正确认定行政处罚的生效时间、执行时间和救济时间问题——以案例分析的方式.doc

正确认定行政处罚的生效时间、执行时间和救济时间问题以案例分析的方式赵永伟正确认定行政处罚的生执行时间和救济时间问景以案例分析的方式个案到原理和从特殊到一般,是传统英美法系法学教学和研究的基本方式:从原理到个案和从一般到特殊,是传统大陆法系法学教学和研究的基本特征.无论是英美法系的归纳方式.还是大陆法系的演绎方式,都是各有利弊和长短,这两种法学教学和研究方式应当取长补短,互补互济.中国法治发展深受大陆法系的影响.在法学教学和研究方式上比较重视演绎方式而漠视归纳方式.他山之石,可以攻玉.笔者在此试图借鉴英美法系法学研究的长处,以一起典型的土地行政执法案例.来分析在行政执法实践中应如何准确把握行政处罚的生效时间,强制执行时间和申请救济时间问题.一,案情简介:一起涉及行政处罚三个时间问题的典型案例某县某村村民金某经与村协议,于2004年10月占用了该村2192.14平方米集体土地并建筑了占地面积为1043.72平方米的平房,用于上织机项目.经群众举报,某县国土局进行了立案调查,确认金某占用土地建厂房的行为属于未经批准非法占地行为,违反了土地管理法的有关规定,且所占用的土地不符合土地利用总体规划.因此,县国土局按照法定程序在组织听证后于2005年3月18日作出了行政处罚决定书:责令金某退还非法占用的土地;限接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上所建的房屋.恢复土地原状;处以罚款22000元.该处罚决定书于4月7日送达金某.金某在送达回证上签字.其后,县国土局未接到行政复议通知书和行政应诉通知书,被处罚人金某也未自觉履行.2005年11月23日,县国土局对金某非法占地案依法申请法院强制执行.法院受理后进行了听证,在法院听证过程中,金某出具了先后于4月19日和4月24日两次寄出的邮件收据.以证明其在处罚决定书规定限期内提出过行政复议申请.后证实.某县政府确实收到其二份资料,因其没有明确提出复议请求.县政府未受理行政复议.法院认为,金某提供了已申请复议的证据,因此,县国土局处罚决定书尚未生效,裁定驳回县国土局的申请,并承担申请执行费和其他诉讼费,同时,建议县政府重新受理行政复议.二,法理透析:准确认定行政处罚的三个时间本案在基层行政执法尤其在土地执法实践中很有典型性.中国国土资源报人地法栏目曾专门以此案涉及的法律问题为主题进行了理论探讨.笔者认为,本案涉及的最关键法律问题是行政处罚的生效时间,执行时间和救济时间.换言之,就是如何准确认定行政处罚的”三个时间”问题:一个时间问题是行政处罚决定的生效时间,再一个时间问题是行政机关自我强制或申请法院强制执行的时间.第三个时间问题是相对人对行政处罚申请法律救济的时间.在本案中.法院混淆了行政处罚的这三个时间概念,因此,其裁决值得商榷.(一)关于行政处罚的生效时间如何准确界定行政处罚决定的生效时间.成为本案的第一个关键问题.笔者认为,根据案情分析,某县国土资源局作出的行政处罚决定已经生效.对行政处罚决定的生效时间问题,一般有两种观点.一种观点认为,行政处罚只有处于一种稳定的不可更改的状态,且行政相对人除履行外别无选择时,行政处罚决定书才发生法律效力,也就是说,不仅要等到行政相对人的法定复议或者起诉期限届满,还要等最终的司法文书生效后,行政处罚才真正发生法律效力,行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行,其最直接的法律依据是最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释(以下简称若干解释)第88条的规定.而且,按照行政复议法及行政诉讼法的时限规定,只有在60日复议期满而行政相对人不起诉.或经过3个月法定起诉期后(特别法规定除外)才能达到这种状态要求.笔者认为,这种观点实质上是把行政处罚决定的生效时间与行政处罚的强制执行时间及行政相对人的申请法律救济时间混为一谈,而没有充分理解若干解释第88条1参见中国国土资源报”人地法栏目”2007-ef-3Yl15日相关内容.2最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释法释20008号g88.行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出.逾期申请的,除有正”-3理由外,人民法院不予受理.Journal舅_问题探讨的规定实质上是对行政案件进入诉讼程序后行政机关申请执行的最后时间上的激励限制.从该条规定的后半部分来看,它强调”逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理.”也就是说,行政机关只有在这个期限内向人民法院申请强制执行,法院才予以受理;而不是说只有届满这个期限后才可以申请强制执行.另一种观点认为,行政处罚决定的生效时间是在行政处罚决定书送达行政相对人之日.