关于提高制度执行力的几点思考.doc

综合030提高海关制度执行力刍议【内容提要】制度执行力已成为当代社会一个国家的核心竞争力之一。本文以海关业务方面的法律制度为探讨对象，以其权力（权利）的合法行使、职责（义务）的充分履行、运行程序的合理有效为目标指向，围绕实体与程序、刚性与柔性、规范性与能动性这三对范畴进行分析，相应提出进一步提高海关制度执行力六项措施，即：增强融合度、理顺体系、明确属性、增强能动性、加大责任追究、营造制度环境。【主 题 词】海关制度 执行力 “我们不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者；不缺少各类规章制度，缺少的是规章条款不折不扣的执行。”畅销读本细节决定成败，一语点中现实中制度执行命脉。“执行力”一词起初应用于企业管理领域，主要指企业执行力。2006年“执行力”首次写进了我国总理政府工作报告，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。今年求是第1期，胡锦涛总书记撰文指出：各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。制度是现代政府运行的基础，有了制度就必须执行，这是一个最基本的工作原则；执行若打折扣，再健全的制度也只是墙上画虎，成为摆设。因此，有人认为，制度执行力已成为当代社会一个国家的核心竞争力之一所谓执行力，指的是贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力，对此中外众多学者从不同角度予以论述。本文探讨的制度限于海关业务方面法律制度，其执行力在预定目标指向上主要是：（一）权力（权利）的合法行使，（二）职责（义务）的充分履行，（三）运行程序的合理有效。笔者结合海关总署法制工作的思路和有关要求，围绕实体与程序、刚性与柔性、规范性与能动性这三对范畴，分别从六个执行点就进一步提高海关制度执行力提出以下措施建议： 一、增强制度与海关业务的融合度，提高制度实体的执行力。海关没有脱离法制的业务，也没有脱离业务的法制。海关制度就是用规范性语言来规范监管、征税、打私、统计等具体职能，这就要求我们首先在“立法”层面提高制度实体的执行力。一是立法前要广泛听取各个方面特别是海关业务一线执行层面的意见和建议。要把法律制度切实融合到业务工作之中，融合于基层基础建设之中，如果制度与海关业务“两张皮”，不科学、不切实际的制度，在基层是行不通的，是难以配套、难以执行的，执行力不免落空。二是加强规范性文件和政策性措施的合法性审核。根据海关立法工作管理规定，在直属海关层面，立法只有规范性文件的制定权，要加强规范性文件合法性审核工作，保证海关执法依据的统一，避免规范性文件“无法可依”；按照海关政策性措施合法性审查暂行办法明确的程序，对各海关单位出台的政策性措施进行审核，避免“法外施恩”；三是“立、改、废”工作同步实施，避免“只立不废”或“只立不清”，相应业务职能部门坚持随立随清，防止把“立制度”作为一项政绩来做。二、理顺制度体系，提高适用程序上的执行力。海关业务类规定“细”、政策变化“快”、业务门类“杂”，一线执法关员往往感受有制度过时、部门间规定冲突等现象。2005年北方工业公司诉石家庄海关行政赔偿案件，经和解以海关赔偿1800万结案，创下国家赔偿法实施以来海关承担赔偿数额之最。法院在审查该案中，发现海关存在42个执法问题，其中就有制度过时、有关部门配合衔接不紧密、制度“打架”等问题。因此，理顺执法体例，推进执法流程规范化建设非常必要。笔者认为，海关执法有一 “葵花宝典”值得一线执法人员特别是新关员的重视，这就是总署政法司制定的约90万字的海关业务标准化规范。该规范将执法依据中梳理出海关职权逐项分解到具体执法部门、执法机构和执法岗位，明确岗位职责、业务流程和各种海关单证的控制要求，是对海关法律、法规、规章和规范性文件进行结构化分解和逻辑化综合后的“法典”式再现。该规范电子版刊发于总署政法司网站，每月定期及时维护更新。