街道办事处改革与城市社区建设.docx

街道办事处改革与城市社区建设杨宏山 党华举摘 要：改革开放以来，中国城市基层治理结构经历了以“单位制”为主转向以“街居制”为主的制度变迁。由于“街居制”在运作中面临一些深层矛盾，街道办事处 改革的呼声一直很高。推进城市治理结构扁平化，有必要撤销街道办事处，由区政府 直接指导社区建设，实行“二级政府、二级管理”体制。撤销街道办事处是一项系统工 程，它有待于推进大部门体制、调整行政区划、培育非营利组织、发展公私合作关系等 配套改革相支持。关键词：街道办事处街居制扁平化管理【中图分类号】C916当前，我国城市管理普遍实行“市区街道社区”四级体制。最近，安徽 铜陵市在全市范围内撤销街道办事处，全 面实施“市区社区”三级体制，在加 强和创新社会管理上做出积极探索。撤销 街道办事处有利于减少管理层级，提升公 共服务效率，是适应扁平化管理的大势所 趋。推进这项改革，需要完善相关配套制 度建设。市基层治理经历了以“单位制”为主转向以“街居制”为主的制度变迁。在计划经 济时代，城市基层管理实行以“单位制”为 主，以“街居制”为辅。所谓“街居制”， 即依靠街道办事处和居民委员会开展基层 管理工作。从街道办事处和居委会的设立 初衷看，它们主要负责对社会闲散人员进 行管理。在计划经济体制下，绝大多数社 会成员都被纳入单位管理体制之下，人们 高度依赖于所在单位获取资源，游离于单 位以外的社会闲散人员数量很小，因此， “街居制”也就辅助性的体制安排。经 济 体 制 改 革 不 断 地 将 单 位 承 担的 社 会 职 能 剥 离出来，外 移 给 街 道 办 事 处一、“街居制”面临的现实问题改革开放以来，伴随着市场化改革的步伐，“单位制”的影响逐渐弱化，我国城和居委会承担。随着退休人员、下岗失业人员以及外来流动人口的增多，街道办事 处承 担的社 会管理和公 共服 务任务却越 来越重。作为基层政府的派出机构，街道 办事处可支配的公共资源有限。20世纪90 年代以来，为强化基层组织体系，大中城 市纷纷推行“两级政府、三级管理、四级 落实”体制，即在市、区两级政府的领导 下，强化街道办事处的属地管理责任，并 将居委会纳入基层管理体系。当前，“街 居制”在运作中存在一些深层矛盾：首 先，街 道 办 事 处 运 作 缺 少 法 律 依 据。1954年，第一届全国人大常委会通过 了城市街道办事处组织条例规定，街 道办事处是市辖区或不设区的市的人民委 员会的派出机关，负责办理市、市辖区人 民委员会有关居民工作的交办事项、指导 居委会工作、反映居民的意见要求三项职 能。当前，在“两级政府、三级管理、四级 落实”体制下，街道办事处被赋予相当于 一级政府的管理权限，其职责范围几乎涵 盖了区政府的所有职能部门，远远超出了 派出机关的职能范围和承载能力。随着职 能的扩展，街道办事处的规模也在不断膨 胀。在我国大多数大中城市，街道办事处 的工作人员普遍超过50人。2009年，全国 人大宣布废止街道办事处条例，这使 “街居制”管理失去了基本的法律依据。其次，街道办事处普遍存在“责大权 小”的问题。虽然街道办事处的职能范围 和组织规模发生了很大变化，但其履行职 责的权力和资源配置并没有显著变化。作 为区政府的派出机关，街道办事处的权力 来自于上级政府授予，在授权范围内开展 管理活动。街道办事处不具备独立的行政 执法资格，重要的管理资源和执法权力仍由“条条”掌控。虽然目前很多区级职能部门也直接向街道办事处布置工作，但这 只是一种行政委托，街道办事处接受的只 是职责，不是独立的行政执法权。有些区 级职能部门在街道层面另设有派出机构， 这些机构直接受上级部门领导，负责完成 上级下达的任务，街道办事处在处理相关 事务时，只能通过协调方式“请求”这些 机构配合开展工作。再者，“街居制”管理与居委会的法 定地位存在矛盾。