析内部控制在我省地税系统内部财务管理职能中的应用

浅析内部控制在我省地税系统内部财务管理职能中的应用 作者：李寿林 作者单位：宁蒗县地方税务局 前言近年来，我国为适应建立公共财政体制框架结构的要求，逐步实施了政府采购、部门预算、财政直接支付工资、会计集中核算试点、国库集中收付等一系列财政支出改革，有效的解决了当前行政事业单位支出管理中存在的一些问题，取得了一定的成效。但是由于行政事业单位经济业务核算较企业来说相对简单，涉及环节较少，内部控制认识不到位、执行力度不够，从而在某种程度上出现了财务收支控制不力、会计信息失真等问题。如何通过建立符合税务行政部门的内部会计控制制度，充分发挥内部会计控制对税务行政部门内部财务管理职能的促进作用，达到防止财务风险、提高管理水平、严格财经纪律的目的有其重要的现实意义。对此笔者结合地方税务机关在实现内部财务管理职能中内部控制方面的一些问题，谈谈自己的一些看法，诚与各位同仁商榷。一、行政事业单位内部控制概述。内部控制是指单位组织为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。行政事业单位内部控制。主要有以下几个特点：行政事业单位内部控制制度建设不应以经济效益为前提，而应以服务公共为目标来设计和建设内部控制制度；行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部控制制度建设的空间相对企业来说要小；行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单。二、目前地方税务机关内部会计控制现状 1、内部控制意识薄弱 内部控制意识是内控环境中的一项重要内容,良好的内控意识是确保内控制度得以建立健全和有效实施的重要保证。但在实际的调查、研究中发现,各地地税部门中部分管理人员的内控意识相对薄弱。很多单位只重视本单位的事业发展，轻内部管理，认为只要完成目标任务就行了，对内部控制的重要性和现实意义认识不到位,甚至有的单位认为建立内控制度需要耗费人力、物力，而这种人力、物力的耗费所能带来的经济效益又难于确定，因此对建立内控制度缺乏积极性、主动性，以至于整个单位尚未建立起健全有效的内控制度；有的单位虽然建立了内控制度，但没有认识到内控制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内控过程中应当承担的职责，只关注内控制度的文字编写环节，忽略了制度的执行，使制度的作用未能得到充分发挥。2、内部控制制度不健全有效的管理控制需要坚实的基础，迄今为止，我国还缺乏一套对行政事业单位行之有效的内部控制指导性规范，也很少有行政事业单位结合自身业务特点来研究设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。实际上在我省税务系统中大部分单位没有书面成文的内部控制制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，凭经验加以简单控制，管理的随意性较大。由于行政事业单位编制有限,人员紧张,部分单位建立内控制度时,没有将内控制度覆盖到单位的所有人员和各业务环节，岗位安排不尽合理,许多单位经济业务事项和会计业务事项的审批人员、经办人员、保管人员之间没有实行职务分离，或实行了职务分离而没有相互制约。甚至个别单位将会计、出纳、资产管理等职务由一人担任，固定资产管理混乱等问题十分突出。由于内控制度不健全，岗位设置不合理，为弄虚作假、营私舞弊提供了可乘之机，造成会计工作秩序混乱，财务管理失控，违纪现象时有发生。3、预算控制相对弱化预算控制是内部控制的核心环节。部门预算有一套严格的程序和系统，是我省地税系统各单位最重要的内部控制手段之一。虽然各地地税单位大都实行了部门预算制度，但预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身人员和编制情况及业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。另一个方面部门预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性较大。追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。有的单位没有将部门预算在单位组织体系进行细化，没有对单位内各部门经费审批人实行责任预算约束，使得部门预算执行情况失控。4、审计监督机制不完善。 目前我省税务系统内各单位的内部监督机制还很不健全，大多数基层地方税务机关的内部控制监督机构并未单独设立，而是由其他部门科室和署办公，如财务、纪检、监察、人教等科室代办。这种状况导致了内部控制监控机构受各方利益牵动，难以开展独立的内部控制监督活动，严重制约了内部控制监控机构的独立性，不利于内部控制效果另外,在外部审计监督环节上,包括财政、审计等在内的政府监督机构,工作中各行其是,未能形成综合监督的合力；财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督,很少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查。外部审计监督的弱化，也容易使内部控制失效，不产生压力。5、专职财务人员素质不高。依照法律规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书。行政事业单位的会计核算较企业而言相对简单，因此行政事业单位的会计人员素质要求不如企业会计那么高，相当一部分会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。无论是正规教育还是继续教育，内控制度的内容没有提到重要位置，导致财务人员对内部控制知识掌握的少，执行制度困难；有的会计人员，虽然有一定的水平，但由于忽视对新知识的学习和更新，风险防范意识较弱；更有甚者有的会计人员职业道德缺失，出现贪污、挪用公款等现象，给单位和国家造成经济损失。知识不足、观念落后，使业务判断不够准确，造成了会计信息质量失真等，也可以说会计人员的素质水准直接影响着内部控制的有效性。三、加强我省税务系统各单位内部控制的措施（一）强化内部控制意识。会计法明确规定：单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。这就说明单位负责人在内部控制活动中起着主导作用。因此，要加强对单位负责人的教育培训，使他们充分认识到内部控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内控制度建设。只有各单位领导充分认识到内部控制的重要性，他们才能认真地组织人员去立制度、抓落实，也只有取得他们对内部控制制度建设的肯定和支持,才能营造良好的内部控制环境。同时，还要加强各地税行政单位内部控制相关人员的内部控制意识，充分调动整个内控队伍的积极性，形成单位内部控制人人参与、人人有责的良好氛围。（二）建立健全内部控制制度。 完善的制度是加强内部控制的重要保障。