论公众参与的城市规划制度.pdf

文章编号 100221329 2000 07203 论公众参与的 城市规划制度 陈锦富 摘要 在分析西方资本主义国家公 众参与城市规划制度形成的社会 经 济 政治背景下 结合我国社会经济 政策的重大转变 阐述建立公众参与 城市规划制度的必要性 提出公众参 与城市规划的决策模式和制度框架 并对城市规划制度改革提出若干政策 建议 关键词 市场经济 公众参与 城 市规划 中图分类号 TU981 文献标识码 A 90年代初 公众参与城市规划 的概念开始从西方市场经济国家被介 绍到我国规划界 自此以来的10年 中 公众参与的城市规划 实践活动 经常散见于各种刊物的报道中 规划 界同仁在这方面做了不少的尝试与努 力 但就目前来看 这种尝试和努力 一直是停留在对公众参与概念的表象 化理解和实践活动中的形式化运用 上 与真正意义上的公众参与还有一 定的距离 公众参与不是一种公众对 城市规划结果的被动了解和接受 而 是对城市规划过程的主动参与 是一 种观念和思想的交流和整合过程 尚是一种个体的自发行为 正是这样 一种行为特征 其结果不可避免地带 有片面性和不彻底性 中国的城市规划事业已走过了半 个世纪的历程 在这50年中 我们 更多地是沿用前苏联的城市规划制 度 从城市规划编制到城市规划管 理 再到城市建设开发 基本是由城 市政府独家运作 城市规划则完全是 一种政府行为 这一封闭运行的制度 在计划经济时代确实有其合理性和积 极意义 但随着计划经济体制向市场 经济体制的转变 该制度的弊端愈来 愈显现出来 城市规划失效 失误的 个案时有出现 甚至城市规划中的不 正之风有愈演愈烈之势 新世纪的中 国迫切需要建立一种与政治 经济新 体制相匹配的城市规划制度 而其中 的关键之处则是将城市规划工作由封 闭走向开放 由单纯的政府行为转向 政府与人民群众互动的民主政治行 为 建立一种开放的公众参与的城市 规划制度 西方市场经济国家 如德国 英 国 美国 法国 加拿大等国家在本 世纪60年代先后纷纷建立了城市规 划的公众参与制度 是有其深刻的政 治 经济 社会背景的 这种背景在 我国的政治 经济体制和社会文化的 新变化过程中也正在逐渐显现出来 1 西方城市规划中公众参与制度的 背景分析 111 资本主义的私有制是公众参与 城市规划的根本动因 西方市场经济国家的所有制形式 是私人所有制 城市土地及土地上附 着的建构筑物设施主要为私人财产 城市居民对其所拥有的土地及建构筑 物有绝对的处置权 城市规划是一种 公共行为 是为了城市的发展 对城 市土地进行再处置 必然影响到土地 所有人的权益 对土地所有人来说 土地的再处置对其利益可能有正面的 作用 也可能有负面的影响 因此 土地的再处置并不是一个简单的过 程 土地的私有制和城市规划的公共 行为始终是西方市场经济国家城市发 展中的主要矛盾 对他们来讲 解决 矛盾的根本办法是矛盾各方的相互磋 商与妥协 城市规划工作只有在达成 各方利益均衡的基础上 取得市民的 理解与支持 才能成为政府实施城市 建设的有效手段 要达到这一目的 城市规划编制和决策过程中最大限度 地吸收公众的参与是必不可少的 112 公众参与城市规划是民主政治 的需要 西方市场经济国家标榜民主政治 和个人权利 历届政府要获得选民的 支持 均以保障选民获得民主参政 民主议政及民主决策的权利为保证 而城市规划工作涉及城市社会 经 济 环境及空间发展等多方面政策的 制订 对每一位市民的生活和工作都 有影响 市民参与城市规划工作既是 对自身合法权益的保护 又是个人民 主权力的最佳体现 因而政府在城市 规划工作中吸收公众参与是最直接 也最易于实施的民主政治形式 这一 方面可以理解为政治家对民心的笼 络 另一方面却也透出西方民主政治 对个人权利的尊重 从这些国家公众 