在“街居制”下，街道 承 担 着区 级 交 办的大 量 行 政 事 务，包 括 城市管理、社区服务、经济发展、优抚救 济、社会治安、文教卫生、计划生育、司 法调节、群众生活等。为履行职责，一些 街道办事处在社区设置服务中心，负责提 供社会保障、民政、计划生育等居民服务 职能。同时，街道办事处还将自己承担的 很 多 职 责 转 手 推 给 居 委 会。居 委 会 主 要 依赖于街道获取资源，整天忙于完成街道 交办的事项，包括信息采集、数据统计、 问卷调查、工作检查等，致使居委会在工 作内容和方式上都带有行政化色彩。从法 理上讲，居委会是群众自治组织，街道办 事处与居委会是指导与被指导的关系，但 在“两级政府、三级管理、四级落实”体 制下，居委会实际上变成了街道办事处的 “腿”，其法律地位被悬空，难以切实保 障居民自治权利。二、“街居制”改革的几种思路当前，“街居制”在实际运作中面临缺乏法律依据、“责大权小”、与居委会 关系难以理 顺等现实困境。自2 0 世纪90 年 代以 来，学 界 一 直 关 注 并 探 讨“ 街 居制”改革。在居委会改革上，学界的争议不大，人们普遍认同“基层群众性自治组 织”的法律定位。关于街道办事处改革， 学界的争议较大，主要有四种观点：一 是 主 张 把 街 道 办 事 处 建 成 一 级 政 府，实行“三级政府、三级管理”体制。 针 对 街 道 办 事 处 在 运 作中面临的现 实问 题，一些学者提出，由于城市基层管理事 务日益繁多复杂，市辖区政府纷纷向街道 办 事 处 下 放 权 力，有 必 要 将 街 道 办 事 处 “由虚到实”建成一级政府。他们认为， 当前，我国社区自治组织发育滞后，难以 有效履行社会管理职能，将在街道层次设 置基层政府，有利于加强社会管理。二 是 主 张 把 街 道 办 事 处 变 成 政 权 实 体，把区一级变成派出机关。鉴于市辖区 政府作为城区基层政府与市民“距离”太 远，行政幅度也过大(即辖区人口太多)， 一 些 学 者 提 出，可 将 现 有的 街 道 适当 合 并，减少数量，扩大辖区面积后设一级政 府，而将现有的区政府改为市政府的派出 机关，实行“虚区实街”，构筑新的“两 级政府”。三是主张维持街道办事处派出机构的 性质，把重点放在简政放权、理顺关系、 强化职能上。一些学者提出，街道办事处 是政府与社会的结合点，它既是行政组织 又是社区组织，既承担政府职能又提供社 区服务。问题在于，街道办事处的权责配 置不合理。要理顺街道办事处与市、区政 府职能部门的关系，剥离街道办事处的专 业化管理职能，强化综合管理职能。在社 区建设中，街道办事处要发挥“组织者、 倡导者、指导者和参加者”角色，调动多 方力量提升社区治理水平。四 是 主 张 取 消 街 道 办 事 处，把 区 的管辖范围划小，由区政府直接指导社区建设，实行“二级政府、二级管理”体制。 为 解 决目前区与街 道办事 处 在 权 责配 置 上的矛盾，一些学者建议撤销街道办事处 这一层级，相应缩小现有区政府的管理幅 度，“做实”区级专业部门，促使其下沉 到社区提供专业化服务。缩小每个区的 管理幅度后，区政府的工作重心就会下移 到社区，从而真正成为基层政府。上述几种观点中，第一种意见显然有 悖于行政组织扁平化发展的基本趋势，也 不符合国际上城市管理的普遍规律。发达 国家除极少数特大城市外，大多数城市都 只有一级政府。我国地级以上城市普遍设 有市、区两级政府，“街道办事处没有必 要，也不应该成为一级政府”。第二种 意见主张“虚区实街”，即把街道办事处 变成基层政府，这需要修改宪法和地方组 织法的有关条款，设立街道一级人大，制 度变革的成本极高，缺少现实可行性。同 时，“虚区实街”在实质上也没有减少管 理层次。第三种看法在维持街道办事处的 派出机构性质的同时，又强调强化其综合 管理职能，这实际上是自相矛盾。