（行政管理专业论文）旅游业发展中的政府主导研究.pdf

内容摘要 近几年来，我国的旅游业在国际大发展的背景下，取得了突飞猛进的发展。 作为“永远的朝阳产业”旅游业，能否继续平稳向前与政府的指导和支持密切 相关，这是由旅游业自身发展的要求和发展趋势及国际经验证明而得出的结 论。有了旅游产业政策的支持，重点旅游行业、重点旅游产品、重点旅游地区 就能得到迅速发展，也将由此建立合理有效的旅游竞争秩序，促进旅游业市场 机制和市场结构的完善。因此，在以市场为主配置资源的基础上，对旅游业中 如何充分发挥政府主导作用课题的研究，具有极大的现实意义。 本文运用管理学、行政学、政策学、旅游学等学科的基本原理和方法， 将文章分为三个大的部分： 一是旅游业发展中政府主导的相关理论阐释。这一部分首先阐述了旅游 业发展及其构成要素，明确了旅游业的概念和作用，在此基础上陈述了旅游业 发展经历的萌芽、起步和走向成熟的三个阶段以及各个阶段呈现出的不同特 点。紧接着深入分析了旅游业发展中政府主导的必要性。政府主导就是按照旅 游业自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上，充分发挥政府的指导和调 控作用，争取旅游业更大的发展。其必要性主要体现在四方面：首先，这是旅 游业自身发展的要求。其次，它是对外部性加以干预的结果。再次，它也是国 际经验的证明。最后，它还是中国旅游业持续发展的必备。 这一部分引用了经济学中的外部性概念，是本文的创新之处。外部性是 私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象，有外部经济性和外 部不经济性两种形式。随着旅游业发展大众化倾向日益明显，旅游业的外在影 响一主要是环境破坏也在不断加剧。在此，文章作者尝试着将外部性理论和旅 游业环境破坏联系起来，初步形成“旅游业的外部性理论”。 二是我国旅游业发展中政府主导政策分析。旅游政策是为达到规范旅游 市场，提高旅游经济效益，并确保旅游者正当权益的目的而制定的一整套综合 性的政策体系。旅游政策在我国旅游经济建设中的作用主要体现在宏观调控和 微观管理两方面。这一部分以客观公正的态度分析了我国现行旅游政策体系的 硕士学位论文 m a s t e f , s 丁h e s i s 绩效和存在的不足。 三是探讨了旅游业发展中政府主导的改善。本文认为，政府主导的改善 应从三方面进行：一是把握政府主导的方向，涉及设施建设、投资引导、市场 推广和环境营造四方面；二是规范政府主导的行为，具体体现在政策制定、周 期调控、勤廉监督和行政执法四方面。 通过三部分的分析，文章最后指出，要想加快第三产业旅游业的发展步 伐、为国民经济增长带来新的亮点、实现市场资源配置的最优化，就必须正确 认识政府主导在其中起到的关键作用，要以科学的方法和合理可行的政策引导 市场规范，促使旅游事业健康、稳定、协调地发展。 关键词：旅游业发展政府主导 1 1 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，u n d e rt h ei n t e r n a t i o n a ld e v e l o p m e n tb a c k g r o u n d ，o u rt o u r i s m a sb e e ng r e a t l yd e v e l o p e d 。a sa l l e t e r n a ly o u n gi n d u s t r y ”，t h es t e a d yd e v e l o p m e n t o ft h et o u r i s m d e p e n d sg r e a t l yo n t h eg o v e r n m e n t ni n s t r u c t i o na n ds u p p o r t t h i si s a l lc o n c l u s i o nd r a w nf r o mt h er e q u i r e m e n to fi t sd e v e l o p m e n ta n dt h et r e n d so fi t s a d v a n c e m e n t ，a n dt h i sh a sb e e np r o v e db yi n t e r n a t i o n a la c h i e v e m e n t ，w i t ht h e s u p p o r to f t o u r i s mi n d u s t r yp o f i c y ，t h em a j o r p a r to f t h i si n d u s t r y , t h ek e yt o u r i s m p r o d u c t sa n dt h ep l a c e so ft o u r i s ti n t e r e s tw i l tm a k eg r e a td e v e l o p m e n t t h u sw e c a no b t a i nar e a s o n a b l ee f f e c t i v ec o m p e t i t i o no r d e r , a n d p e r