化顽固地影响着中国行政。因此,我国社会转型期行政文化的发展与重塑将经历一个过程,将在抗拒与变迁、变迁与整合的激烈震荡中发展。1.1.1权威统治行政文化与公共服务行政文化并存权威统治的价值观念是传统社会根深蒂固的一种理念。主要表现为政府公务人员有社会地位的优越感,他们在行政活动中只对上级负责,维护上级权威。官民之间界限分明,且官凌驾于民之上。受传统行政文化的影响,这种带有浓厚封建色彩的价值观念也存在于当今社会及行政管理过程中。20世纪的公共行政哲学认为,政府行政的最大目的在于提供公共服务。当代公共行政的本质是服务于社会、服务于公众。这一理念对传统权威统治行政的价值观念产生巨大冲击。我国自改革开放以来,社会的发展和进步不断强化政府的服务功能,政府己逐渐转变为通过维持社会秩序、提供服务来体现自身价值,服务也逐步成为每一位行政人员从事行政管理活动的出发点和归宿。公共服务已逐步内化为行政人员的价值意识。1.1.2形式主义型的行政文化与效益务实型的行政文化并存中国传统行政文化是以儒家思想为核心的伦理型文化。它是与传统农业社会相适应的行政文化。与农业生产相适应的传统行政文化因循守旧、不思进取、墨守成规,这本身就是严重的形式主义。这种形式主义在当前行政文化中表现为:行政效率观念出现偏差,重形式,轻效率。政府仅仅以自身动作的角度判断行政效率的高低,往往满足于各级行政组织在一定时间内制定、发布了多少个行政法规,召开了多少个会议,传达了多少个精神,执行了多少个政策,很少关心公共行政产生的社会后果,它所提供的产品和服务在多大程度上满足了公众的需求。二是文牍主义盛行,办事拖拉,行政信息传递渠道狭窄,仍然是自上而下传递材料,传递技术落后,互联网等先进技术在政务运用极其有限，没有建立起先进高效的信息收集、传递、加工和反馈系统。三是行政决策执行过程中的主观主义，脱离实际，做官样文章，这些都严重影响了行政活动的效益。我国初步建立和逐步完善的社会主义市场经济,需要充满活力、富有效益的行政管理,这为效益务实型行政文化的上升提供了契机。行政效益是行政价值投入和价值产出间的比率,它显示了政府效益,反映和体现了政府行政能力,是评价行政管理体制和行政管理活动好坏优劣的标准。因此这必然要求行政人员能够保持效益的观念和积极的态度,在行政管理活动注重行政效益,尽可能使政府以最小的投入获得最大的产出。1.1.3经验的行政文化与科学理性的行政文化并存在我国,农业经济长期占统治地位,新中国成立以后,也有相当长时期是如此,从而使封闭保守、唯我独尊的传统文化观念占据人心,而这种文化观念在行政领域的长期积淀,形成了中国传统社会凭经验管理的模式和经验型行政文化观念。行政管理者往往凭个人经验、直觉来实施行政管理活动,而不愿与其它社会系统或行政系统内其它部门进行交流,最终导致行政决策失误,行政效率低下。伴随着我国社会的转型,一种新的科学、理性的行政文化正逐步取代传统经验行政文化,现代行政管理应是一种以理性为基础的科学理念和模式,是以理性的思维方式、科学的管理机制、科学的行政程序对政府事务进行科学化管理,这种管理理念所产生的行政效果在西方的发达国家公共行政中得到印证。因此,我国目前在思想文化领域内完成经验型向理性、科学的行政文化观念转变是十分重要的,这对于提高行政管理水平有重要意义。1.1.4人治行政文化与法治行政文化并存人治的价值观念是中国传统行政文化长期积淀的结果,也是中国封建专制的必然产物。这一观念是几千年封建专制的重要管理理念,在当代行政管理过程中也依然有其表现。正如邓小平指出的“把领导人说的话当法,不赞成领导人说的话叫做违法,领导人的话变了,法也跟着变”。这些话鲜明体现了传统行政文化的人治特征。人治反映到行政法制建设上,就是认为“法律”是治民的手段,而不是用来约束自己的工具。反映在人际关系中就是“人情风”盛行,置原则于不顾,混淆公私界限,搞人情交易和裙带关系,不仅影响行政活动的公正、严明,而且成为腐败滋生、蔓延的温床。在西方发达国家公共行政中,法治观念随着民主观念的确立而逐渐为政府和民众所认可、接受。我国宪法中已补充依法治国的内容,这一重要举措充分证明了我国已认识到法治的重要性和迫切性。法治观念能够保证行政人员明确自己的权责范围,依法公正地行使权力,使行政行为规范化、程序化,减少行政人员凭经验施政的行为,从根本上提高行政管理效率。1.2行政文化创新的现实意义行政文化是公共行政管理之魂,是指导、规范、约束行政主体或行政客体的动机与行为的内在力量,是人们在从事公共行政活动过程中所具有的行政心理、行政思想和行政道德等的总和。行政文化必须随着行政环境与系统的变化而作回应或改进性的调整与变革,即实现行政文化创新。随着新经济时代的到来和加入世贸组织,我国行政内外部环境的全球化、知识化和信息化等发展变化,加强行政文化创新具有非常重大的现实意义。1.2.1行政文化创新是推进行政制度变迁的心理基础道格拉斯诺思认为,制度是调整人类行为的规则,是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。随着新经济时代的到来,作为世贸组织成员国的中国,竞争的存在迫使行政组织为改善本身的竞争地位而修正制度性架构,也就是要进行行政制度变迁,即一种效率更高的行政制度对另一种行政制度的替代、转换和交易过程。