农村金融与新农村建设2.doc

资金支持贵州省农村经济建设的途径探讨基于利益集团理论的思考人行贵阳中心支行货币信贷处 欧阳斌内容摘要：文章从利益集团理论的角度出发，较为详细地分析了由于贵州省以自然资源开发为经济发展的重点和省内农业生产的低效益性等特点，在财政资金有限、信贷资金主要掌握在商业银行手中、农村信用社成为商业银行似组织的贵州省省情下，支农资金出现匮乏的主要原因。并从综合考虑长远规划和短期行为，采取合适手段和达到最佳效果等方面，给出了相关政策建议。关键词：利益集团 支农资金 利益集团是指一种在其成员所持的共同态度的基础上，对社会上其他集团提出某种要求的集团（DavidTruman，1951）。利益集团的作用主要体现在，当市场在配置资源时产生失灵，而政府也因有限理性、不可避免的经济人角色或政府成本巨大而失效时，利益集团作为中间调节机制，在利益表达、利益分配、社会纠偏等方面能够很好地弥补政府与市场两个方面的不足。但利益集团作用的发挥，很大程度上决定于相关利益集团的建立和集团间能够进行对等的博弈。现实的情况是弱势团体的利益往往得不到保护，原因在于：一是弱势团体的利益不能被平等地代表。其既无经济资本，又无组织上的支持，没有机会表达自己的观点。二是政府不能保证所有利益集团的平等进入，这种不平等对立法机关和行政当局产生了不平等的影响，从而使弱势团体的利益容易受到其他强势利益集团的侵害。因此使弱势团体能够广泛参与到包括劳资谈判、价格听证、政府政策制定、公共决策、法律制定等活动中，才能维护弱势团体成员的利益，减少政府与市场的功能性摩擦，提高整个社会的运行效率。当这一条件不能够实现时，就只能通过某种强有力的外部手段干预的方式，通过某种制度安排，达到维护弱势团体利益的目的。一、贵州省资金支持农村经济建设阻碍的实际情况分析贵州省农业仍占全省GDP的较大比重。从20002005年的数据看，虽然第一产业占GDP的比重呈下降趋势，但依然保持在20%左右，因此保证一定的支农资金是十分必要的。见表一：表一 农业占GDP的比重 单位：亿元、%200020012002200320042005第一产业270.99274.17280.83298.37334.11359.18GDP993.531028.9111261356.111592.391942占比27.2826.6524.9422.0020.9818.50数据来源：贵州省经济要情农业的发展亟需资金的支持，但是受贵州省资金匮乏的影响，加之农业本身存在着受自然条件影响大、季节性强、劳动生产率低等特点，造成贵州省地区支农资金力度的减弱。表现为以下方面：（一）贵州省经济欠发达、资金匮乏，地方政府倾向发展地方经济，对资金支农的关注放在次要的位置贵州省是一个经济欠发达、资金匮乏，同时自然资源富集的内陆省份。如何有效地把资源优势转化为经济优势，是贵州省社会经济发展面临的重大课题。同时由于农业投入的风险大，收益小，对地方的经济贡献无明确的衡量标准，因此地方政府更关注将稀缺的资金投向自然资源开发领域。从20002005年财政资金的分配情况看，农业支出占比一直处于5%以下，从2003年起虽有缓慢增加，但从绝对数来说，依然十分微小。见表二：表二 贵州省财政支出与农业支出情况 单位：亿元、%200020012002200320042005一般预算支出201.57275.20316.67332.35418.42520.49农业支出4.834.285.1314.2117.1124.44农业支出占比2.401.561.624.284.094.70数据来源：贵州省经济要情（二）银行贷款仍是资金的主要来源渠道，但受盈利的驱使和规避风险的需要，支农资金呈现减少的趋势第一、银行贷款是资金来源的主渠道。从全社会固定资产投资资金来源情况看，除2003年贷款资金占比略少于30%，其他年份都在31%以上，而且近年来还有上升的趋势。见表三：表三 全社会固定资产投资资金来源 单位：亿元、%200020012002200320042005贷款113.05161.61196.93198.83237.47307.21资金来源总计334.25449.72538.03677.22750.24823.82贷款占比33.8235.9436.6029.3631.6537.29数据来源：贵州统计年鉴第二、省内国有商业银行贷款向大中城市和优势企业集中，县域分支机构被大量撤并，保留的分支机构的贷款权限也被上收。