行政组织ppt课件 (2).ppt

第五章行政组织 第一节行政组织概述第二节行政组织的类型和结构第三节我国行政组织第四节行政组织原理第五节行政组织编制管理第六节行政组织变革 内容概要 第一节行政组织概述 一 组织及行政组织 一 组织古代中国将丝麻编制成布帛的过程称为 组织 在西方 组织出自于对人体 器官 独特功能的引申 自成系统的 具有特定功能的细胞结构 组织 就是指人们为达到一定的目的 按照一定的形式联合起来 组成具有特定结构和活动方式的人类群体 简单说 组织就是追求一定目标的人的集合体 二 行政组织的含义广义 泛指一切具有计划 组织 指挥 协调 控制等功能的组织机构 既包括国家行政部门的组织 也包括国家立法 司法等机关中的管理行政事务的机构 狭义 国家行政机关 三 行政组织的特征 特征 政治性 社会性 权威性 系统性 法制性 1 政治性 1 阶级性 国家行政组织的本质特征 2 决策性 阶级性通过行政组织的决策体现出来2 社会性 1 服务性首先 为执行宪法和法律服务其次 为一定社会公众的利益提供条件或保障 2 管理性制定政策 维持秩序 提供机会 监督协调 3 权威性 1 约束性以国家法律为依托 对社会主体具有普遍约束力 2 强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒4 法制性 1 行政组织本身的法制性组织设立的宗旨 编制 财政等须符合宪法和法律规定 符合法定程序 2 行政组织管理社会公共事务的法制性包括自由裁量权在内 按照法定权限行使权力 5 系统性 1 结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系 各司其职2 有序性通过逐级授权 形成一定序列和等级的组织体系 四 行政组织的基本构成要素1 组织目标 1 目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的 2 目标的层次性总目标 分目标 近期目标和长远目标等2 机构设置根据目标和职能要求设置机构3 职位设置根据职能和机构设置进行职位确定 划分权责体系 4 人员构成结构合理的行政人员 不同的年龄 性别 气质5 规章制度对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系6 物质基础适量的行政经费 保证行政工作的日常开支7 价值观念对行政组织的共同感受 一致态度 认同感 第二节行政组织的类型和结构 一 行政组织的类型 一 行政组织权利体制类型 二 行政组织领导体制类型 三 行政组织结构类型 一 行政组织权利体制类型集权制 美国是指行政决策权主要集中于中央级行政组织 中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥 监督之权力 地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制 分权制 加拿大是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权 中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制 二 行政组织领导体制类型首长制 美国委员会制 瑞士混合制 中国大体来说 凡行政的 行动的 执行的 事务的 技术的 军事的 速决的 纪律的一类性质事务的办理 应采用首长制 至于顾问的 讨论的 立法的 调节的 政策的 设计的一类性质事务的处理 宜采用委员会制 张金鉴 行政学典范 台湾三民书局 1979年7月版 第230页 三 行政组织结构类型1 首脑机关 领导机关 中央或地方政府统辖全局的领导机关 行政组织的中枢系统2 执行机构 职能机构 隶属于首脑机关 执掌某一特定业务 负责实际实施的机关 大部分行政机关都是职能机关 如国务院所属的各部 委 办及直属总局 地方政府所属各厅 局 处 科等 3 辅助机关无特定专业性 直接听从行政首长的指挥 一般可分为政务性 事务性 综合性和专业性 4 咨询机关智囊机关或参谋机关 由专家学者或具有丰富经验自身官员组成 充当政府机关的 外脑 如美国的 兰德公司 英国的 伦敦战略研究所 日本的 野村研究所 研究咨询 协调政策 5 派出机关不是一级政府的行政机关 是委派机关权力的延伸 如地区行署 派出所 税务所 工商所等 二 行政组织的结构 一 含义各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制 二 结构 P96 直线式结构部门结构直线 职能式结构 1 管理幅度和管理层次 1 管理幅度A 含义一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围 B 决定管理幅度宽窄的因素 管理者和被管理者的性格 知识 专业 技能 精力 经验 性别 年龄 作风等 组织的正式或非正式规定 如规章 制度 规划 计划 程序 如人际关系 工作氛围等 社会的总体发展水平 社会对组织的需求 家族意志等 