论行政执法与刑事司法相衔接机制的健全与完善.doc

论行政执法与刑事司法相衔接机制的健全与完善业务实践青海检察一,行政执法与刑事司法相衔接机制的基本概念执法,包括行政执法和刑事司法.行政执法是指行政机关,被授权或受委托的组织根据法律赋予的职权对违反行政管理法律,法规,政策的行为进行教育,管理和处罚的行为.刑事司法是指司法机关对触犯刑法的犯罪行为进行预防,查办,审判和执行处罚的行为.行政执法属于行政行为,刑事司法属于司法行为,二者分别隶属于不同的执法体系,共同承担社会管理职能.刑诉法第142条第3款规定:人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中扣押,冻结的财物解除扣押,冻结.对被不起诉人需要给予行政处罚,行政处分或者需要没收其违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理.有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院.这对进入刑事诉讼程序之后,不追究刑事责任,但需要做行政处罚的情况如何处理,作了明确规定.刑诉法第84条第1款规定:任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关,人民检察院或者人民法院报案或者举报.这项规定虽然没有明确指向行政执法活动,但在行政执法实践中,对于涉嫌犯罪,需要追究刑事责任的情况如何移送公安,检察和审判机关,可以参照此规定执行.由于对行政执法活动中涉嫌犯罪的案件线索是否必须移送司法机关,如何移送都没有明确规定,实践中具体操作时疏漏频频,犯罪得不到全面有效追究.一些地方执法实践部门发现问题的严重性后,多年来都在坚持不懈地积极建议对行政执法与刑事司法相衔接机制以立法形式规范化.因此,中央,国务院及相关部门陆续出台了一系列法规性文件,对行政执法与刑事司法相衔接机制予以规范.简单地说,这些对行政执法和刑事司法中如何各司其职,相互监督,并有效衔接,使行政执法和刑事司法形成恢恢法网,真正实现疏而不漏的机制,就是所谓的行政执法与刑事司法相衔接机制.二,有关法律规范及落实形式行政执法与刑事司法相衔接机制实际上是对行政执法和刑事司法这两个法网进行缝合,实现法网恢恢,疏而不漏.为此,一系列法规性文件出台,较早是1999年高检院牵头十部门联合下发的关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见,后来,随着我国社会主义市场经济发展的需要,针对破坏市场经济秩序的违法犯罪行为,开展了整顿和规范市场经济秩序活动,2001年,国务院出台了关于整顿和规范市场经济秩序的决定,明确要求行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须依法移送司法机关.之后又有相关规定陆续出台,具体情况如下.(一)1999年12月30日,高检院,公安部,国土部,海关总署,国家税务总局,环保总局,工商青海检察2011年第3期青海检察业务实践局,林业局,质监局,保密局等十部门关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见第二条规定:公安,国土资源等部门发现或经调查,认为本部门工作人员触犯中华人民共和国刑法分则第九章中有关条款的规定,涉嫌渎职犯罪,需要追究刑事责任的案件,应将有关材料移送相应的检察机关,发现其他国家机关工作人员的渎职犯罪案件线索,也应将有关材料移送相应的检察机关.(二)2001年4月2713,国务院出台了关于整顿和规范市场经济秩序的决定第六条规定:行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门.(三三)2001年7月9日,国务院以国务院令颁布了,亍政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定,对行政执法机关如何移送违法犯罪案件,公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定,并规定上述活动应当依法接受人民检察院监督.据此,同年9月10El,最高人民检察院检察委员会讨论通过了人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规芫,规定了检察机关办理行政执法机关移送案件的工作方法.