建议进一步推广应用规范，将规范的学习列入海关各单位人员普法的内容，特别是面向基层人员进行培训和宣讲的教材，在适用制度方面，可有效避免新旧规定“打架”或政出多门的“冲突”。三、明确制度法律属性，提高执行力的规范性。我们常听到要把握住“把关与服务的平衡点”的指示和要求，但俗话说得好“看花容易绣花难”，业务人员实际操作中往往难以把握这个“度”。笔者认为，不妨从各项制度规范的法律属性角度来理解。制度条文可分为约束性规定与任意性规定、禁止性规定与授益性规定等，对于约束性、禁止性的诸如“应当”“必须”类规范以及“海关人员6项”禁令等，宁可“机械执法”，不可“法外施恩”；而对于“可以”类任意性规定，特别是海关服务方面的授益性规定，应增强主动意识，在依法把关的同时为企业提供优质服务，促进经济发展。如，知识产权在学界向来有公权与私权之争，在知识产权海关保护工作中，依申请扣留、依职权调查处理等规定应依法按程序执行，而在权利备案、当事人权利争议和解等方面可增加主动意识，便利合法权利货物进出。在执行力的规范性方面，要克服现实中的两种错误倾向：一是趋利化倾向，对自己或本部门有利制度的亢进执行，无利的则疲软执行；二是媚上化倾向，即制度不如领导批示，批示不如领导暗示。四、增强制度的能动性，保持执行力的生命力。法律制度属于意识形态范畴，某些规定“滞后”于现实发展应是正常的。这就需要把制度执行作为一个演绎法律精神、体现执行主体能动性的过程，在执行中既要及时反馈制度的完善方向，也要关注制度对各项改革的及时顺应。如贸易管制中的规避行为，2008年有一外省企业将银锭粗加工成银盘归入无证商品编号在合肥关区现场申报出口，涉嫌逃避出口许可证管理，合肥海关及时整理材料报总署政法司，该贸管事项的敏感性和及时反馈引起了总署和国家相关贸管政策制定部门对白银粗加工制品出口管理的关注，并在全国海关及时进行了执法风险提示。构建海关大监管体系是海关当前的战略发展目标，在制度执行层面就要求我们顺应改革大局，在改善通关环境、提高通关效率、优化海关监管与服务方面创新机制，建立健全相关法律制度的基础项目。五、加大执法过错纠正和责任追究，增强制度执行力的刚性。深入推行行政执法责任制，规范关员的行政执法行为，构建多方位的执法监督体系，加大责任追究力度。目前纠错和追究途径有：（一）常态监督，包括行政监督、司法监督、外部监督、内审监督四位一体的执法监督体系；（二）动态监督，“海关执法评估系统”、“HL2008”等信息化平台，对各主要业务领域的执法环节和执法岗位实施动态评估与监控；（三）个案监督，通过行政复议、行政诉讼等法律途径，加强对海关具体行政行为的监督；通过办理案件、剖析案例，为立法、执法提出合理化建议，并配合相关部门加强立法后评估的力度。2010年8月，总署已研究制定海关行政执法评议考核暂行办法，以此解决目前存在的考评覆盖范围不够全面、考评内容与责任制要求不相符、考评标准不统一等问题，将促进海关执法质量的提高和执法责任的落实，增强制度执行力的刚性。六、注重制度环境的营造，提高执行力的和谐度。海关监管的对象虽是“物”，但“物”的权属在“人”。在以人为本理念深入人心的今天，执行力也需要“土壤”，需要我们营造和谐的执法环境，增进管理相对人对海关法律制度的认同感，不断推进执法中的良性互动关系。当前，此方面的法制工作相关要求有：第一层面，开展五五普法总结、验收和六五普法规划的制定；第二层面，组织常规性的“4.26知识产权海关保护宣传周活动、6.26国际禁毒日”和8.8海关法制宣传日活动等专项活动，增强海关法制宣传的社会效果；第三层面，开展和业界的合作，如：通过加强与报关协会的合作，进一步厘清海关、报关企业和进出口企业在进出境环节的责、权、利；通过引入会计师事务所等中介组织的服务，提高海关稽查、核查的专业化、科学化，有效贯彻落实相关制度。古诗人荷马曾言：决定问题需要智慧，执行时则需要耐心。同样，制度建设具有基础性、长期性，提高制度执行力也是一个长期的、系统的课题。坚持不懈抓海关制度执行力建设，确保海关优化监管和服务各项政策制度的正确实施，必将进一步发挥海关法律制度在大监管