2 管理层次A 含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据 形成组织的纵向等级结构和层级数目 B 行政组织管理层次的划分上中下三级 部 局 处三级制高 中 低 基层四级 国务院 省 县 乡四级 2 管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下 两者呈反比关系 第三节我国行政组织 一 全国行政层次划分 中央政府 国务院 省 自治区 直辖市政府 省辖市政府 设区市政府 地区行署 省的派出机构 县 自治县 县级市政府 乡 镇 政府 二 国务院机构层次划分 部 委机构直属机构 司 局 办事机构不设司局 处 室 国务院 国务院组成部委 国务院直属机构 国务院办事机构 国务院直属事业单位 国务院部委管理的国家局 国务院议事协调机构 国务院办公厅 国务院直属特设机构 三 省 自治区 直辖市机构层次划分 厅 局 处 室 科 四 省辖地级市政府 地区行署的机构层次划分 处 局 科 五 国家主要领导人 第四节行政组织原理 一 西方行政组织原理 封闭 集权 稳定1 古典行政组织原理 1 韦伯所创立的官僚组织制度理论 2 泰罗的职能组织理论 3 法约尔的管理组织思想2 行为科学的行政组织原理 开发 分权 参与马斯洛 巴纳德 西蒙3 现代组织理论 动态 系统 权变卡斯特的系统权变行政组织理论 二 马克思主义的行政组织原理 P101 1 马克思 恩格斯2 列宁3 毛泽东4 邓小平 一 行政组织编制的含义狭义 一个行政组织 一个行政单位的人员定额 以及各种人员的比例结构 广义 指行政组织的职能范围 包括权责关系 机构设置 规格级别 人员结构 数额以及职位配置等 第五节行政组织编制管理 二 行政编制的类别1 行政组织编制 国务院所属的整个系统2 国家权力机关 司法机关的编制3 中国共产党各级委员会的领导机关的编制4 各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制5 各人民团体的领导机关编制 妇女联合会 科学技术协会6 中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制7 特殊编制专项编制 检察院 法院 公安部等既是行政编制又是专项编制单列编制 离休干部配备的秘书 司机等临时编制 抗洪救灾指挥部的编制 抗洪救灾工作完成后 机构即行撤销机动编制 三 行政组织编制管理的内容 一 职能管理职能管理是指配置 协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为 职能是组织机构得以设立的依据和基础 二 机构管理机构是职能的载体 又是人员编制的基础 没有机构 人员编制无从谈起 机构管理 主要是指对机构设置与调整的管理 具体包括对机构的总量 性质 级别 名称 规模等诸多内容的管理 三 人员管理人员编制是行政组织为了实现组织目标 履行法定职能 经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额 结构 领导职数 员工数额等 人员编制管理是行政组织编制管理中最大量 最经常的工作 四 行政组织编制管理的意义1 科学的编制管理 有利于勤政 廉政和提高行政效率 2 科学的编制管理 有利于节省财政开支 3 科学的编制管理 有利于整个行政组织管理的法治化 第六节行政组织变革 一 行政组织变革的内涵国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化 对行政组织的结构 功能 行为方式进行调整和变革 以达到预期行政效率的行为或过程 二 行政组织变革的原因 一 外部原因经济体制的转轨推动行政组织的变革政治制度的更迭导致行政组织的变革社会发展促进行政组织的变革国际环境的重大变化影响行政组织的变革 二 内部原因 1 组织规模的过度膨胀 帕金森定律 帕金森定律一 冗员增加原理官员数量增加与工作量并无关系 而是由两个原动因造成的 帕金森定律 办得怎么样 2 行政人组织人员的弱化老化 彼得原理 彼德原理 在层级组织中 每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层 彼德原理推论 每个职位最终将由不能胜任的员工占据 层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成 三 行政组织变革的主要内容 1 行政组织职能的变革 2 组织结构的变革 3 组织权力关系的变革 四 我国的政府机构改革概况如果你把一只青蛙放进沸水中 它会立刻试着跳出 但是如果你把青蛙放进温水里 不去惊吓它 它将呆着不动 现在 你慢慢地开始加温 当水的温度从华氏70度升到80度 青蛙仍显得若无其事 甚至自得其乐 可悲的是 当温度慢慢上升时 青蛙将变得越来越虚弱 最后无法动弹 虽然没有什么限制它脱离困境 青蛙仍留在那里直到被煮熟 第一次 1982年 国务院各部门从100个减为61个 编制从5 1万人减为3万人 