然而诺思还认为,信仰体系决定人们的价值观念,影响着人们制度选择,要使制度变迁成功,必须使信仰体系随制度发生变化。行政制度变迁离不开行政文化的创新,它是推进行政制度变迁的心理基础。人们只有认清旧有行政制度的弊端,以及理想行政制度的优越性,并且及时转变行政思想、价值观、行政情感和行政态度,进行行政文化的创新与转变,才会使人们积极主动地去观察、选择、采纳和制定新的行政制度与政策,才会使行政制度变迁更为科学,更为有效,才会使行政制度变迁更易于人们的理解与支持。否则,人们的观念、价值取向没有得到创新,就无法推进行政制度变迁,甚至“上有政策,下有对策”,抵制行政制度的变迁与推进,增加行政制度变迁的交易成本。1.2.2行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段所谓公共政策执行成本指在政策整个执行过程中,所消耗的人力、物力、财力、时间等费用的总和,也称之为“政策运行成本”,它既包括直接的实际耗费,也包含间接的财富损失,尤其是执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达等所消耗的资源,以及政策对象抵制和削弱执行效率,加大政策投入而引起的损耗部分。加强行政文化创新就有利于降低政策执行成本。政策制定者和执行者能及时转变观念,解放思想,实事求是,与时俱进,认清社会发展的趋势和现时迫切需要解决的社会问题,科学地制定合理的有效的公共政策,有利于加深政策执行者对公共政策的理解程度,从而增加政策执行的主动性、积极性和有效性;有利于降低政策执行的宣传、解释和传达成本；有利于人们群体主动抛弃传统封建残留如官本位、依附、保守等陋习,民本位、参与意识得到增强,从而调动广大人民群众对政策制定和执行的参与度和支持度,使人们思想紧跟时代步伐,认清实际情况,增加对政策及其执行的理解和配合,从而有效地降低了政策的执行成本。1.2.3行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径政府形象作为人们对政府提供“公共产品”的直观评价和内心体验;作为人们对政府客观存在的整体印象和自我认同;作为人们对公共行政的信任度和支持度。良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务可资利用的重要资源,是减少政策制定压力和政策执行阻力,提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。但是受传统行政文化的影响,在集权、专制思想的控制下,人们被视为政府当局的属民,在政府权力面前俯首帖耳、任其摆布,形成对政府公共行政的冷漠和逆而在信息社会的今天,政府将由权力行政转变为服务行政,人们的意愿和利益要求成为政府行政的出发点和归宿点。因此要塑造现代政府形象,就必须进行行政文化创新,通过转变行政思想和行政价值观,树立现代行政理念,充分重视每个公民的政治地位和合法权利,促进公众与政府的平等交流与互动,提高公众对政府的合法性认同、有效性认可、全面性参与,以此来构建全新、理性、高效的现代政府形象。2行政文化创新之价值取向行政文化是在一定历史条件下通过行政社会化所形成的行政思想、行政制度和行政心理的总和，它有一股神奇的力量，稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为，构成行政体系和行政行为的深层结构，是行政管理之魂。用科学发展观来指导中国的发展建设必须要有与之适应的科学行政文化。确立科学发展观之于行政体制改革的意义就是运用新公共管理治理理念，建立服务型政府，同时公共行政文化由统治范式向管理范式过渡。而行政文化的价值取向是区分行政文化范式的主要标志，因此，行政文化的创新关键在于何种价值取向。在科学发展观的指导下，我国行政文化创新的价值选择应该主要体现在:2.1以“人”为本，以“公众”为中心坚持以人为本是科学发展观的本质和目的，是回答“为谁发展”的问题。坚持以人为本就是以实现人的全面发展为目的，把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展，而人的发展是推动生产力发展、经济增长、国家制度和政府体制完善的根本动力。科学发展观关于人的发展已经不再是“经济增长”的单一理解了，而是提出了“可持续发展”的目标。可持续发展强调人与自然的和谐发展，强调协调当代人与后代的需要的满足，最终实现人的全面发展。以人为本的理念体现在公共行政领域就是以公众为中心，以服务公众为公共行政的最主要目的。我国行政文化的价值取向是为人民服务，这点与科学发展观相一致，但由于政府公共权力的组成方式和运行方式的传统化，导致这种价值取向的虚拟境地，甚至被异化成“为人民币服务”，长此以往，使我国的行政文化带有了浓厚的封建官僚气息。另外，一些地方政府为了追求自身的利益，草率推出忽略以致牺牲大多数公共利益的政策，还有一些地方可持续发展精神始终难以贯彻，追求对个人升迁有推动作用的虚伪政绩现象层出不穷。