f e c tt h et o u r i s mm a r k e t s y s t e m a n di n s t r u c t u r e a sar e s u l t ，t h e s t u d yo fh o wt o m a k e g o o d u s eo f g o v e r n m e n t a li n s t r u c t i o ni sg r e a t l yp r a c t i c a l l ym e a n i n g f u l t h et h e s i sh a s e m p l o y e d t h eb a s i cr u l e sa n dm e t h o d so fa d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n t ，p o l i c ya n d t o u r i s mc o u r s e s i ti n c l u d e st h r e ep a r t s t h ef i r s tc h a p t e ri s a b o u tt h e o r i e sc o n n e c t e dw i t hl e a d i n gr o l eo f g o v e r n m e n t 。i tf i r s t l yt e l l sa b o u tt h e d e v e l o p m e n to ft o u r i s ma n di t sc o n s t i t u t i o n a n dc l a r i f i e s 血et o u r i s mc o n c e p ta n d f u n c t i o n b a s a do n 恤s - t h i sp a r td e c l a r e st h et h r e es t a g e so ft o u r i s md e v e l o p m e n t ： b u d ，b l o o ma n df r u i t ，a n dt h ef e a t u r e so f e v e r ys t a g e i tg o e sf u r t h e rt oa n a l y s et h e n e c e s s i t yo f t h el e a d i n gr o l et h a tt h eg o v e m m e n t p l a y si nt h et o u r i s md e v e l o p m e n t m a k i n gt h eg o v e r n m e n tt h el e a d i n gf a c t o rm e a n st oi m p r o v et h ep o s s i b i l i t yo f t o u r i s md e v e l o p m e n tw i t ht h ei n s t r u c t i o na n dc o n t r o lf r o mt h eg o v e r n m e n t ，b a s i n g o nt h ep r i n c i p l eo fr e s o u r c e sa l l o c a t i o n b ym a r k e t i n g t h en e c e s s i t yo fm a k i n g g o v e r n m e n ta st h el e a d i n gf a c t o rh a sf o u rr e a s o n s f i r s ti ti st h ed e m a n do f t o u r i s m so w n d e v e l o p m e n t s e c o n d l y , i ti st h eo u t c o m eo ft h eo u t e re c o n o m i c s c o n t r o l ，t h i r d l y , i ti sap r o o f o fi n t e r n a t i o n a lt o u r i s ma c h i e v e m e n t s l a s t l y , i ti st h e b a s i c p o i n tf o rt h ec o n t i n u i n gd e v e l o p m e n to f t o u r i s m ， t h es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h ep o l i c ya n a l y s i sa b o u tt h e l e a d i n gg o v e r n m e n t t h et o u r i s m p o l i c y a i m sa t s t a n d a r d i z i n gt o u r i s mm a r k e t i n g r u l e ，i m p r o v i n g l l i e c o n o m i cr e t u r n sa