根据工作实际各单位在制定、修改内部控制制度时，应以会计法和内部会计控制规范-基本规范的有关要求为依据，同时结合本单位内部实际情况和外部环境对内部控制的影响，找准失控环节，明确自控重点，细化责任,特别是加强对薄弱环节和重要岗位的控制,做到制度管人,责任到人,形成一个在内部控制方式、技术、手段等方面有章可循的完整的内部控制体系。1、收支控制单位应当建立健全收入管理制度和岗位责任制。根据收入来源和管理方式，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、开票与会计核算等不相容岗位相互分离。（1） 收入管理控制各项收入应当由单位财会部门统一收取并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和“小金库”。业务部门应在涉及收入的合同协议签订后及时将合同副本交存财会部门备案，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实追缴责任。对政府非税收入（我省地税系统内主要为发票工本费收入及国有资产出租、出售收入），应当严格执行“收支两条线”管理规定，按照法定项目和标准征收政府非税收入，并及时、足额上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与政府非税收入有关的文件，定期开展培训，确保主管领导和业务人员及时全面掌握相关规定。（2）支出管理控制单位应当建立健全支出管理制度和岗位责任制。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。首先加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得超越权限审批。重大支出应当由单位领导班子集体决策，重大支出标准根据本单位实际情况确定，不得随意变更。 其次加强支出审核控制。全面审核各类付款凭证及其附件的所有要素。重点审核单据凭证是否真实、合规、完整，审批手续是否齐全，以及是否符合国库集中支付和政府采购等有关规定。会议费、差旅费、培训费等支出报销凭据应附明细清单，并由经办人员签字或盖章。超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保单据凭证与真实的经济业务事项相符。再次，加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支票应当进行备查登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡管理有关规定办理业务。最后，加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据业务的实质内容及时登记账簿；与支出业务相关的经济合同和专项报告应当按照有关规定交存财会部门备案。2、票证管理控制建立、健全票证管理程序和责任制度。税收及财政票据等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用。每位负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据，不得擅自扩大财政票据的适用范围。3、定期核查控制单位内部应当定期和不定期检查、评价支出管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。重点关注：是否存在挪用预算资金向无预算项目支付资金或用于对外投资的情形；是否存在采用虚假或不实事项套取预算资金的情形；是否存在违规向所属预算单位划转资金的情形；是否存在将财政预算资金借贷给其他单位的情形；预付款项的转回或冲销是否合理、合规，是否存在协同第三方套取预算资金的情形；与支出相关的其他情形。4、不相容岗位分离控制不相容岗位分离控制要求单位合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。 5、内部授权审批控制。内部授权审批控制要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度。相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。6、业务流程控制。业务流程控制要求单位结合经济活动的性质、范围、规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程，明确流程中计划、审批、执行、监督等环节的要求，做到各流程手续完备，相关文件、记录和凭证完整。7、资产保护控制。资产保护控制要求单位建立资产日常管理制度和定期清查制度，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对、财产保险等措施，确保资产安全完整。单位应当严格限制人员未经授权动用和处置资产。8、会计系统控制。会计系统控制要求单位建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和会计报告处理程序，加强会计档案管理。（三）、完善部门预算制度 预算管理是各行政事业单位财务管理职能的核心，贯穿整个单位的经费收支业务活动，在行政事业单位财务管理和内部控制中具有重要地位。我省地税系统各单位资金大多为财政预算资金，行政事业单位收支的依据是经过批准的预算，预算规定了单位的支出方向和支出规模水平，所以预算是内部控制必不可少的手段。加强预算管理主要体现在预算的编制与执行环节。（1）首先，在预算编制环节上，要做到零基预算和细化预算。在编制支出预算时,应从单位当年实际需要出发，结合当年财政预算额度，核定具体支出额度。编制预算时还应该列出各项支出的方向和用途，防止员工肆意开支。（2）其次，在预算执行环节上，应强化预算的刚性约束。在支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围。年度预算下达后，行政事业单位应该编制预算实施计划，把各个项目的实施进度详细准确地确定下来，把实施任务落实到部门和责任人，对于未能按时完成任务的部门和责任人给予严格制裁。 预算单位必须严格执行，财政部门要对预算编制、下达、资金拨付、资金使用的全过程进行监控管理。（四）、完善审计监督机制 实践表明，建立健全内部控制制度当务之急就是必须要强化各单位的内部审计和外部监督工作，使之规范化和制度化。 首先，对行政事业单位而言，内部审计既是内部控制系统的重要组成部分，也是强化内部会计监督的重要措施，应使其制度化和规范化。行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性，确保内部审计人员独立行使职权，增强其公正性。通过定期开展内部审计来审查内控制度是否健全，执行是否有效，评价相关部门和人员执行内控制度的情况，从而督促单位充分、有效地执行内控制度。 其次，要强化外部监督。财政和审计部门要定期或不定期地对税务行政单位内控制度进行检查，改变单位内控制度形同虚设的局面，指出单位管理上的漏洞，帮