第二次 1988年 国务院部委由45个减为41个 改革后人员编制减少了9700多人 第三次 1993年 国务院组成部门 直属机构从86个减少到59个 人员减少20 第四次 1998年 不再保留15个部委 新组建4个部委 3个部委更名 改革后除国务院办公厅外 国务院组成部门由原有的40个减少到29个 第五次 2003年 设立国资委 银监会 组建商务部 国家食品药品监督管理局 安监总局 将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会 国务院组成部门变为28个 第六次 2008年 大部制改革第七次 2013年 转变职能简政放权 改革开放后政府机构改革 1982年的政府机构改革 主要是为了提高政府工作效率 实现干部年轻化 其历史性进步可用三句话来概括 一是开始废除领导干部职务终身制二是精简了各级领导班子三是加快了干部队伍年轻化建设步伐这一次改革之后 国务院各部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁 局级干部的平均年龄从58岁降到50岁 国务院工作部门由100个减少到61个 同时也精简了大量的领导职数 本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制 政府职能没有转变 一 1982年 提高政府工作效率 实行干部年轻化 共和国第三任总理 赵紫阳 任总理期间 1980 9 10 1987 11 24 1988年的政府机构改革首次提出了转变政府职能的要求 强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主 强化宏观管理职能 淡化微观管理职能 改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门 通过改革 国务院部委 直属机构 非常设机构数量 人员编制都有明显减少 国务院的部委从原有的45个减为41个 直属机构从原有的22个减少为19个 人员编制比原来的实有人数减少了9700多人 减少了19 2 但由于种种原因 职能转变没有到位 精简的机构很快又膨胀起来 二 1988年 转变政府职能是机构改革的关键 共和国第四任总理 李鹏 任总理期间 1987 11 1998 3 首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后 1993年我国进行了第三次政府机构改革 不过 由于市场经济刚刚开始建设 政府职能不可能马上转变到位 因此 1993年机构精简的成就并不显著 比如 国务院工作部门从1993年86个仅仅减少到59个 其中国务院部委机构40个 但1997年又膨胀到72个 精简的人员也是如此 三 1993年 适应建设社会主义市场经济的需要 共和国第四任总理 李鹏 任总理期间 1987 11 1998 3 本次政府机构改革 是历年来力度最大的 也是取得成效较多的一次改革 此次改革的目标是 建立办事高效 运转协调 行为规范的政府行政管理体系 完善国家公务员制度 建设高素质的专业化行政管理队伍 逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制 四 1998年 建立办事高效 运转协调 行为规范的政府行政管理体系 共和国第五任总理 朱镕基 任总理期间 1998 3 17 2003 3 此次改革同以往政府机构改革相比较其主要特点 一是精简力度大 国务院的组成部门由40个减至29个 减量为11个 减幅为27 中央各部委办直属局公务员从1997年3 4万人减少到1 7万人 国务院人员编制总数减少了47 5 二是在组织机构设置上有了一些新突破 如设立了劳动与社会保障部 国土资源部 信息产业部等新的职能机构 2003年的政府机构改革 是在加入世贸组织的大背景之下进行的 改革的目的是 进一步转变政府职能 改进管理方式 推进电子政务 提高行政效率 降低行政成本 改革目标是 逐步形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 五 2003年 目标 行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效 共和国第六任总理 温家宝任总理期间 大部门体制 又称大部门制 大部制 一般是指将职能相同或相近的部门整合 归并为一个较大的部门 或者使相同相近的职能由一个部门管理为主 以减少机构重叠 职责交叉 多头管理 增强政府履行职能的能力 大部门作为政府机构设置的一种形式 是相对于小部门而言的 通常管理职能较宽 业务管理范围较广 对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理 所以 实行大部门体制的关键 在于实现职能有机统一 有利于提高政府履行职能的能力 有利于适应市场经济发展的要求 有利于形成精干高效的政府组织结构 六 大部制 改革 七 核心 转变职能简政放权2013年2月28日 全会通过的 