n da s s u r i n gt o u r i s t so f p r o p e rr i g h t i ti s as e to f c o m p r e h e n s i v e p o l i c ys y s t e m t h e e f f e c to f u t i l i z i n g t h e p o l i c y i no u rt o u r i s m e c o n o m y c o n s t r u c t i o nr e f l e c t si nt h em a c r o e c o n o m i cc o n t r o l sa n dt h em i c r o c c o n o m i c m a n a g e m e n t t h ea u t h o ra n a l y s e so b j e c t i v e l ya n df a i r l yt h ea c h i e v e m e n t sa n d f a i l u r e so fo u rc m - r e n tt o u r i s m p o l i c y 。 t h et h i r d c h a p t e r i sd e a l sw i t hh o wt o p e r f e c t t h e l e a d i n g f a c t o ro ft h e g o v e r n m e n t i nt o u r i s m i n d u s t r y i tp r o v i d e st h r e em e t h o d s t h ef i r s to n ei sa b o u tt o l e a dt h ed i r e c t i o n ，、i t l lf o u ra s p e c t s ：s y s t e mc o n s t r u c t i o n ，i n v e s t m e n ti n t r o d u c t i o n 。 m a r k e t i n ge x p a n d i n ga n de n v i r o m e n ts e t t i n g t h es e c o n do n ei st os t a n d a r d i z e a c t i v i t i e so ft h eg o v e r n m e n t nr e f l e c t si n p o l i c ye s t a b l i s h i n g ，c y c l i cc o n t r o l s ， a d m i n i s t r a t i v el a wa n ds u p e r v i s et h eg o v e r n m e n t m 妒妇趣n d i l 谤m 呼 ac o n c l u s i o ni sd r a w nf r o mt h e a n a l y s i st h a t ：t h el e a d i n g r o l eo ft h e g o v e r n m e n tm u s tb er e c o g n i z e da n di m p r o v e di no r d e rt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n t o ft o u r i s mw h i c hi sa l li m p o r t a n t p a r ti nt h et e r t i a r yi n d u s t y ，t oi m p r o v eo u rn a t i o n a l e c o n o m y ，t or e a l i z et h a tt h er e s o u r c e sa r ea l l o c a t e dm o s tr e a s o n a b l y w es h o u l d l e a dt h ed i r e c t i o no f m a r k e t i n gr e g u l a t i o n sw i t hs c i e n t i f i ca n dp r a c t i c a lm e t h o d s a n dt h u sc o o r d i n a t e dw i t h o t h e r i n d u s t r i e s ，a c h i e v e h e a l t h y a n d s t r e a d v d e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：t o u r i s m ，d e v e l o p m e n t ，t h el e a d i n gr o l eo ft h eg o v e r n m e n t 导言 从2 0 世纪6 0 年代开始，旅游业已成为世界上发展势头最为强劲并且持久 不衰的产业，被誉为2 l 世纪的经济巨人，在世界经济中扮演着越来越重要的 角色。