而这一 职能和权力的增加与法律规定的派出机构 的性质与角色不符。第四种意见以社区 建设取代街道办事处，此举既可以减少管 理层次，又有助于将更多的公共服务资源 下沉到社区。我们认为，这一思路具有科 学性，它勾勒了城市基层治理改革的发展 趋势。三、撤销街道办事处的效应分析由于“街居制”在实际运作中存在上述问题，近年来，北京市石景山区、南京市白下区、贵阳市小河区、湖北省黄石市铁山区等城区开始试点撤销街道办事处， 探索区直管社区体制。其中，安徽铜陵市 率 先 在 全 市 范围内撤 销 街 道 办 事 处，引 起广泛关注和议论。2011年8月，铜陵市 撤销了市辖区的10个街道办事处，综合考 量交通、环境、面积、人口等因素，把原 来的61个社区整合为23个。社区设置党工 委、居委会和服务中心，分别承担领导、 服务和自治职能。改革后，街道原有的经 济发展、城管执法等职能收归区级职能部 门，而社会管理、居民事务等职能下放到 社区，居民可在社区直接办理民政社保、 计划生育等事务。由于减少了街道这个层 级，居民申请低保、廉租房等事项的复核 和审批环节大大缩短。概言之，撤销街道办事处的积极效应 在于：首先，有利于减少行政层级。扁平化 管理是现代行政体制的基本诉求，它通过 减少管理层次，合并职能部门和机构，在 政府与公众之间建立起直接的沟通、联系 和服务渠道。纵观发达国家的城市治理， 除纽约、东京、巴黎等极少数大城市设有 二 级 行 政区 之 外，大 多 数 城 市 都只 设 一 级政府，即由市政府直接负责全市的公共 服务供给。比较而言，我国城市管理的行 政层级设置较多，目前大中城市普遍实行 “两级政府、三级管理、四级落实”。作 为区政府的派出机关，街道办事处是中国 城市特有的一种组织结构，它发挥着“准 政 府 ”的 职 能 作 用。撤 销 街 道 办 事 处 以 后，城市管理将由现行“市区街道 社区”四级体制转变为“市区社区” 三级体制。其次，有利于降低行政成本。根据行政学的基本原理，行政层级与行政成本呈正相关关系，管理环节与行政效率呈负相 关关系。每增加一个行政层级，需要增设 很多机构和公务人员。作为派出机构，街道 办事处分担了区政府的管理职责，同时也 增加了行政编制和财政支出。近年来，街道 办事处的机构和人员编制都呈扩张态势。 撤销街道办事处以后，区政府相关职能部 门直接在社区设置派出机构，面向居民提 供公共服务，或通过政府购买服务的方式 提供公共服务。随着管理层级的减少，相 应的人员编制和财政开支都会下降。再次，有利于提升公共服务效率。从 “街居制”的实际运作看，为便于开展工 作，近 年 来 街 道 办 事 处 普 遍 在 社区 设 置 服务站，依靠社区工作者进行社区管理并 提供便民服务。这种“市区街道社 区”四级体制，由于层次过多导致管理流 程太长，行政效率必然受到影响。撤销街 道办事处以后，居民通过社区服务站申请 社会保障、廉租房等公共服务，社区服务 站不必再经街道办事处，可直接将申请材 料上报给区级职能部门。减少一个行政层 级，压缩过多的中间环节，有利于节约办 事时间，提升公共服务效率。在 现 行 行 政 体 制 下，如 果 不 进 行 配 套性改革，撤销街道办事处也会产生一些 管理难题：首先，如果不推进政府职能转 变和大部门体制改革，撤销街道办事处以 后，市、区政府的相关职能部门在基层开 展工作将失去承受层和落实层，这会在一 定程度上削弱基层社会管理工作；其次， 如果不在行政区划和社区地域上推进配套 改革，撤销街道办事处以后，区政府将面 临管理幅度过大的问题；再次，如果不培 育社会组织，不改革公共服务供给方式，社区服务站将会变成社区层面的“小街道办事处”；最后，如果不完善社区治理结 构，有可能会弱化党的领导，社区居民也 可能受制于物业公司等市场主体。