关注基层治理.doc

人民日报“关注基层治理”系列评论把握一个真实的“微观中国”“上面千条线，下面一根针”。只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，我们才能真正保持政令畅通、实现科学发展。一个人如果只去过北京上海，就断言中国发达，鼓吹“中国责任论”，肯定会招来质疑；同样，只沉迷于经济总量、发展速度，或者只盯着拆迁纠纷、食品安全，也很难了解一个真实而复杂的中国。这个中国，既有雄心勃勃的集体意志，也有日益多元的个体诉求，既有高屋建瓴的国家战略，也有具体而微的基层治理。“县治则国治”，在一个县域国土面积占全国90%以上、人口数量占全国70%以上的国家，县级治理向来是中国政治的“稳定器”；而作为自近代以来的“巨大存在”，广袤的乡村更一直是中国经济、政治、文化变迁中的厚重基石。因而，对基层治理的关注，就成为一个命运攸关的重大问题，也成为党和国家施政为民的重心所在。现实正在说明这一点：无论是上访问题，还是群体性事件，矛盾冲突的根源常常在基层；从安徽小岗村的“大包干”，到四川白庙乡的“全裸账单”，改革创新的动力也往往来自基层。改革发展的主战场，保持稳定的第一线，服务群众的最前沿，这就是基层在党和国家治理中的作用和位置，这也是为什么中央一直强调“基层是一切工作的落脚点”。经历了百余年现代化历程和30多年改革开放后，中国基层社会正在经历着剧烈而深刻的变化。在单位制变化、户籍制松动的语境里，基层治理的结构该有何种变化？社会管理的新抓手是什么？在不断推进城市化进程中，个人权益与公共利益如何平衡？在取消农业税的“后税费”时期,乡村的公共服务和管理如何实现？在“流动大军”超过两亿的背景下，“空心村”里的留守人群的权益怎样维护？在利益多元的市场经济条件下，基层党组织的吸引力在哪儿？在一个权利意识日益萌发的时代，治理思路如何跟上时代步伐？这些年来，不管是学者对基层政治生态异化的担心，还是有人对“故乡沦陷”的忧思，无不折射了转型期基层所蕴积的种种问题。也正是怀着对基层政权“悬浮”的警惕，着力于对基层治理支撑点的构建，近年来，中央大规模集中轮训县委书记、县级公安局长等基层干部，反复强调做好新形势下的群众工作，并在提出加强和创新社会管理时，把基层视为重点、难点和关键点。“九层之台，起于垒土”。从改革开放30多年的实践来看，大多成功的制度创新，是由基层群众在实践中创造摸索出来的；诸多发展成就的取得，也是“顶层设计”呼应了来自基层的发展意愿。一方面，“顶层设计”自上而下，但必须要有自下而上的动力，并与社会各个群体保持良性互动；另一方面，“顶层设计”的落地，也需要与“基层意愿”和“基层探索”实现对接。在中国渐进改革的逻辑下，只有打通“顶层”与“基层”的关系，才能让改革在基层试点上不断突破，在先易后难中稳步推进。也正是在这个意义上，我们在关注基层治理时，固然要看到一些矛盾激化、政策扭曲和制度空转，是因为基层片面逐利、违规操作和能力不足所致。另一方面，也应避免“看的指责干的”，理解一些基层干部的难处，把握基层发展的真实意愿和基层治理的复杂现实：权力有限而责任很大，工作对象有限而人们的思想观念变化无限，工作时间有限而目标任务繁多。“土地财政”的背后，有着怎样的利益格局？上访堵截，又是源于怎样的考核压力？得过且过的状态，是否有升迁的“天花板”困局？只有类似问题得以正视解决，才能进一步解决基层发展的制度瓶颈，避免国家政策在基层的虚化异化，进而优化基层的权力生态，夯实基层的治理基础。一个社会的发展，最终落脚点是人；一个国家的治理，根本立足点在基层。“上面千条线，下面一根针”。只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，我们才能真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。