根据世界旅游协会2 0 0 3 年底的统计，各国和地区的境外游客在1 9 9 8 年 至至2 0 0 3 年这5 年间平均每年上涨2 9 ，并在2 0 0 3 年达到近7 1 5 亿人。现 时亚洲太平洋地区的增长尤为显著，从1 9 9 8 年的3 3 9 ，增长到2 0 0 3 年的 3 8 6 ，平均每年增长6 3 ，超越世界整体增长速度的一倍还多。 而在这一地区，中国内地的境外游已经成为国际旅游市场的一个主导性角 色。这从一系列数据上可以褥到说明2 。0 2 年外国游客来中国内地旅游的线 路累计接近1 亿人次；中国居民国内旅游线路累计8 7 8 0 万人次，境外线路累 计1 6 6 万人次。2 0 0 2 年中国内地境外旅游的数量己超过日本( 2 0 0 2 年为1 6 5 2 3 万人次) 。根据世界旅游协会的预测，在未来的2 0 年内，中国内地将成为国际 旅游的主导性动力无论是境内还是境外。种种数据既为旅游业更快更好地 发展提供了新的机遇，也提出了更高要求，同时，也需要旅游产业发展政策的 引导和保证。制定和实旌正确的旅游产业发展政策，对旅游业的发展将会产生 巨大的推动作用。有了旅游产业政策的支持，有利于建立合理有效的竞争秩序， 促进旅游业市场机制和市场结构的完善，旅游企业将有良好的发展环境。通过 制定旅游产业政策，还能够扶持旅游企业和旅游产品运用先进管理经验和先进 技术，提高它们的国际竞争力，扩大原有市场的份额或占有新的市场，为旅游 业持续、快速、健康发展提供强有力的无形保障。 本文运用管理学、行政学、旅游学等学科的基本原理和方法，结合市场经 济的特点和中国旅游业发展的现状，对我国旅游业发展理论和实践作了深入研 究。从旅游业自身发展要求、外部性干预、旅游业持续发展以及借鉴国际经验 四方面，强调了政府主导在旅游业发展中的必要性。在此基础上，具体分析旅 游业发展中，政府主导政策的绩效和不足，以及旅游政策在宏观调控和微观管 理方面所起的重要作用。进而提出，在社会主义市场经济条件下，旅游业发展 中政府在主导方向和主导行为两方面的完善对策。 一、旅游业发展中政府主导的相关理论阐释 ( 一) 旅游业含义、性质、构成和作用 1 旅游业的含义和性质 旅游业往往被人们狭隘地理解为只是旅行社、旅游饭店、旅游交通公司的 总称。虽然这些都是旅游业主要的组成部分，但不是它的全部。因为旅游业具 有综合性的特点，它包括：宣接与旅游有关的企业，如旅行社、旅游饭店、旅 游餐馆、旅游交通公司( 包括民航、铁路、海运、内河航运、汽车等公司) ； 辅助服务企业，如旅游商店、洗衣店、食品店、工艺品商店等；开发性组织， 如旅游局、旅游协会、财政部门、旅游院校、旅游培训中心等。旅游业综合性 的特点，使人们很难给它下个准确的概念。另外，由于国家和经济制度不同， 人们对旅游业的认识也不尽相同。综合国际学者的界定，结合中国的国情，学 术界认为所谓旅游业，就是以旅游者为对象有偿为其旅游活动创造便利条件， 提供所需商品和服务的所有行业和部门的综合性产业。 旅游业作为一项产业，其根本目的在于通过对旅游的推动、促进和提供便 利服务来从中获取收入。虽然旅游业的活动要接受国家旅游政策的指导，要遵 循并有义务执行国家规定的其他有关方针政策，但是这并不能改变旅游业作为 一项产业的营利性质。旅游业的主要构成是各类旅游企业。所谓企业乃是以营 利为目的并需要进行独立核算的经济组织。同样，由这些企业构成的旅游业也 必须进行经济核算。此外，我国也把旅游业列入国民经济的组成部分。所有这 些都说明，旅游业从根本性质上说是一项经济性产业。 2 旅游业的构成 人们对于旅游业的构成有着不同的认识。一种观点是根据联合国的国际 产业划分标准，通过对从事旅游业务的具体部门进行分析，认为旅游业主要 李天元：旅游业概论，南开大学出版社2 0 0 2 年版第1 i i 页。 2 由旅行社、交通运输部门和以旅馆为代表的住宿业务部门“三大支柱”构成； 另一种观点认为，旅游业是以旅游目的地( 主要是国家或地区) 为单位面积来 划分。例如，中国旅游业、中国海南地区旅游业等。在旅游界，最为普遍的一 种看法，则是从国家或地区的旅游发展角度认为旅游业主要由五大部分组成， 即旅行社、住宿业部门、交通客运部门、游览场所经营部门和各级旅游管理组 织，亦称为“五大部门说”。按照中国目前的国情来看，旅游业应包括以下各 类企业：旅行社、以饭店为代表的住宿业、餐饮业、交通客运业、游览娱乐业、 旅游用品和纪念品销售业。构成旅游业的各类企业，又可划分为直接旅游企业 和间接旅游企业。直接旅游企业是指依赖于旅游者的存在而生存的企业，其典 型代表便是旅行社、交通客运企业和旅馆企业。那些虽然也为旅游者提供商品 和服务，但其主要供应对象并非旅游者的企业，可称之为间接旅游企业，如餐 馆和游览娱乐企业。由此我们不难看出，对旅游业构成的一般看法是建立在直 接旅游企业这一基础上的，较为全面的方法则既包括直接旅游企业，也包括间 接旅游企业，同时还包括支持发展旅游的各种旅游组织。 图卜1 旅游业的五个主要组成部分 鼍店、寡健 毫出氲往膏 出曩盐膏， 由十人丹时占有的叠膏謇椰 毒村 击谊，丘中心 供住密) 矸f ，簟行簟车重量t 地 t 行t 量蛆瓤门 旦复丝基邕墅墼蔓旦 辞墨蕾膏 毫奠蛆帆( n t o ) 批生一，蠢圮人 垃区，州t 曹蛆飒 t 车鲁代曩膏 育誊叠瓤 t 证蜜孽组瓤育 * 协 曩订曩鼻代曩( 弭如代订窖房 羹曾壹代曩一 u m ，i n d e x c st oi 】1 懈m a t i 。