对城市规划参与的积极程度可以看 出 公众参与制度是颇得人心 颇受 民众欢迎的 象日本这样一个民主政 治尚不成熟的国家 政治家们在竞选 中都乐于鼓吹地方自治和市民参与 城市规划则一直是被他们作为地方自 治的代表性政策对待的 1992年城 市规划法修改中最引人注目的修改意 见是 把城市规划的决定权交给地 方 让城市规划真正反映居民的意 见 113 公众参与城市规划是市场经济 条件下城市健康发展的根本保证 市场经济体制是西方资本主义国 家普遍采用的经济制度 该制度充分 肯定各种经济成分在经济生活中的积 极作用和主观能动性 在城市建设上 体现为 城市的建设与开发不是城市 政府的单方面行为 而是包括个体 企业和集团等参与的共同行为 首要 表现是城市开发建设由包含政府在内 的 个体 企业和集团等多元投资主 体构成 甚至非政府的个体 企业和 集团等是城市开发建设的主要投资 公 众 参 与 PUBLIC PARTICIPATION 54 者 城市政府则更多的是扮演管理和 服务的角色 其次表现为非政府投资 者对城市规划决策的参与 投资行为 是建立在对城市规划目标 方向以及 开发政策制定的广泛参与的基础上 通过对开发项目的经济 社会 政治 目标的分析论证而确定的 因此 投 资人参与城市规划的决策十分必要 再次是社会公众对城市规划决策的参 与和对开发建设过程的监督 在资本主义自由市场经济条件 下 许多公共事业可能受到私人力量 的控制 政府通常在制订开发政策的 过程中对商业利益和需求给予特殊的 重视 很多情况下 工商业巨头会与 政府进行秘密谈判和协商 左右政府 的决策 损害公众的利益 要杜绝此 类现象的滋生 保障社会公平 城市 规划决策过程就必须有社会公众的参 与 城市开发建设过程也应该有社会 公众的监督 城市的发展离不开非政 府投资机构的参与 而非政府投资机 构参与的根本目的是为了获取商业利 润 他们并不关心城市的健康发展和 社会公平 由社会公众来规范和约束 政府和开发商的行为就显得尤为重 要 私有制的社会形态 市场的经济 体制和民主的政治形式 分别从社 会 经济和政治的层面上确立了公众 参与城市规划的必要性 然而 西方 资本主义制度发展了200多年 直到 本世纪60年代才开始形成公众参与 城市规划的制度 这与西方国家民主 意识的逐步觉醒 资本主义制度由对 资本的崇尚向对人的关怀 由对物质 财富的无限攫取向维护人类的可持续 发展 由绝对的资本主义制度向对社 会主义制度的优越性的借鉴等意识形 态领域的变化是不无关系的 2 我国建立公众参与的城市规划制 度的可能性和必要性 我国是一个人民民主专政的社会 主义国家 中华人民共和国宪法 规定 中华人民共和国的一切权力 属于人民 人民依照法律规定 通 过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事 务 这为公众参与城市规划提供了 宪法保障 使得这一制度在我国具有 比西方国家更坚实的法律基础和社会 基础 我国的城市规划工作没有形成 公众参与的制度可以从以下两个方面 去理解 首先 也是最主要的原因是 政 府和专家作用的理想化 它基于如下 的假设 宪法规定国家行政机关由人 民代表大会产生 而人民代表大会又 是由民主选举产生的 人民通过人民 代表大会行使国家权力 城市政府是 国家行政机关 由人民选举产生并对 人民负责 维护人民的利益 维护城 市的健康发展 专家是对某一领域具 备丰富知识和能力的行家 他们做出 的结论就应该是准确的 问题是城市 规划工作涉及城市的社会 经济 历 史及文化等方方面面 其系统性和复 杂性不是政府官员和专家们所能全面 把握的 城市政府和规划专家们做出 的城市规划决策并不能保证每一项都 是正确的 也不能保证每一项都是符 合市民利益或与市民 投资建设单位 愿望相一致的 