(四)2004年3月18日,高检院,全国整规办,公安部联合下发了关于加强行政执法机关与公安机关,人民检察院工作联系的意见,为确保衔接机制长效运行提出了意见,以此促进行政执法与刑事司法的有效衔接.2006年1月26日,上述部门又在此基础上联合颁发了关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见,进一步明确了衔接机制的各项具体工作.(五)2011年2月9日,在中央领导的重视下,中央办公厅,国务院办公厅转发国务院法制办等部门关于加强行政执法与刑事司法相衔接工作的意见(以下简称意见)的通知(中办发201118号),要求各地及有关部门认真贯彻落实.意见从严格履行法定职责,完善衔接工作机制,加强对衔接工作的监督,切实加强组织领导等四个方面提出了明确要求.在此期间,从中央到地方,各部门之问逐步重视和加强了联系,通过会签意见,会议纪要,联席会议等多种形式,对行政执法与刑事司法相衔接机制进行实践.如:2008年6月,最高法,高榆院,公安部,监察部,安监总局联合下发了关于严格依法及m-j-,理危害生产安全刑事案件的通知.同年9月,国土部,高检院,公安部联合下发关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见.9月2813,最高法,高检院,公安部,国土部联合下发了关于查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见等等.我省于2011年4月27日召开了由省检察院牵头的青海省行政执法与刑事司法相衔接:【作机制联席会,专题研究了行政执法与刑事司法相衔接工作机制,并制定了关于进一步加强工作联系建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的意见,对推动我省行政执法与刑事司法相衔接工作机制起到了积极的作用.各地贯彻落实以上一系列规范中,主要形式有:一是建立联席会议制度.各行政执法机关,人民检察院,公安机关和监察机关定期或不定期召开联席会议,沟通情况,统一认识,共同研究执法中遇到的新情况,新问题,协调解决重大疑难问题.二是建立信息共享平台.逐步实现各行政执法机关,公安机关,监察机关和人民检察院的信息管理系统联网共享(见意见第12条).三是建立介入支持制度.行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的,可以邀请司法机关派员提前介入案件的调查,共同研讨是否达到刑事追诉的标准;司法机关认为涉嫌犯罪的,可以视情况提前介入,引导行政执法机关调查取证,就证据的固定和保全等问题提供咨询意见.对可能涉及到犯罪的重大事故,重大事件和重大刑事案件,在相关职能部门调查处理的同时,通知人民检察院及时介入,防止渎职侵权犯罪证据灭失.四是建立情况通报制度.行政执法机关,公安机关,监察机关和人民检察院相互通报一个时期违法犯罪活动的规律,特点和趋势,定期或不定期联合开展专题凋研活动,研究制定预防和打击经济犯罪的措施.五是建立案件移送制度.行政执法机关,公安机关,监察机关和人民检察院等在执法活动中,发现需要互相移送的,按相关规定及时移送,及时处理,并相互监督.青海检察2011年第3期三,建立和完善行政执法与刑事司法相衔接机制的必要性建立和完善行政执法与刑事司法相衔接机制,是中国特色社会主义法治建设的需要,是市场经济发展的需要,是维护社会和谐稳定的需要.行政执法涉及到社会生活的各个方面,不仅关系到经济发展,社会稳定等国计民生的大局,还关系到查处违法犯罪的具体行为,使有罪的人得到应有的追究.这就要求行政执法要与刑事司法相衔接,建立相应的机制,制定必要的法规.其必要性主要体现在以下几个方面:f一)建立行政执法与刑事司法相衔接机制是建立行政权力监督机制的需要建立这个机制,是落实对行政权力的监督的需要.不受监督的权力,是腐败滋生的温床.权力监督是社会发展的需要,是依法治国的需要,也是民主进步的标志,是整个社会管理的核心.行使权力的行为不能依靠个人素能和其道德水平来保证科学公正,而是靠监督制约.行政权是宪法和法律赋予国家行政机关以及被授权或受委托的组织管理政治,经济和社会事务的最重要的国家权力,涉及社会生活的方方面面,一旦失去监督,便很容易被滥用.而表现形式往往是玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊,侵犯公民人身民主权利.建立行政执法与刑事司法相衔接机制,可以使行政执法权力在行使中得到有效监督.f二1建立行政执法与刑事司法相衔接机制是全面落实惩治和预防犯罪的需要行政执法活动过程中,不仅要解决行政违法行为的处理问题,还往往会遇到涉嫌刑事犯罪行为的处理问题.无论什么因素,对涉嫌刑事犯罪的行为处理结果只有两个,一是移送司法机关处理;二是不移送.而不移送之后不论如何处理,结果都是放纵犯罪,严重危害社会公平正义.