n a ls t 锄d a r di n d u s 廿i a lc i a s s i 矗c 砒i 。n 。f a i | e c 。n 。m i ca c t i v i e s ，n e w 、h r k ，1 9 7 1 。 3 3 旅游业的作用 旅游业依靠自身的发展，在各国和地区经济发展中发挥着重要的作用： ( 1 ) 国际旅游的经济效果首先反映在它能增加国家外汇收入，提高国家外 汇支付能力，弥补贸易逆差。 。 现代旅游业从第二次世界大战之后开始了蓬勃发展。1 9 9 0 年，国际旅游人 数已达4 1 5 亿，约占世界总人口的8 ：国际旅游花费达2 3 0 0 亿美元，相当于 世界各国商品出口总值的7 。一些商品出口较少的国家，如西班牙、奥地利、 瑞士、意大利、南斯拉夫等，它们贸易收支的巨额逆差，主要是通过旅游收入、 国外个人汇款( 侨汇) 和银行收入来弥补的。在上述国家中，旅游业起着增加 外汇收入弥补贸易逆差、支持本国经济建设的重要作用。所以，有些国家把旅 游看作为“无形出口”、“风景出口”、“阳光、空气、海水出口”的事业。如“旅 游王国”西班牙，国土面积只有5 0 4 7 4 8 平方公里，人口在1 9 8 7 年为3 8 8 0 万， 但在1 9 8 8 年这一年中就接待了5 3 0 0 万国际游客( 超过本国人口) ，国际旅游 收入为1 4 7 6 亿美元。从国际旅游收入看，西班牙仅次于美国和意大利，居世 界第三位：但从旅游净收入看，西班牙则居世界第一。 ( 2 ) 国内旅游业是国民经济平衡发展的个重要砝码。这是因为国内旅游 收入直接起着回笼货币、减轻商品市场压力，这在平衡发展国民经济中有着极 其重要的意义。道理很明显，人们手中掌握了货币，迟早要用它去购买所需要 的各种商品，支付各种服务费用。用税收及储蓄收回货币，见效慢：而旅游企 业通过经营活动，向人们提供各类旅游商品和旅游服务，可以收回大量游资， 见效快。旅游业在国内市场上的出现，使一部商品的消费倾向转移到旅游业上 来，这样可以相应地减轻市场上商品的供应压力，弥补市场商品的供应不足。 ( 3 ) 旅游业的发展带动交通、建筑、轻工业、食品等等相关产业发展。以 交通为例，要发展国际旅游业，首先要发展航空交通，扩建机场。美国国际旅 游业发达，美国的航空事业也必然发达。美国拥有2 5 家航空公司，每年运载 游客2 5 亿人次以上，有4 0 0 多万个航班，平均每天1 3 万个航班，仅纽约到 旧金山，一天就有3 0 个航班。旅游业带动相关产业发展，可从以下四组测算 。赵林余：旅游政策与法规，上海三联书店1 9 9 9 年版第7 2 页。 4 的数据中得到结论。：一是旅游业每增加1 个百分点，第三产业相应增长0 8 6 个百分点；二是旅游业收入每增加1 元，第三产业产值相应增加l o 2 元；三 是旅游业外汇收入每增长1 个百分点，出口总额相应增长1 。0 5 个百分点：四 是旅游外汇收入增加1 美元，利用外资金额相应增加5 9 美元。 ( 4 ) 旅游业缓解就业压力。旅游企业一般都是以手工操作为主的劳动密集 型企业，它们提供的就业机会，无疑要比其他部门多得多。旅游业是一项综合 性的行业，它不但能直接向社会提供就业机会，而且能间接地为社会提供就业 机会。这里讲的直接就业机会，就是指专门为旅游活动服务的企业所吸收的就 业；白】接的就业机会，就是指那些配合旅游企业工作的企业所吸引的就业，这 部分就业人数较多。据测算，旅游业每增加1 个直接就业人数，可增加社会间 接就业人数达到近5 个。 ( 5 ) 国内旅游业可以促进一部分地方经济的发展。一个国家由于各地方历 史条件不同，自然条件迥异，各地方经济发展水平也必然不同。如果说国际旅 游是国的物质财富转移到另一个国家，把全社会财富进行再分配，那么国内 旅游，能使经济繁荣、生活水平高的地方的居民把收入转移到生活水平较低、 经济较落后的地方去，因而极大地活跃了贫困地区的经济，为经济落后地区积 累了建设资金，从而繁荣了地方经济。 当然，我们在看到发展旅游业积极作用一面的同时，还必须清醒地看到发 展旅游业消极的另一面。发展旅游业对社会文化并非是百利而无弊的。它在 社会文化生活中必然带来某些消极的后果，主要表现在：因大量旅游活动的开 展而引起生态环境的破坏：因大量旅游者的进入，而使清静的自然环境、珍贵 的文物古迹受到不同程度的破坏：因大量交通工具的涌入而使旅游环境受到不 同程度的污染等。对于这些消极作用，必须高度重视，制定旅游政策法规，认 真加以防范，防微杜渐，尽可能把它限制在最小范围和最低限度。 ( 二) 旅游业发展中政府主导的必要性 政府主导，就是按照旅游业自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上 车灭冗：旅游业概论，南开大学出版社2 0 0 2 年版，第1 6 8 页。 充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。从目前中国的国情来看 中国旅游业还是十分有必要实行政府主导，这主要从以下几方面而言： 1 旅游业自身发展的要求 ( 1 ) 旅游资源具有公共物品属性，需要政府主导提供旅游基础设旌a 在一 定的政治地理范围内，同一旅游资源具有共享性和非排他性，无法阻止“免费 搭车者”。