走出“选择性治理”误区基层“选择性治理”倾向的存在，既暴露了少数干部的私利之心，也反映了治理模式的某些欠缺。改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，实现基层善治，尤其迫切。一头连着上级党委和政府，一头连着数以万计的城乡大众，基层作为社会治理的终端，在治理框架中处于“承上启下”地位，在治理实践中承担着多种任务。在当代中国广泛而深刻的变革中，基层干部所面对的局面日益复杂，治理“结构之变”带来的“角色挑战”尤为严峻。农业税费改革导致基层财政来源发生历史性变化，村民自治兴起带来基层权力结构的重新调整，这一切无不深刻地改变了传统格局，塑造着基层社会的全新生态，使得基层治理模式正从“管制型”向“合作型”转换、从以管理为主向提供公共服务转型。在这一历史性转变中，中央对基层政府和干部的“角色设计”发生了根本变化：不再是以前身份和任务相对单一的行政管理者，而是致富奔小康的带头人，公共服务的提供者，化解纠纷、维护权益的调解者。尤其是当基层组织如雨后春笋般发展起来以后，一肩挑的“村两委”，如何既完成好党委和政府任务的“代理人”角色，又担当起管理本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色，更是基层干部面临的前所未有挑战。下有群众期待，上有上级要求，基层作为行政系统中承受压力的最末端，扮演着多样化的角色，角色之间存在交融和配合，也存在冲突与矛盾，容易产生“角色困境”。当各种目标、任务交织而来的时候，大部分基层政府和干部明确自身定位，善于统筹兼顾，努力做好各项工作。但在一些地方，也存在着“选择性治理”倾向。比如，一些干部热衷于招商引资、大上项目，投入大量人力物力，表现出引人注目的行动能力；而对于环境保护、教育发展、社会公益等治理选项，或自叹“能力不够”，或表示“兴趣不足”，其治理意愿之弱，工作成效之微，较之前者相形见绌。这一方面是因为少数干部为私利所困，完全囿于自身利益本位看问题办事情，于己有利的事就去管去做，于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不管不问。另一方面，“选择性治理”的跑偏，也反映了治理模式的某些欠缺。在任务层层分解、责任层层下压的治理格局下，基层的压力机制往往也是动力源泉。当政绩考核、工作评比等“指挥棒”存在重经济数据轻民生指标、重项目建设轻环保评估、重显绩轻潜绩等倾向的时候，就会在无形中树立不良发展导向，误导一些地方只把经济发展当作刚性任务，而把公共服务视为弹性需求。当稳定的硬任务在“一票否决”压力下被少数人曲解为“不出事”逻辑，有的地方干部寄望于花钱“摆平”，或是不惜暴力截访“压平”，忽视了担当群众利益代言人、维护群众权益这一重要职责，背离了维权才能维稳这一治本之策。“选择性治理”的存在，其实也在提醒我们，在利益格局分化、利益主体多元的背景下，基层治理更加需要坚定科学发展的理念，遵循“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的路径，才能避免在对角色的不当取舍中陷入“选择性治理”误区。从实践层面看，执政者理当更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是，改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系，构建中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治。