同时,如移送司法机关不及时,贻误办案时机,给侦破工作带来困难,甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸等问题,导致因时过境迁,证据灭失而使犯罪不能得到应有的惩处.现实中,不少行政执法机关在行政执法活动中,由于种种原因,对涉嫌构成犯罪应移送司法机关处理的案件,以罚代刑,降格处理.就我省检察机关反业务实践青海较察渎职侵权工作而言,近年来行政执法机关移交检察机关的渎职侵权案件线索只有4件,明显脱离客观实际.这种状况直接导致犯罪得不到应有的追究,表现为法网恢恢,疏而有漏.建立行政执法与刑事司法相衔接机制,可以使犯罪得到应有的追究.f三)建立行政执法与刑事司法相衔接机制是维护社会主义市场经济秩序的需要近年来,中国的发展举世瞩目,全民生产总值超过日本,列全球第二.在中国特色社会主义市场经济快速发展的同时,破坏市场经济秩序的违法犯罪活动也日益猖獗,尤其集中在上个世纪九十年代,主要表现是:假冒伪劣商品充斥市场,偷税,骗税,骗汇和走私活动屡禁不止,商业欺诈,逃废债务现象日趋严重,违反财经纪律行为普遍,工程建设领域招投标问题突出,工程质量低劣的问题严重,文化市场混乱问题反映强烈,重特大安全生产事故时有发生.近年来,食品安全问题屡屡出现严重问题,问题奶粉,瘦肉精,问题粉条等等,这些问题不仅严重影响国民经济健康发展,危害人民生命安全,而且造成投资环境恶化,社会道德水准下降,甚至败坏国家信誉.造成上述问题的原因之一就是行政执法与刑事司法衔接机制不完善,行政执法与刑事司法相互脱节以及执行不力,一些涉嫌犯罪的案件没有进入刑事诉讼程序,该移送的没移送,以罚代刑,降格处理,纵容了扰乱市场经济秩序的犯罪行为.建立行政执法与刑事司法相衔接机制,可以使社会主义市场经济发展得到有力保障.(四)建立行政执法与刑事司法相衔接机制是维护稳定的需要客观地讲,在我国行政执法与刑事司法存在脱节的现象.由于行政执法与刑事司法相衔接机制不完善,不健全和有令不行,执行不力,一方面是行政执法由于缺乏司法衔接支持,存在执法难的状况;另一方面行政执法机关部分执法人员在执法活动中,自由裁量权过大,随意性强,对涉嫌犯罪的问题不移交司法机关,结果是致使行政执法不严,败坏党和政府形象,容易引发社会矛盾.这些情况如果被别有用心的人利用,极易制造事端,引发群体性事件甚至更加严重的后果,在国内外都有实例.建立行政执法与刑事司法相衔接机制,能够有力维护社青海检察2011年第3期41青海较察业务实践会和谐稳定.四,目前落实状况及进一步完善行政执法与刑事司法相衔接机制的建议当前,随着我国经济社会全面发展和法治化建设的不断推进,行政执法机关查处的案件也逐年增长,但是,移送司法机关追究刑事责任的比较少,有些虽移交,但移交不及时,影响案件顺利查办.另外,也存在移交线索得不到及时处理的情况,行政执法与刑事司法相衔接机制的一系列规范没有真正落到实处.其主要原因,客观方面看:一是行政执法与刑事司法衔接机制的属性决定了其缺乏强制力,目前的一系列规范只是以文件形式出现的;二是对不执行,不落实的缺乏约束力,虽然2011年的善见明确要把依法移送,受理等情况纳入政府和有关部门的综合考评体系,但这仍然不能解决根本问题;三是缺乏专门的监督主体,监督落实的责任分散,且不明确.主观方面看:一是存在地方及部门保护主义,涉嫌犯罪的线索不愿移交司法机关处理,有些只停留在召开联席会议,日常信息交流消极被动;二是由于法律专业化水平的限制,部分行政执法机关工作人员对涉及的案件罪与非罪认识不清,把握不准;三是由于出发点不同,行政执法中对相关证据的收集,固定等不同于刑事司法,使有些涉嫌犯罪的案件证据没有及时收集和固定,事后很难补充,导致无法追究刑事责任;四是个别人员徇私舞弊,不移交刑事案件.进一步完善行政执法与刑事司法相衔接机制的几点建议:(一)充分发挥人大监督职能.落实行政执法与刑事司法衔接机制事关国家和人民利益,事关政府形象,事关司法公正,人大及其常委会不仅在年终听取政府,两院报告时对其进行监督,更重要的是按照中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法的规定开展Et常履行职责的专项监督,进行法律法规实施情况的检查工作.通过人大常委会对行政执法与刑事司法衔接机制落实情况进行定期专项监督和检查,有利于专门,系统地抓好这项工作.(二)通过立法明确地位.对行政执法与刑事司法衔接机制给予立法确认,专门立法对行政执法与刑事司法衔接的内容,责任,责任部门,监督部门42以及行政执法中司法介入,解决行政执法难等等问题予以系统全面的规范,形成社会综合管理的合力.回顾从第一部规范性文件出台至今,已过去12年,耗时耗力,反复发文规范,但实践证明行政执法与刑事司法衔接机制仍然落实不