对政府和专家作用的 过分理想化 是不符合城市规划的客 观实际的 原因之二是市民民主意识的缺 乏 我国是社会主义公有制国家 构 成城市的物质要素 如土地 建构筑 物 市政环境设施等 均为国家或集 体的财产 城市规划对这些物质要素 的再配置并不对市民的个人利益造成 直接影响 无形中培养了一种城市规 划与我无关的意识 当然就没有了参 与的动力 从另一角度讲 长期以来 政治经济的高度集权性和高度计划 性 培育了封建 家长 式的城市政 府形象 却抑制了人民群众个性的发 挥 个性被淹没在意识形态的绝对统 一之中 改革开放的逐步深入使我国的社 会 经济政策发生了重大变化 有必 要对传统城市规划制度作相应调整 使其更能适应经济社会发展的新的需 要 1988年 中华人民共和国宪法 修正案 以下简称宪法修正案 正 式确立城市土地所有权和使用权分离 的制度 并且规定 土地的使用权可 以依照法律的规定转让 1993年宪 法修正案正式确立 国家实行社会主 义市场经济 并于1999年宪法修正 案中又进一步确立 国家在社会主义 初级阶段 坚持公有制为主体 多种 所有制经济共同发展的基本经济制 度 在法律规定范围内的个体经 济 私营经济 是社会主义市场经济 的重要组成部分 社会经济政策调 整使城市经济由过去的国有经济和集 体经济扩展到包括个体经济 私营经 济 联营经济 股份制经济 外商投 资经济和港澳台投资经济等多种经济 成份 城市开发建设也走上了由政 府 开发商和个体等组成的多方投资 开发道路 城市规划要兼顾各方利 益 仅凭政府和规划专家的明智是有 限的 还必须吸收利益各方共同参与 到城市规划的编制 决策和实施中 来 通过多边协商达成利益均衡 1999年宪法修正案中另一引人 注目的修正是在宪法条款中增加了 中华人民共和国实行依法治国 建 设社会主义法治国家 正式确立了 由 人治 走向 法治 的治国道 路 依法治国的根本基础就是社会主 义民主 只有在民主参与 民主讨论 的基础上制订的法规 才能体现其公 正性和有效性 也只有通过法保障人 民民主的权力才能体现社会主义民主 的普及性 从某种意义上讲 我国的 民主政治比西方资本主义国家的民主 政治更有社会基础 更有号召力 更 为真实可信 城市规划工作吸收公众 参与是社会主义民主的真实体现 更 是依法治国的根本需要 3 公众参与的城市规划制度框架 我国现行城市规划工作从工作性 质上可以分解为城市规划制定和城市 规划管理两部分 按工作进程又可分 为城市规划立项 城市规划编制 城 市规划审批和城市规划执行管理四个 阶段 城市规划立项和城市规划执行 是城市规划管理的主体内容 城市规 划编制和城市规划审批则属城市规划 制定的主体内容 目前 城市规划工 作从立项到执行管理的全过程均由城 市规划行政主管部门独家操作 也就 是说城市规划行政主管部门既当 裁 判 又当 球员 一切事情由 我 城市规划 2000年第24卷第7期 CITY PLANNING REVIEW Vol124 No17 J ul 2000 55 陈 锦 富 论 公 众 参 与 的 城 市 规 划 制 度 说了算 图2 公众参与的 城市规划制 度框架 图1 公众参与的城市规划决策模式 现代管理学的核心是依法管理 强调立法权和执法权的分离 两权分 别由不同的行为主体来操作 以法为 轴心 立法与执法相对称 通过这种 对称性使两种独立的行为主体之间达 成一种制衡 而不是相互从属 并强 调立法和执法要以保障社会公平 促 进社会进步为根本宗旨 立法应是一 个广泛的社会互动过程 只有建立在 全社会广泛参与的基础上的法规 才 能最终成为全社会共同遵守的 契 约 执法过程中 由于内在或外在 的多种复杂因素的影响 可能会出现 执法的偏差 甚至损害立法的本意 要避免此类情况的发生 则要求执法 过程应公开 