筑牢干群关系的“信任基石”基层干部处于社会治理的最前沿，直接面对群众，实质担当了党和政府的形象代言人，其能力和作风，都影响着当地群众对执政党的评价。历数近些年来各地发生的群体性事件，无论是几年前的孟连事件、瓮安事件，还是今年以来发生的增城事件、织里事件，都有着类似特点：原本只涉及相关部门的单体事件，却发展成当事人与非利益关系者共同参与的群体性对抗。其背后的诱因，往往是群众对当地政府及其工作人员缺乏信任。这种高度相似的运行逻辑，警示我们必须关注基层干群关系中的“信任危机”。诚然，上有千条线，下面一根针，基层干部在社会治理中，承担了巨大的责任和压力，对基层经济社会发展作出了举足轻重的贡献。然而更应看到的是，基层干部处于社会治理的最前沿，直接面对群众，实质担当了党和政府的形象代言人，其能力和作风，都影响着当地群众对执政党的评价。基层干群之间的不信任，不仅会令干群关系趋于紧张，更可能促使部分群众逐渐将对个别基层干部的不满，上升为对基层一级政权的不满，导致基层治理陷入“信任困境”：无论基层干部采取什么样的应对措施，都无法取得认可。事实证明，干群之间缺乏信任，会极大地削弱基层政权的权威性，不仅表现在应对群体性事件的乏力，更意味着社会控制能力和动员能力的下降，发展的政策措施得不到群众认可，反倒被误认为是个人谋利的瞎折腾，由此不信任进一步加深，这对基层社会的建设发展与和谐稳定，影响更为负面。从历史层面看，密切联系群众向来是我们党的最大政治优势。当年，正是靠与群众的鱼水深情和血肉联系，我们党才能在白色恐怖中唤起工农百万，在极为残酷的斗争中建立红色政权。而今，部分地区干群间缺乏信任，其产生的负面效应不仅在于当地，更在消耗整个执政党的执政资源。在信息高度发达的今天，这种消极影响会因各种传播渠道突破一时一地，产生持久和放大的后果。作为人民选择的执政党，放大的“信任危机”会直接危及我们的执政根基。这正是胡锦涛总书记以峻切之言词，一再强调“党执政后最大的危险是脱离群众”的根本原因。筑牢基层干群关系的“信任基石”，固然要靠在基层干部中进行党性教育，在思想作风上重提群众观点、群众立场、群众路线，但更重要的是整肃吏治、协调利益。前者事关权力结构，后者事关利益分配。对于前者，虽然推进基层民主已为共识、村民自治亦实践多年，但现实当中，基层干部的权力运行机制仍然存有弊端。一些地方片面唯上，“上情压倒民情”，导致群众敬而远之，信任难以建立；一些地方监督缺位，“独断代替协商”，造成群众心生怨怼，矛盾由此催生。对于群众来说，最直接的诉求往往在于利益。群众的不满，往往源于分配不公、利益受损，近年来的群体性事件，多肇始于此。这也说明对于基层干部而言，只有处理好群众利益问题，才能从根本上疏解矛盾冲突、保持基层稳定、维护社会和谐。否则，即便盖起了高楼大厦、修好了通衢大道，发展的正面效用也会大打折扣。乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。一个执政党的执政能力和执政地位，从根本上说都来自人民。作为我们党治国理政的神经末梢，筑牢干群关系的信任基石，保持同人民群众的血肉联系，方能为人民谋取福祉、为政党赢得民心，这是对基层政权最根本的考验。解好基层治理的“二元方程式”如果维权与维稳的“二元方程式”有一个常数，这个常数一定是群众利益。站在群众利益的角度，基层政府对于稳定就会有更弹性的理解。公众“法治维权”，政府“依法维稳”，才是基层走向善治的制度起点。一户人家不愿搬迁，就算是国家重点工程也无法开工；群众希望把地方经济搞上去，上马有风险的项目却又引来抗议；维稳是干部考核时一票否决的硬指标，少数人却抓住这点“一碗水要出一个湖的价”。一些地方干部的苦衷，折射出维权和维稳的“两难”，这是基层治理必须解答好的“二元方程式”。稳定是发展的前提，“没有稳定的社会局面，就什么事也干不成”。