截止2005年末，全省基层金融机构数比2000年末减少了近1528个，从业人员减少了4877人，撤并的机构和裁减的人员主要集中在县及县以下。第三、省内各家金融机构贷款余额不断增长，但支农资金却相对匮乏。从20002005年的数据看，支农“三马车” 贷款余额的占比呈下降的趋势。实际上，近年来农业银行贷款也开始向大中城市集中，发放在农村的贷款也主要集中于电网、道路等基础设施建设上。农业发展银行的业务范围仅仅限制在政策性粮棉油收购等流通领域，对农业生产基本上没有安排支持资金。农村信用社虽然已经成为支持“三农”经济的主力军，但从数据看，截止2005年末，贵州省农村信用社的贷款余额也只占到全省贷款余额的12%，支农资金的匮乏可见一斑。见表四：表四 省内金融机构各项贷款余额、占比统计表 单位：亿元、%200020012002200320042005全省金融机构贷款余额1064.821212.231403.921714.042020.042303.93农业银行占比29.50 28.09 26.06 24.79 24.02 23.08 农业发展银行占比6.23 5.17 4.23 3.42 2.46 2.62 农村信用社占比6.68 7.60 8.94 8.67 9.74 12.00 支农“三马车”占比42.42 40.87 39.23 36.88 36.22 37.70 数据来源：人行贵阳中心支行贵州省金融机构货币信贷统计月报（三）支农金融机构单一所形成的农村金融资金垄断，致使贷款利率过高，并正成为农民贷款的拦路虎因政策安排而留在农村的农村信用社在成为支农主力军的同时，也成为提供农村金融资金的垄断者。资金的垄断和风险补偿的需要，造成农村信用社贷款利率普遍偏高。从2005年末农村信用社贷款利率分布的情况看，贷款利率浮动水平在基准利率1.3倍以上的贷款占到其总贷款额的80%以上。见表五：表五 2005年农村信用社利率浮动区间贷款占比表 单位：%区间0.9-1.01.01.0-1.31.3-1.51.5-2.02.0以上占比4.61.014.032.644.53.3小计80.4数据来源：贵州省银行业金融机构统计资料过高的贷款利率水平和发放贷款过程中所设定的信用级别限制，抵押、担保要求等过高的贷款门槛，成为农户申请贷款的拦路虎，使一些农民产生了畏贷心理，严重影响了支农资金的效果。总体看，由于贵州省自然资源开发成为经济发展的重点和农业生产的低效益性等特点，导致资金支持农村建设渠道不通畅，在财政资金有限、信贷资金主要掌握在商业银行手中、农村信用社成为商业银行似组织的贵州省省情下，支农资金呈现发放额度占比逐年萎缩的特征。二、贵州省支农资金受阻碍的利益集团理论解释涉及资金支持农村建设的利益主体主要有：中央政府、地方政府、商业银行和农户等四个利益集团。我们先做两个假设条件：一是短期内，农民的生产力水平不会有太大提高，盈利水平较低，贷款回收的风险较大；二是资金资源绝大多数掌握于地方政府和商业银行手中。从贵州省实际情况看，农业大多数还保持着较低的生产力水平，产品单一；同时，由于直接融资和民间融资不发达，财政拨付和间接融资成为企业和农户资金来源的主要渠道。因此，上述两个假设条件在贵州省内是基本成立的。下文从各个集团的利益目标和可以采取维护自身利益目标的手段出发，对资金支持农村建设中各个利益集团的作用进行较为深入的分析。第一、中央政府的目标是维护国家安定团结和国家整体经济健康发展，对资金支持农村建设有正向激励。其中，政府可采用的手段：一是直接的行政命令，强制各类资金给予农村经济以直接或间接的支持。二是财政投入和补贴。由于目前国家财力有限，因此不可能保持长时间的大力投入。中央银行的手段包括各种货币政策工具，如利率倾斜、再贷款、信贷政策等窗口指导。但利率倾斜不利于利率市场化改革，实行的可能性不大；同时由于资金趋利和规避风险的性质，央行窗口指导对商业银行资金投放行为的影响作用不大。第二、地方政府将地方经济发展作为其最主要目标。一是有利于增加地方财政收入，加大地方政府的经济实力；二是大力发展符合地方特色的经济发展模式，有利于地方经济的长期持续发展。只是为与中央政府政策保持一致，或为获得中央财政资金支持，地方政府才有支持农村建设的激励，但总体来说资金投入水平不会很大。第三、金融机构的目标是利润最大化，目前农村的盈利水平和风险性很难吸引其资金的进入。