国务院机构改革和职能转变方案 贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求 以职能转变为核心 继续简政放权 推进机构改革 完善制度机制 提高行政效能 稳步推进大部门制改革 对减少和下放投资审批事项 减少和下放生产经营活动审批事项 减少资质资格许可和认定 减少专项转移支付和收费 减少部门职责交叉和分散 改革工商登记制度 改革社会组织管理制度 改善和加强宏观管理 加强基础性制度建设 加强依法行政等作出重大部署 2013年3月14日 十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定 批准了这个方案 这次国务院机构改革 重点围绕转变职能和理顺职责关系 稳步推进大部门制改革 实行铁路政企分开 整合加强卫生和计划生育 食品药品 新闻出版和广播电影电视 海洋 能源管理机构 一 实行铁路政企分开 将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部 组建国家铁路局 由交通运输部管理 承担铁道部的其他行政职责 组建中国铁路总公司 承担铁道部的企业职责 不再保留铁道部 二 组建国家卫生和计划生育委员会 将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略 规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会 国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理 不再保留卫生部 国家人口和计划生育委员会 三 组建国家食品药品监督管理总局 保留国务院食品安全委员会 具体工作由国家食品药品监督管理总局承担 国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子 新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定 农业部负责农产品质量安全监督管理 将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部 不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室 四 组建国家新闻出版广电总局 不再保留国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 五 重新组建国家海洋局 为加强海洋事务的统筹规划和综合协调 设立高层次议事协调机构国家海洋委员会 负责研究制定国家海洋发展战略 统筹协调海洋重大事项 国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担 为推进海上统一执法 提高执法效能 国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法 接受公安部业务指导 六 重新组建国家能源局 不再保留国家电力监管委员会这次改革 国务院正部级机构减少4个 其中组成部门减少2个 副部级机构增减相抵数量不变 改革后 除国务院办公厅外 国务院设置组成部门25个 案例一 小政府典范 为何走上机构膨胀的老路石狮市是福建的综合改革试验区 建立县级市后的 小政府 大社会 作为全国地方机构改革的模式之一 在90年代初是福建省的一面旗帜 然而仅仅10年间 该市的党政机关人数却快速反弹 行政人员由1998年建市初的600人增长到1300人 事业单位人员 不含教师 由400人增长到1200人 当年的 小政府典范 重新走上了机构膨胀的老路 1998年 石狮正式建市 建市以来 经济取得了飞速的发展 1999年实现国内生产总值87 6亿元 工农业总产值141 2亿元 财政收入4 85亿元 分别是1998年的22倍 34倍和18 5倍 应该说 随着经济的快速发展 党政机关人员可以有一定程度的增加 一些部门和人员的设置无可厚非 然而石狮市却呈现出 非常规 的机构膨胀 行政机构增加一倍多 行政人员翻了一番多 事业单位 不含教师 人员增加了2倍 仅有29万人的石狮市 小政府 已基本无 小 可言 为何原本 轻装上阵 的党政机构却由小变大 石狮市许多部门的负责同志说 上面 设置的部门 如果 下面 不对口设置 上面 布置的任务如果没有相应的部门来承担 尽管工作都有人做 但上级部门总是认为我们没有充分重视 在这种 压力 之下 为了同 上面 对口配置 就 生出 了多个部门 1990年市委设立了组织部和宣传部 1992年政府又设立了外经委 监察局 计生局 教育局 1994年税务分设机构 截止2000年 石狮市直机关已达35个 为了缓解行政机构急速膨胀的压力 石狮市采取了增加事业单位和中介组织的做法 如在经济局下设置了交通处 价格事务所 技术监督所等13个事业单位 但实际上 这些事业单位和中介组织大多有行政执法权 都是得罪不起的 大爷 一个交通处就有近50人 和其它县市的交通局没有什么