北 京 市 石 景 山区 鲁 谷 社 区的 改 革 实 践表明，城市基层治理改革有赖于相关配 套制度支持，如果配套改革没有推进，基 层治理结构变革难以取得实质性进展。随 着城市化进程的加快，石景山区原八宝山 地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处 的管理压力不断增大。2003年，石景山区 将 原 八 宝山街 道办事处 辖区的一部分 划 出来，增设鲁谷社区，成为北京市唯一的 “街道级”社区。鲁谷社区试图将区政府 各职能部门交办的管理职能剥离开来，由 职能部门在社区设置派出机构履行职责， 或委托社区行政服务中心办理。然而，由 于配套体制没有变化，鲁谷社区的实际运 作与街道办事处差不多，变成了名叫“社 区”的街道办事处。存在职能划分过细、部门过多、职能交叉问题，它增加了跨部门进行综合协调的需 求。由于部门划分过细，为了强化基层执 法的 协 调 行 动，不 得 不 设 置 街 道 办 事 处 作为区政府的派出机构，负责综合协调工 作。大部门体制把职能相近或交叉较多的 专业机构划归一个“大局”或“委员会” 统 一 管 理，以 部门内 协 调 取 代 跨 部门 协 调，可减少在社区层面的统筹协调需求。 实 行 大 部门体 制 改 革 后，各 专 业 部门直 接下沉到社区，直接面向居民提供公共服 务。这样，就可撤销原街道办事处设立的 相关科室，转而由各职能机构在社区直接 设立服务站（所），切实担负起社会管理 和公共服务职责。2.调整行政区划和社区地域近年来，为推进区域规划和发展，提 升区 域 经 济 竞 争 力，很 多 城 市 通 过 行 政 区划调整，合并原市辖区，组建更大规模 的市辖区。市辖区的地域面积过大、管理 幅度过宽，在实际运作中就不得不增设行 政层级，以强化社会管理和公共服务。当 前，我国城市治理在管理幅度上普遍存在 “上窄下宽”问题，市辖区的数量远远小 于区内设置的街道办事处和社区的数量。 就市辖区的数量来讲，有的地级市只下辖1个区，直辖市的市辖区也不超过20个； 而区之下设置的街道办事处，有的多达4050个，社区数量更是达到几百个。对于 大城市来讲，撤销街道办事处，前提是要 调整行政区划，适当增加市辖区数量，同 时，适当合并小社区，成立大社区，扩大 社区地域范围和人口规模，以保持合宜的 管理幅度。3.完善社区治理结构目 前 ，街 道 办 事 处 承 担 着 各 类 社 区四、撤销街道办事处的前提条件街道办事处改革需要有一系列的配套改革相支持。如果仅仅立足于减少行政层 级，而不转变政府职能和推进大部门体制 改革，撤销街道办事处以后，部门职能就 会转移到社区，它不仅无助于降低行政成 本，还会导致社区行政化。这些配套改革 主要包括：1.推进大部门体制改革撤销街道办事处，减少行政层级，首 当 其 冲的 是 要 推 进 大 部门体 制 改 革，设 置综合性行政部门，推进综合执法，以减 少派出机构数量和行政协调成本。目前， 市、区两级政府的专业部门（委办局）仍服 务的 统 筹 和 协 调 职 能。撤 销 街 道 办 事处 后，其 承 担的 城 管 综 合 执 法 等 职 能 将 上收到区政府，而计划生育、民政、社保 等 职 能 则 会 下 放 到 社区。为 提 升 社区 治 理能力，有必要完善社区治理结构，分别 设置社区党工委、社区服务中心、社区居 委会。社区党工委承担社区范围内总揽全 局、协调各方的职责；社区服务中心负责 对居民事项实行“一厅式”审批和“一站 式”集中办理；居委会则还原自治功能， 负责组织居民开展各类活动。这样，社区 党工委和社区服务中心继承了原街道办事 处的部分行政职能。通过社区组织，居民 可直接把问题反映到区政府，不需要再经 由街道办事处，这样可减少中间环节，提 升运作效率。4.