国有商业银行正处于股改上市时期，追求利益最大化，规避风险成为其经营目标，同时由于金融业事关国家经济命脉，是国家的支柱行业，因此国有商业银行做大做强是符合国家的整体利益的。换句话说，由于农村经济的风险性和低盈利性，国有商业银行贷款向大中城市、优势行业集中，而不是将资金投放到风险较大的农村去，是符合中央政府和国有商业银行两大利益集团的长远利益的。因此可以下结论地说，过于奢望国有商业银行将资金投放于农村，无异于望梅止渴。全国性股份制商业银行的资金也会向优势领域集中，但在赢利预期可以保证的前提下，股份制商业银行资金投向农村的可能性还是存在的，如支持农业龙头企业。但由于资金趋利性质，期望股份制商业银行在农村发展的初期进行过大的投入是不现实的。政策性银行无疑是农村经济建设的一个重要资金来源。但目前政策性银行大多只关注农村的基础设施建设，而不考虑农业生产，狭窄的投资渠道，限制了其支农的效果。第四、农民是其中最为弱势的团体。主要体现在：一是资金来源受制于人；二是资金运用渠道窄，盈利空间小；三是在制度安排上没有话语权。总体看，农民在与中央政府、地方政府、金融机构的博弈中，直接处于方案的接受方，只能或接受政府的财政支持、或接受金融机构提出的各种贷款条件，而其生产的农业产品价格却没有任何保障，对农资价格也无法施加强有力的影响。由此造成农户团体被动性强，能动性弱的特点。通过合作制形式组建起来的农村信用社是农民唯一可以按照自身意愿获得资金支持的重要资金来源机构。但从现行的情况看，农信社基本上已经脱离了其成立的初衷：一是作为地方政府可以施加影响的区域性金融机构，农信社已经成为地方政府获取资金的有效途径之一。二是农信社在某种程度上已成为区域性商业银行的变种，通过设定贷款上限、联保、抵押、发放贷款证等方式，保证资金的安全和增值，而不是更多地考虑资金如何支持农村的生产发展，从而影响了支农资金的效果。当农信社追求自身利益最大化和地方政府利益集团达成共识时，其资金的运用就会更加偏离合作组织成立的本意。以上的分析可以看出，农户只能被动地等待和接受其他相关利益集团的资金给予和制度安排，中央政府虽然对农村经济发展有正向激励，但其能够采取的手段有限，其他相关利益集团出于对自身利益的需要，对农村资金支持普遍带有很大的“搭便车”倾向，很难期望其给予农村经济建设初期以较大的资金支持。这也就解释了在财政资金有限、信贷资金主要掌握在商业银行手中、农村信用社成为商业银行似组织的贵州省实际情况下，为什么支农资金会匮乏的主要原因。三、政策建议由于短期内很难改变农户团体弱势的现状，因此资金支持农村经济建设，应综合考虑长远规划和短期行为相结合，采取合适的手段，以达到最佳的效果。从长远角度看，通过强有力的外力手段，重新构建农村经济建设主体中利益集团之间的制度关系是致关重要的，这种制度安排应该能够使农民这个弱势群体在决定涉及自身利益的各项事务时，能够对各级政府和金融机构等其他利益团体的行为产生影响，能够具有维护自身利益的话语权，具体措施如成立省农业协会，加大农民代表参与相关政策制定等；同时应保持农信社合作制组织的形式，使之真正成为农户支持自身资金来源的渠道，尽量避免行政干预，防止农村信用社成为商业银行似的组织，背离互助互利的原则。从短期角度看，应充分利用制度变迁过程中政府和中央银行的行政手段，通过一定强有力的外力作用，使各利益集团的博弈出现均衡，在扩大资金来源的情况下，提高支农资金的实施效果，提升农村经济的发展水平，最终实现逐利资金自动流向农村的目标。具体措施如下：（一）采取合适手段扩大支农资金来源第一、适当运用行政命令的手段，对支农资金做出一定的干预。如要求省内各家金融机构每年将一定比例的资金投放到农村经济等，特别是要求从县域存入的资金应该有一定的比例重新投放到支持县域经济中。第二、推进农村金融改革，打破农村金融垄断格局。一是完善农信社法人治理结构和经营机制，使之成为农村资金来源的稳定渠道；二是要求商业银行在县域增设分支机构和加快邮政储蓄体制改革，完善农村金融服务体系。第三、对支农金融机构给予一定的税收减免和再贷款利率优惠，鼓励金融机构资金进入农村；同时将金融机构发放的支农贷款与农业政策性保险相挂钩，通过给予农业贷款保险的方式，打消金融机构向农村投放资金的顾虑。第四、积极创新资金支农手段。一是在财政资金匮乏的情况下，以财政资金作为担保，通过少量财政资金撬动较大