接受社会的监督 当立 法与执法出现失衡时 通过仲裁机构 来予以裁决和纠正 城市规划是一种政策性 社会性 很强的工作 城市规划制度的改革要 与我国的政治 经济体制改革相适 应 其中十分重要的原则是运用现代 管理学原理 打破现行的封闭规划模 式 对城市规划制度进行重构 从城市规划工作的行为特征来 看 城市规划制定是一种立法行为 而城市规划管理则是一种执法行为 首先要将城市规划行政主管部门的责 权明确在城市规划的立项和执行管理 上 它只能是 游戏规则 的代表执 行者 而不能是 游戏规则 的制定 者 同时要确保完全按 游戏规则 执行 还必须建立公众对执行过程的 监督机制 将其执行过程置于社会的 监督与制约之下 其次将城市规划的 制定权从城市规划行政主管部门中分 离出来 编制城市规划的行为主体应 该至少包括政府相关职能部门 城市 规划技术部门和社会公众等三个方 面 而不仅是政府的行政指令和规划 技术人员的理论创作 城市规划技术 部门 如规划设计院 所等 只是扮 演组织者 协调者和综合集成者的角 度 城市规划的编制是政府 专家 公众等的研究 磋商与讨论的互动过 程 政府相关职能部门的参与可将政 府的规划意图转达到规划的编制中 来 社会公众的参与将社会不同阶 层 团体 个人的意见和利益反映到 规划编制中来 城市规划技术部门的 参与为规划的编制提供理论技术上的 保障和支持 通过这三方面的互动 使城市规划的编制尽可能克服片面 性 体现科学性 彰显公平 公开 公正性 由此而使城市规划成为上至 政府 下至社会公众均能接受和遵守 的城市建设发展的 契约 城市规划的编制成果要成为城市 规划的执行管理依据 还必须通过审 查批准 审查批准机构既不能从属于 城市规划行政主管部门 也不能从属 于城市规划技术部门或社会公众 而 应由政府代表 规划专家代表和公众 代表组成 他们分别代表各自的利益 主体行使对城市规划的最终决策 可 以将该机构称作城市规划委员会 城 市人民政府将城市规划的决策权赋于 城市规划委员会 城市规划行政主管 部门根据管理和发展的需要提出的城 市规划立项 城市规划技术部门编制 的城市规划成果均须经城市规划委员 会审查批准 城市规划委员会同时具 有对规划编制的指导权和对规划执行 管理的监督权 以上的分析可抽象成公众参与的 城市规划决策模式 图 1 和公众参 与的城市规划制度框架 图 2 4 城市规划制度改革若干政策建议 411 确立公众参与的法律地位 公众参与的城市规划制度框架的 基础是城市规划法 它既要规范和约 束城市规划编制和城市规划管理行 为 又必须为公众参与城市规划提供 法律保障 城市规划法中确立公众参 与的法律地位是支撑公众参与城市规 划制度健康运作的基础 412 建议设立城市规划委员会 改革城市规划决策管理体制 建 议在各城市设立城市规划委员会 城 市规划委员会由市长担任主席 城市 规划局局长担任秘书长 委员由政府 相关职能部门长官 城市规划专家代 表 社会公众代表组成 城市规划委 员会既对城市人民政府负责 又对社 会公众负责 城市规划委员会必须下 设听证课 裁决规划编制和规划执行 过程中出现的异议和矛盾 413 城市规划设计院企业化 改变目前城市规划设计 研究相 混合的组织形式 将涉及城市发展重 大理论问题 政策问题的研究并入城 市规划委员会下设的城市发展政策研 究室 将城市规划一般性编制任务市 场化 城市规划设计院 所进入市 场 与城市规划行政部门脱钩 城市 规划编制任务由城市规划委员会委托 或招标 编制费用由城市规划委员会 支付 城市规划设计院 所企业化的 前提条件是实行注册规划师制度 414 城市规划编制程序要改革 城市规划委员会在决定编制城市 规划后 应立即通过各种媒体将相关 信息予以公布 编制过程中应有法定 的公众参与程序 规划方案通过展 览 修改 再展览之后 