培育社区非营利组织目前，由于管理层次较多，城市管理 的 人 、财 、物 资 源 大 都 被 截 留 在 街 道 以 上，社区管理缺少财政支持和服务资源， 很多工作难以开展，只能往上反映问题。 上面重视就能及时解决，不重视就只能一 拖再拖。撤销街道办事处以后，区政府直 接面向社区提供公共服务，有助于提升社 区的资源配置水平。为提升社区服务能力 和自主治理水平，有必要培育社区非营利 组织，建设社区工作者和志愿者队伍。同 时，要实行政社分开，实现社会福利社会 化、自治化运作。有条件的地方，可鼓励 成立民办社会组织，提供邻里关照、教育 文化、康乐健身、助残养老等专项服务。 政府可通过购买服务等方式，促进居委会 和公益性社会组织发展。5.推进公共服务供给改革目前，街道办事处承担着市、区政府 及职能 部门交 办的很多 综 合 性和专 业 性的公共服务项目。推进街道办事处改革，需要推进社区公共服务供给机制改革。一 方面，政府可与社区合作成立服务中心， 聘请社区工作者，承担环境整治、社保申 请、计划生育、各类代收代订、统计调查 等事项。另一方面，政府可委托社区社会 组织，采取项目管理的方式，提供公共卫 生、教育文化、体育健身等公益性服务， 提 升 服 务 质 量 和资 金 使 用 效 率；对 于 适 合市场化运作的社区服务项目，可通过合 同外包的形式，由企业提供环境卫生、绿 化、物业等服务。总 之，撤 销 街 道 办 事 处 是 顺 应 城 市 治理结构扁平化的内在要求，它代表着行 政体制改革的发展方向，是提升公共服务 效率、推进社区自治的必由之路。撤销街 道办事处不仅 是表面上裁撤一级 行政 组 织，它还需要转变政府职能，由“全能政 府”转向“有限政府”。考虑到不同城市 的城区面积和人口规模差异显著，街道办 事处改革可考虑分类推进。直辖市和副省 级城市由于经济实力强、城区面积大、流 动人口多，基层管理的情况复杂、任务繁 重，可作为例外原则，继续保持现行街道 办事处体制；其他城市都应撤销街道办事 处，由区级职能部门直接面向社区居民提 供公共服务。改革街道办事处是一项系统 工程，涉及行政区划、机构改革、人员分 流、社区治理等一系列问题。对于中小城 市来讲，由于城区面积和人口规模不大， 撤销街道办事处的阻力相对较小。对于大 城市来讲，由于牵涉到多方面的因素，为 不影响正常工作，保证改革的顺利进行， 一 方 面，要 扩 大 试 点 工 作，进 一 步 积 累 经验，另一方面，要同步推进相关配套改 革，待条件成熟再整体推进。注释：杨宏山.合作治理与城市基层管理创新J.南京社会科学,2011,(5):74.彭潇. 街道办事处改革与社区建设的路径选择J.人民论坛, 2010,(4).李荣娟,朱光喜. 将街道办事处建成一级政府的依据和构想J.江汉大学学报,2004,(3).浦兴祖. 特大城市城区管理体制的改革走向J.政治学研究, 1998,(3).饶常林,常健. 我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善J.中国行政管理, 2011,(2).何艳玲.“社区”在哪里:城市社区建设走向的规范分析J. 华中师范大学学报(人文社会科学版) ,2007,(5).魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新J.中国人民大学学报, 2003,(1).陈周旺.街道办事处不必建成一级政府J.探索与争鸣,1998,(6).作者简介：杨宏山，中国人民大学公共管理学院副教授，公共治理与和谐城市研究中心副主任；党华举，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系硕士研究生。（责任编辑：卢小文）The Reform of Sub-district Office and Construction of Urba