笔者认为,这种观点是正确的.行政处罚决定书是国家法律赋予行政机关法定权力的具体体现,它一经作出并送达当事人,就产生法律效力:当事人对行政处罚决定书必须首先服从.这是行政高效原则的具体体现.最为有力的证明就是立法上确立了复议或诉讼不停止执行原则.行政处罚法第45条规定:”当事入对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外”.既然是执行.说明行政处罚决定书是已经发生法律效力的.再比如,一些相关规章如湖南省林业行政处罚程序规定第34条规定,行政处罚决定书一经送达Bq发生法律效力.实际上,这并没有剥夺当事人得到法律救济的权利.行政复议法及行政诉讼法正是针对当事人的法律救济权利而作m了很多的具体规定.因此,一方面当事人对行政处罚决定必须先予服从.如有不服的,可以通过法律救济途径来解决.这是两个不同的法律关系,不能混为一谈.即使行政处罚行为因违法而给当事人造成了损失.还可以通过国家赔偿法给予当事人法律上的赔偿救济途径.因此在本案中,当某县国土局按照法定程序作出行政处罚决定书送达金某,并于金某在送达回证上签字后即已生效,就具有了强制执行力.(二)关于行政处罚的强制执行时间本案涉及的第二个关键法律问题是如何准确界定行政处罚的强制执行时间.行政处罚的强制执行分为两大类,一类是具有强制执行权的行政机关自我执行.另一类是自身无强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行.那么,如何准确界定这两类行政机关在什么时候可以申请人民法院执行其具体行政行为?行政处罚法第44条规定:”行政处罚决定作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内,予以履行”.第45条规定,“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外.”而第46条只规定罚款类的行政处罚的履行期限为15日.笔者认为,其他种类的行政处罚的履行期限(例如没收违法所得),有法律规定的从其规定,无法律规定的就可由行政机关指定一定期限内履行.这可视为法律赋予行政机关的自由裁量权.根据行政处罚法第51条规定,只要当事人在规定履行期限内不予履行,行政机关就可以申请法院强制执行.因此,具体来说,行政处罚中的罚款类行政处罚,自行政处罚决定书送达之日起15日后开始具有执行力:其他种类的行政处罚,自法律规定履行期限或行政璺榔80譬0.”011=机关指定履行期限过后,即具有执行力,可申请法院强制执行在本案中,某县国土局按照法定程序作出行政处罚决定书:责令金某退还非法占用的土地;限接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上所建的房屋,恢复土地原状:处以罚款22000元.在这个行政处罚决定书中,实际上只有”罚款220007”是行政处罚,它应当自行政处罚决定书送达之日起15日后开始具有执行力.而该案处罚决定书中的”责令金退还非法占用的土地以及限期自行拆除在非法占用土地上所建的房屋,恢复土地原状”并不是具体的行政处罚种类,而是行政处罚法规定的”责令改正”的行政行为,该法第23条规定:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为.一般认为,责令改正与其他具体行政行为一样具有公定力,确定力,拘束力,执行力.责令改正的行政行为一旦作出.就产生法律效力,行政相对人必须严格履行改正或限期改正的义务,拒不改正或逾期改正的就会受到行政制裁(如行政处罚),或被行政强制执行.因此,在本案中,某县国土局申请法院强制执行的时间应当是金某签收行政处罚决定书后的15日起(三)关于行政处罚的申请救济时间行政复议法第9条规定,公民,法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外.因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍肖除之日起继续计算.在本案中,当县国土局按照法定程序于2005年4月7日送达金某.并且金某在送达回证上签字时,就应当认定金某已经知道国土资源局的行政处罚决定这一具体行政行为侵犯了其合法权益,他应当自2005年4月7日起60日内,向国土资源局提出行政复议申请.但金某申请复议与否,并不能影响行政处罚决定的执行.行政诉讼法第38条规定,公民,法人或者其他组织向行政机关申请复议的复议机关应当在收到申请书之日起2个月内作出决定,法律,法规另有规定的除外.申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼,复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼.法律另有规定的除外.第39条规定,公民,法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出,法