如公众仍然 有异议 再提交城市规划委员会举行 听证 公众参与城市规划的编制过程 必然延长规划的编制周期 增加编制 工作量 因此 修改城市规划设计收 费标准 延长规划设计周期是保证公 公 众 参 与 PUBLIC PARTICIPATION 56 陈 锦 富 论 公 众 参 与 的 城 市 规 划 制 度 众有效参与城市规划的必要条件 参考文献 1 吴志强 德国城市规划的编制过程 国 外城市规划 1998 2 2 郝娟 英国土地规划法规体系中的民 主监督制度 国外城市规划 1996 1 3 唐纳德 埃利奥特 美国的土地利用法 体系 国外城市规划 1995 2 4 刘强 刘武君 规制放松与现代城市 法 日本城市规划法研究 之四 国外城市 1994 1 5 梁鹤年 公众 市民 参与 北美的 经验与教训 城市规划 1999 5 6 中华人民共和国宪法 1982212204 7 中华人民共和国宪法修正案 19882042 12 8 中华人民共和国宪法修正案 19932032 29 9 中华人民共和国宪法修正案 19992032 15 10华晨 胡晓呜 单锦炎 增强规划成 果的可接受性 湖州市市河街区规 划的价值观 城市规划 1998 4 11孙骅声 周劲 陈宏军 深圳市法定 图则的探索与实践 城市规划 1998 3 12张宇星 城市规划管理体系的建构与 改革 以深圳市规划管理体系为例 城市规划 1995 5 APPROACH TO THE INSTITUTION OF PUBLICPARTICIPATIONIN URBAN PLANNING CHEN Jinfu ABSTRACT The author analyses the social economicandpoliticalback2 ground for the public participation of ur2 ban planning in the developed coun2 tries To link the significant transform for our country social and economic poli2 cy the author proposes that it is neces2 sary to establish institutional framework for the public participation in urban planning and tentatively proposes the resolution of urban planning KEY WORDS public participation ur2 ban planning planning system 作者工作单位 武汉城市建设学院城 市规划与建筑系 收稿日期 1999208205 文章编号 100221329 2000 07202 浅谈城市规划中的 公众参与 张继刚 摘要 公众参与应被视为中国城市建设适应社会主义市场经济转变而必不可 少的举措 在介绍城市建设中公众参与的发展趋势基础上 初探发展适合我国 国情的公众参与所应做的思想上的准备工作 关键词 城市规划 公众参与 中图分类号 TU981 文献标识码 A 公众参与应被视为中国城市建设 适应社会主义市场经济转变而必不可 少的举措 人们习惯于从社会效益 经济效益和环境效益三个方面衡量城 市规划的得失 但很多时候 三个效 益之间是相互制约甚至是相互对立 的 在活跃的经济效益面前 若缺乏 健全的法制保障和公众参与 追求所 谓最大的社会效益和环境效益只能是 口号而已 更何况城市规划中的一些 概念很难用确定的指标进行约束 比 如城市特色 城市风貌等等 执行起 来也比较难 再加上地理环境差异 如平原与山地等 的影响 即使是