这种情况下，就需要政府发挥有形之手的作用，积极参与旅游基础 设施的建设，如旅游交通等公共产品。否则，这类资源就会产生制约作用，阻 碍全局和整体发展。 ( 2 ) 旅游资源具有跨地域性，需要政府加强协调。旅游资源分布有个显 著特点，即旅游资源所在地理区域与所属行政辖区没有一一对应关系，同一种 相同内在资质的资源往往跨越地域上的行政界限。因此，旅游资源是以内在物 质为纽带联系在一起的，而不是以行政区域为单位进行分布的。这样，对旅游 资源的开发利用，就必须树立“大旅游”观念和“一盘棋”思想，对具有共同 物质的、跨越行政地域界限的旅游资源，要紧紧围绕资源本身进行开发，而非 以行政单位进行开发利用，更不能各自为政，圈地经营。所以只要政府出面主 导，统一协调，在互惠互利的前提下，打破行政界限，实现区域联合，才能有 效地解决体制上、管理上和经营中的一系列问题，才能形成资源整合，也才能 真正按照市场经济规律办事。 ( 3 ) 旅游产品具有综合性，需要政府对旅游产品生产各个环节进行有效协 调。与其他产品不同，旅游产品综合性突出，涉及面广，是行、游、住、食、 购、娱六大要素的综合，各个环节相互依赖、相互补充。根据市场经济规律， 综合性强的产品一般应由政府牵头组织开发。这是因为，与纯粹市场力量相比， 政府具有以下优势：一是政府对宏观信息把握较为充足，对产品各个环节的了 解更清楚，更能有序开发；对市场需求把握更全面，更能有针对性地开发。二 是政府有足够的财力组织大型综合性产品的开发。三是政府有强有力的各种保 障措旅，为综合性产品开发提供保障。 ( 4 ) 旅游促销具有层次性，需要政府参与旅游形象宣传。由于产品的内涵 与覆盖的范围不同。旅游产品促销不同于一般工业性产品，工业性产品一般都 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 是有形的，促销主体为企业自身。旅游产品的促销具有鲜明的层次性，第一层 是旅游形象宣传，如国家旅游形象、省级旅游形象、地区旅游形象；第二层是 跨区域旅游线路或旅游大区宣传，这是仅次于形象宣传的旅游促销内容；第三 层才是企业的产品促销。显然，需要政府主导进行的宣传主要是在第一、第二 层次，其中，旅游形象宣传是政府牵头、企业参与，即政府出面组织大型旅游 形象宣传，旅游企业通过缴税或上交特殊费用等方式统一为促销贡献财力：跨 区域旅游线路或旅游大区的宣传主要是政府间的合作、协调，强调的是采取统 一行动、保持统一步调。 2 对旅游业外部性的干预需要 著名经济大师马歇尔1 8 9 0 年首次在其巨著经济学原理中提出了外部 性( e x t e r n a l i t y ) 概念。战后尤其是2 0 世纪7 0 年代以来，由于工业化、城 市化、环境污染等社会问题的不断加剧，外部性问题几乎成为经济学界炙手可 热的话题，很多领域的学者都将之加以引用，外部性理论也因此成为现代西方 经济学理论中的一门“显学”。外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本 与社会成本不一致的现象，美国经济学家萨缪尔森将之定义为“当在生产和消 费的过程中一个人使他人遭受到额外成本或额外收益，而且这些强加在他人身 上的成本或收益并没有通过当事人以货币的形式得以补偿时，外部性就发生 了。更精确地应说，外部性就是一个经济当事人的行为影响到他人的福利，这 种影响并没有通过货币形式或市场机制反映出来。”按照这个理解，可以把外 部性的特征概括为：第一，外部性是经济活动中的一种溢出效应，在受影响 者看来，这种溢出效应不是自愿接受的，而是由对方强加的。例如，某工厂造 成的空气污染，使附近居民因呼吸有害的空气而身体受损。第二。经济活动在 生产和消费过程中，对他人的影响并不反映在市场机制的运行过程中，而是在 市场运行机制之外。市场机制的基本特征是，如果经济主体的活动引起了其他 经济主体收益的增减变化，这一经济主体必须以价格形式向对方索要或支付货 币，如果发生了外部性，那么就为会有表现为价格形式的货币支付。因此，可 。赵林余：旅游政策与法规，上海三联书店1 9 9 9 年版，第1 2 l 页。 7 以认为，外部性发生于市场运行机制之外，也就是说，外部性现象导致市场失 灵( m a r k e tf a i l u r e ) 。第三，外部性有两个类别、四种具体形式a 一类是经 济主体使其他经济主体受损的外部不经济( e x t e r n a ld i s e c o n o m i e s ) ，它有两 种具体形式：一是生产上的外部不经济，如造纸厂排出的污水对邻近饮料厂产 生负面影响；二是消费上的外部不经济，如吸烟造成室内空气污染。另一类是 经济主体使其他经济主体收益增加的外部经济性( e x t e r n a le c o n o m i e s ) ，它 也有两种具体形式：一是生产上的外部经济性，如养蜂厂与果农之间的互惠关 系：二是消费上的外部经济，如你放烟花别人观赏等。 随着旅游业发展大众化倾向日益明显，旅游业的外在影响主要是环境 破坏也在不断加剧。鉴于此，我们可首先将旅游业环境破坏界定为环境污染和 拥挤，尝试着将外部性理论和旅游业环境破坏联系起来，初步形成“旅游业的 外部性理论”。其外部性表现为：其一是外部经济性。发展旅游业可以提高旅 游地的知名度，推动东道社区精神文明建设，形成良好的道德风尚，改善环境 质量，恢复风俗民情等。