这些现象的根本原因就是没有树立真正的以人为本，以公众为中心的行政文化价值观，因此必须要对行政文化进行重构，实现从“官本位”的文化向“民本位”、“社会本位”转化。2.2追求最大的社会公平和公正科学发展观在回答“怎样发展”时提出了“五个统筹”的规划:统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济与社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这五个统筹完美地体现了在兼顾效率的同时，追求最大程度的公平。我国在以前的发展过程中，强调“先增长后分配”，坚持效率优先，常常以牺牲社会的平等来过分强调以最少的投入取得最大的产出。虽然我国在经济建设上取得了巨大的成就，但忽略了利益分配上的“社会公平”，使中国东西部地区之间、城乡之间的经济水平出现了惊人的差距，更严重的是生态遭到破坏，造成人与自然的极不协调。因此，追求社会公平，兼顾效率应该成为行政文化创新的重要内容。弗雷德里克森曾指出:“社会公平强调政府提供服务的平等性，社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务”。总之，倡导公共行政的社会公平上要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。社会主义公共行政必须维护社会公平和宏扬社会正义。在落实“五个统筹”发展战略过程中，政府必须有效地对资源和财力进行合理、有效的配置，自觉地去实现社会的全面、协调和可持续发展。作为肩负着公众期望的政府，必须在为市场主体创造获取效益的优良环境的同时，把维护社会公正，维持各种利益关系的良性平衡和促使其良性互动为第一本位。政府一旦不能以维护社会公正为第一本位，必然遭到公众的唾弃，以致执政党和政府丧失合法性基础，并使之成为发生政治、社会危机的隐患。3行政文化创新之路径选择如前所述，在树立科学发展观，实现“五个统筹”目标进程中，必然要由政府作为行为主体，在深刻理解科学发展观并把握其创新意义的基础上，对行政文化进行有针对性的重构和创新。3.1实现行政价值文化的创新原先提出的以经济建设为中心的方针本身是正确的，但在实践过程中并非所有的执行者都能以科学、全面的观点来追求它的主旨的实现。其往往表现为注重标志发展的种种刚性数据和表面繁荣现象，如GDP、财政收人、高楼大厦等，而忽略了发展的最终目的是为了惠及公众，为了改善人民的生活，实现人的自由而全面的发展。在这些错误的价值观的影响下，政府对于一个地方发展的行政决策行为，往往体现出片面性，即重GDP而轻社会公正、重项目而轻环境、重强势集团的利益而轻弱势群体的呼声、重眼前花团锦簇而轻长远投人、重表面文章而轻基础建设，针对这些问题，应当特别重视对行政价值进行重构和创新:一要坚定地树立以公众需求为中心的服务型政府观。政府及其公务员必须服务于社会，以保护和促进公共利益为职责。在传统政府理念和行政管理理念影响的情况下，树立服务型政府理念，自然会有很大的阻力，对此应当有充分的思想准备。二要加强思想政治工作。通过学习和宣传科学发展观，通过领导干部的人格示范，引导广大行政人员在改造客观世界的实践中改造自己的主观世界.不断提高认识世界和改造世界的能力，以便充分发挥行政人员工作的主动性和积极性，充分挖掘人的潜力。三要培养行政人员健康的行政心理。为适应科学发展观的要求，行政人员必须克服个体心理障碍，消除崇尚权力、任人唯亲、依附领导、惧怕权威、消极怠工等不健康心理，培养服务公众、强调法制等健康行政心理。3.2实现行政制度文化的创新行政制度文化是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则，主要反映行政活动主体对各种行政关系、行政过程的认识。在科学发展观的指导下，是否代表人民根本利益、人民福利是否增加成为衡量政府政绩的主要指标，这体现了政府贯彻“以人为本”的理念。但是，如果没有制度化建设为保障，这个指标就可能浮于形式，提出关心公共管理、关心社会保障、关心卫生保健、关心教育和文化事业等一系列政府工作的目标，都必须有制度的支撑才能执行落实。某些地方领导人在任期内无视客观规律和现实可能，偏离政府的职能本位，用可贵的资源和人民的财富来创造个人政绩，这都是因为缺乏制度约束所致。因为，实现行政制度文化的创新是保证科学发展观能够对于现实发展发挥指导作用的关键。进行行政制度文化创新，加强行政法规建设是重中之重，要在政府内部树立高度的法治意识，即一切行政活动都必须有法可依，必须依法行政;另外要建立健全我国统一的行政公开、行政监督、行政范围确定等制度，并将其知识要点普及至广大公众之中，为公众了解、监督和纠正政府和公务员的行政行为提供制度保障。3.3实现行政行为文化的创新旧的发展观及其所支配的政府行政行为，无不体现出一种旧的行政文化形态，即神秘性、单向性、随意性、封闭性等等。而在科学发展观指导下的公共政策行为，却是带着浓厚的民本色彩。这势必对于构造新型行政行为文化形成互动性很强的互换。因此，在实现“五统筹”的进程中，通过变神秘性为透明性、变随意性为法