我国县域国土面积占全国90%以上、人口数量占全国70%以上，大量矛盾冲突发生在基层，也化解在基层。可以说，基层政府是一道压力的承重墙，也是稳定的防火墙。基层政府对接着最复杂的中国、最广大的群众。在日益多元多变的时代，个体利益与集体利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益交织，要协调好复杂的利益诉求，殊为不易。一些事情处理不好，就会成为不稳定的火星。维稳的根本目的，是为发展营造良好环境，从而更好地保障群众的各项权益。如果把维稳与维护群众利益对立起来，就走进了认识的误区。胡锦涛同志谆谆告诫全党：完成党的各项任务与实现人民利益是一致的，对党负责和对人民负责是一致的。正因此，维权也是维稳，维权才能更好地维稳。所谓的“维稳”，不是权力维稳，而应是权利维稳，是以保障公众权利为基础的维稳；不是静态维稳，而应是动态维稳，是“民有所呼，我有所应”的维稳；不是强制维稳，而应是和谐维稳，是围绕群众所急所盼、所忧所愿充分协商的维稳。如果维权与维稳的“二元方程式”有一个常数，这个常数一定是群众利益。我们党历来强调，处理人民内部矛盾时，要始终从维护最广大人民根本利益的高度出发。站在群众利益的角度，基层政府对于稳定就会有更弹性的理解。并非任何矛盾冲突或诉求表达，都是影响全局的“稳定问题”。越是感情对立，就越不能接受公众的利益表达，利益格局就越会出现倾斜；越是简单轻率，就越容易只看到眼前的冲突，长久积攒下来的矛盾就会越多。破解基层难题需要改革支点基层治理实践中，把握好维权和维稳的平衡点至关重要。倾听民意、维护民权，我们有好的传统。中华苏维埃时期，就有“来访接待室”；新中国成立之初，毛泽东每天要看5至10封群众来信。1951年，信访制度正式确立，就是为了联系群众、下情上达。在矛盾凸显的社会转型期，如果狭隘维稳、忽视维权，信访制度将难以发挥社会减压器、稳定安全阀的作用。随着司法救济渠道不断畅通，我们也有了保障权益、化解矛盾的新资源。从行政诉讼法到“新拆迁条例”，对于基层政府来说，法治既是压力，也是要求，更是手段。公众“法治维权”，政府“依法维稳”，才是基层走向善治的制度起点。治国难，最难在基层。我们应该理解“一根针”对“千条线”的艰辛，应该体谅基层干部工作的难处。但即便要面对复杂而真实的微观中国，“情况特殊”也不能是损害群众利益的借口。只有与中央的要求、法治的原则、人民的利益保持一致，才会有一个和谐稳定的基层环境。基层是矛盾问题的交汇地，也常常是改革创新的发源地。一位参加“走转改”活动的记者在采访手记中写道：越走近基层，越能触摸到现实的坚硬，也越能感受到希望的生长。30多年前，当渴望温饱的小岗村村民按下18个鲜红的手印时，也把改革创新的主题深深融入了基层发展进步的壮阔书写。从联产承包到林权改革，从村民自治的“静悄悄革命”到社会主义新农村建设的火热浪潮，基层的改革律动，不仅带来了自身面貌的历史性变化，更为中国的改革开放进程提供着重要源动力。今天，在日益纷繁复杂的挑战面前，优化基层治理，实现基层善治，需要更加有力的改革支点。已经步入“深水区”的基层治理者，与“摸着石头过河”阶段相比，面临着更为复杂的环境，也需要付出更为艰辛的努力。在基层的社会生态中，改革者既要打破思想藩篱，也要理顺利益格局；既要解决一般性问题，更要在攻坚克难上取得突破；既要符合整体的布局，也要满足下面的期待；既要接受当地群众的评判，也要面对大众传媒的审视。因此，对基层干部来说，改革创新不仅需要勇气，更需要实践的理性与能力，这样才能找准破解难题的现实支点。截取近年来几个基层改革的横切面：村民的民主诉求，在浙江温岭干部群众围坐恳谈的场景中得到诠释；信息公开的社会需求，在四川巴中市白庙乡的一张张“全裸账单”上得到回应；经济发展与民生改善的关系，在陕西宁陕15年免费教育方案中有了新定