其二是外部不经济性。由于旅游业的社会成本以环境 破坏为主，因而其外部不经济在很大程度上属于旅游业的环境破坏。它集中体 现为两方面，一是环境污染，如环境质量损蚀，游客在景区内乱丢废物、随地 吐痰以及东道社区传统文化的商品化；二是拥挤，拥挤作为有限的消费容量和 无限的消费规模之冲突，首先体现为消费者施予其他消费者的外部不经济，因 为游客数增加到某个相当大的正数后，增加更多的游客就会减少全体游客的旅 游感受，这个相当大的正数成为“拥挤点”，即所谓环境承载力，在“拥挤点” 以内，增加额外的游客不会引起竞争，而一旦超出就会出现诸如旅游旺季人满 为患之类的拥挤。 、 为消除或弱化旅游业外部不经济性，有必要使旅游资源或产品产权明晰 化。由于市场机制不能校正外部性，产权明晰化又极为困难甚至完全不可为， 有必要借助市场之外的力量加以干预或校正，这里主要是从政府的主导方面而 谈的一些措施。： ( 1 ) 经济措施。首先，对外部性产生者征收相当于外部不经济性价值的消 。匡林：旅游业政府主导型发展战略研究中国旅游出版社2 0 0 1 年版第1 3 9 1 4 0 页。 8 费税，促使私人成本与社会成本相一致。例如，为弱化交通拥挤这一外部影响， 可以根据车辆占地面积和速度等可能造成拥挤的因素征收“公路使用费”，迫 使车主考虑所支付的价格而使公路上车辆保持最优数量上下。目前全球普遍采 用的控污原则是征收污染税，根据“污染者付费原则”( p o l l u t e rp a y s p r i n c i p l e ) ，对污染者征收相当于外部不经济性价值的消费税。其次，经予津 贴，抑制外部不经济，强化外部经济。例如，其一，对外部不经济受损者给予 津贴：其二，对产生巨大社会效益的外部经济产生者如博物馆、国家公园给予 津贴，津贴数额与社会边际收益同个体边际收益的差额相等，否则，这类产品 就会供不应求；其三，对外部不经济性产生者给予津贴。由于讲求经济利益的 旅游企业拒绝耗资控污，导致全社会控污开支不足，政府有必要提供一定的控 污滓贴，普遍提高旅游企业的控污意识和控污能力。 ( 2 ) 行政措施。即是政府强制干预旅游业的外在影响。当采取经济措施不 足以校正旅游业外部性时，政府干预就尤为必要。例如，调整高尔夫球场等高 污染企业的生产布局，严格控制风景区内的建筑群，限制风景区内建筑物高度； 在公共资源领域构筑含有行政计划因素的制度框架，如限制游客进入景区内的 生物易损地带以缓解对环境的外部不经济性，同时，颁布禁令和规则，如把车 厢、机场或某些旅游区域划为无烟区，设置吸烟室，避免对他人或环境产生外 部不经济性，限制旅游区内车辆进入数额，要求进入旅游区的车辆必须安装消 除污染的设备等等。 3 国际经验的证明 政府主导型分为地方政府主导型和国家主导型，地方主导型的特征是，由 地方政府设立专门的旅游主管机构，其职能全面，政策有力，资金较多，是旅 游的真正领导者和组织者。美国、加拿大、英国和奥地利等国属于此类型。国 家主导型是以国家为中心，以中央政府产业政策为基础，以市场为依托，强有 力地推动旅游业快速增长，它有六个方面的显著特征：一是内阁设置强有力的 旅游部：二是中央旅游主管部门对地方旅游业实行垂直领导；三是国家从中央 财政和外资两个渠道大量集中资金，通过旅游部密集投入旅游业：四是国家有 一套鼓励旅游业优先发展的旅游政策：五是对旅游投资和经营实行从审批到监 督各环节的严格管理体制；六是鼓励多种经济成分从事旅游投资、竞争。泰国、 印尼、匈牙利、墨西哥、西班牙、以色列和土耳其等国家均属于此种类型。 从发展中国家看，由于市场机制不健全，政府主导的程度一般都比较高， 以高效率的政府行为弥补了市场缺陷，并以此加速了市场的发育。如韩国、新 加坡等亚洲国家。从发达国家看，在旅游业发展过程中，太都在不同时期不同 程度地实施了政府主导型战略，这是确保其高速发展的根本保证a 事实上，即 使在旅游业发展到较高程度后，为适应新的形势，政府主导战略的推行力度也 在相应加大。例如，美国总统克林顿执政后，曾于1 9 9 5 年1 0 月3 0 日专门召 开了“自富旅游会议”，这是美国历史上第一次白宫旅游会议，总统克林顿， 副总统戈尔、交通部长佩纳、商务部长布朗等和近两千名代表参加了会议，这 也是旅游发达国家实行政府主导的一次具体行动，也充分说明发展旅游业，政 府主导无时无地不在，只是有大小的差异、作用领域的不同、推行力度的大小。 4 中国旅游业发展的必备 ( 1 ) 提高国际竞争力，与发达国家展开竞争的需要。目前，中国旅游业与 其他发达国家的竞争，主要体现为不成熟的经济与成熟的经济之间的竞争，要 在竞争中取胜，一味依靠市场自发，代价高、时间长。世界旅游业发展史一再 证明，一国旅游业要想获得较快发展必须适应旅游业的开放性、关联性、一 体性等特点，放弃闭关自守、对外封闭的发展模式和相应政策，选择对外开放、 积极参与国际旅游竞争的战略。如何迅速地提高中国在国际旅游市场上的竞争 力，需要迅速提高中国旅游产品的质量，需要提高国内旅游企业的整体素质， 而要做到这一点不是一件轻松的事。如果走市场放任自由的发展道路，旅游企 业的素质提高就需要一个较为漫长的过程。政府应更积极地进行干预，通过各 种方式，包括：通过金融政策推动大旅游集团的形成，通过组织一些大型旅游 形象宣传使旅游企业直接受益，从而比较快地提高国际竞争力。 ( 2 ) 加速大旅游企业集团的形成和发展。当前，中国旅游企业普遍存在着 规模小、竞争力不强的问题。加速形成大企业，国际上有两条途径，一是韩国 式，二是欧美式。前者政府主办银行制度下的大企业财团尽管在后来逐步暴露 出一些问题，但在此前对提高企业和出口产品在国际市场上的竞争力是作出了 积极贡献的。后者的大企业主要依靠市场行为，如自发兼并、收购、联合等方 式形成，而不是政府推动，更不是政府主导的结果。中国目前的市场经济发育 还不够完善，社会资本积累明显不足，技术和外汇也是短缺的，因此，旅游企 业集团的发展，不能模仿欧美，不能仅仅依靠市场，而应主动发挥政府推动的 作用。加速饭店行业的集团化建设与旅行社行业的网络化建设。 ( 3 ) 加速资本集中和发挥政府优势。发展旅游业，需要大量的资金积累。 从市场和资本发达的欧美国家的历史演进看，早期原始积累为后来的资本快速 集中打下了基础，需要政府出面加大对旅游企业及其相关企业的推动性影响。 而战后经济比较落后的国家不具备这个基础。政府对旅游业的影响主要通过以 下途径：一是制定和实施扩张性资本发展计划：二是建立和扶持国有旅游企业； 三是扩大对旅游业的财政开支，加速对旅游道路、旅游厕所等基础设施进行直 接投资；四是增加旅游预算，尤其是要加大旅游促销力度和旅游资源开发力度。 中国地域广阔，旅游资源地域分布范围广、品种多样，但由于市场力量自动覆 盖的领域有限，如广大中西部地区旅游资源丰富，旅游经济发展水平却较为低 下。就要求政府出面进行主导，推动发展。与发达国家比较，中国旅游业目前 的基础条件特别是旅游基础设施还不够完善，与2 0 2 0 年中国建成世界旅游强 国的目标相比，现实的情况也不令人乐观。这样，更亟须政府亲自出面，加大 对旅游基础设施等公共产品的建设力度，同时采取有力措旌，防止和惩处旅游 资源开发利用过程中的“免费乘车”现象，如制定污染者收费制度，加强对基 础设施的使用者的管理。 二、我国旅游业发展中政府主导的政策分析 ( 一) 旅游政策的内涵和作用 1 旅游政策的内涵 旅游政策是为达到规范旅游市场，提高旅游经济效益，并确保旅游者正当 权益的目的而制定的一整套综合性政策体系。一般来讲，完善的旅游政策体 系至少包括四方面内容：一是产业确定管理体制，即是否承认该行业具有独立 发展的条件，施加必要的行业管理，并根据行业发展的状况设立相应的国家管 理机构。二是产业发展的定位，即如何认识产业发展在国民经济中的地位和作 用，并根据产业的发展趋势赋予国家管理机构以相应的责权，使其能够以适当 的方式进行有效的行业管理。三是强有力的管理手段，即根据产业发展的特点， 制定完备的政策法规体系，为调节产业进程、促进行业发展提供有效的调节工 具。第四是执行保证体系，即将宏观决策转化为具体的可操作的实施方案。 2 ，旅游政策的作用 旅游政策是国家实现组织和领导旅游经济职能的重要工具。由于旅游经济 是一项综合性很强的经济事业，它是我国国民经济的重要组成部分，它的发展 同样要遵照客观经济规律，要求国家决定和控制旅游的发展方向、重点、规模 和重大比例，要保证整个旅游经济的综合平衡和以最少的投入，获得最佳的经 济效益。同时，还要充分发挥其运用市场调节手段和多种经济杠杆的作甩。所 有这些，都必须通过旅游法规的形式来保证实现监督、管理和指导。旅游政策 在我国旅游经济建设中的作用，主要体现在以下两个方面： ( 1 ) 宏观调控。所谓宏观调控，就是指由被授权的国家旅游经济管理机关 依法对国家旅游经济进行计划、管理、调节、监督和干预的活动。这是旅游法 规的首要任务和作用。主要包括：用法律手段保护社会主义公有制( 包括全 民所有制和集体所有制) 经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为重要 。袁新华：以科学韵规划推进湖南旅游业持续健康发展，旅游调研2 0 0 5 年第1 2 期。 1 2 组成部分的多种经济成份的合法利益，加强社会主义国家的物质基础；依法 引导、巩固、促进旅游经济体制改革的顺利进行：保障社会旅游发展计划的 全面实现；发展我国对外旅游经济关系，加强国际旅游经济合作关系；用 法律形式对旅游行业经济活动进行计划、监督、协调等。 ( 2 ) 微观管理。所谓微观管理，就是指依法对旅游经济主体之间及旅游经 营单位内部的经济活动进行的管理活动。旅游法规在这方面的任务和作用主要 包括：促进旅游企业改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益：实现旅 游经营单位的内部管理和民主管理：促进旅游经营单位建立和健全以经济责 任制为中心的各项规章制度。保证国家统一领导和旅游经营单位自主经营相 结合： ( 二) 我国现行旅游政策的绩效和不足 1 我国现行旅游政策的绩效 目前我国的旅游政策主要有以下一些绩效： ( 1 ) 坚持市场经济条件下的政府主导型发展战略。旅游是外向型的经济产 业，是国民经济较早开放市场的经济部门，早在1 9 8 1 年国务院就提出我国旅 游要实行“统一领导、分散管理”。1 9 8 5 年l o 月，国务院在批转国家旅游局关 于当前旅游体制改革的几个问题的报告中又进一步提出“要按照政企分开、 统一领导、分级管理、分散经营的原则，建立以国营旅游企业为主导的多种 经济形式、多渠道、少环节的旅游管理体制”，从此，旅游部门的经营便进入 市场化运