公务员职位聘任.doc

GUANGXI UNIVERSITY 国家公务员制度论文 （2011年） 题 目： 小议公务员职位聘任制度 学 院： 公共管理学院 专 业： 公共管理硕士（MPA） 班 级： 2009MPA周末班 学 号： 学生姓名： 杨 凤 指导教师： 陈启源 【摘要】从公务员法关于聘任制的制度设计入手，分析我国公务员职位聘任制产生的背景及其意义，在此基础上，阐述了公务员法关于聘任制规定的主要内容及其实施问题，并指出聘任制在我国实施还处在初期阶段，还需要我们不断地探索与完善，并希望这种方式的出现能为我国公务员制度注入新的生机与活力。 总之，公务员职位聘任制不仅是当代西方国家公务员制度改革的趋势，也是我国公务员制度改革的一个新的制度设计，我们站在制度创新的角度来分析它，希望能从中得到一些启示，并有助于我国公务员制度的日臻完善。关键词：公务员；职位聘任；缺陷；完善一、公务员法对职位聘任的规定公务员法用第十六章专门规定职位聘任，一共有6个条文。第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。第九十六条规定，机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。第九十七条规定，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。第九十八条规定，聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定。第九十九条规定，机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。第一百条规定，国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。上述6条有关公务员职位聘任的规定，对聘任制公务员的范围、批准程序、录用程序、聘任合同的要求、合同的管理、人事争议的处理等作了原则性的规定，为公务员职位聘任提供了充分的法律依据。二、实施公务员聘任制的理论意义与实践意义所谓“聘任制”是指机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。与选任制、委任制相比，聘任制具有引入市场机制、开放灵活的特点，近一、二十年来，国外公务员管理越来越多地采用聘任制。然而我国公务员聘任制“光听打雷，不见下雨”的现实尴尬，并非源于聘任制，而恰恰源于它所要触动的“公务员终身制”已在国人的心中根深蒂固，并在行政机关内部形成了一股强大的制度改进阻力。从近几年公务员任用的现实来看，“逢进必考”已在很大程度上“把紧了入口”。只要继续完善公开招考(尤其是最为考生所诟病的面试部分)，并严格执行录用标准和责任追究机制，当能确保选任的相对公平与相对公正。但公务员的“出口”始终没能很好地疏通，“铁饭碗”至今仍是吸引众多社会人员进入行政机关的最重要的诱因。一旦成为公务员，很多人都会自然而然地想到要从工作中为自己在成为公务员上所付出的努力寻找回报一是升官发财，二是升官无望则成为一个不称职的公务员，让工作上的付出与得到的薪酬远不成正比。基于流行于官场的“帕金森定律”，一个不称职的公务员，可能有三条出路：一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。对于这位不称职的官员来说，第一条出路是走不得的，那样他会失去许多利益；第二条路同样也不能走，因为那样会使自己多出一个有力的竞争对手；看来只有选择第三条路最为适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，而自己则能高高在上发号施令，同时也没有人成为自己晋级的障碍，而下级既然能力不济，他们又会上行下效，为自己找两个更加无能的助手。如此恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推诿，效率低下的行政管理体系。时下这支臃肿的公务员队伍已经为“帕金森定律”作出了最好的注脚。学界与管理高层当然一直都不曾放弃在应对“官场帕金森症”上的努力，只是，基于既得利益阶层的阻挠，并非所有的应对之策都能付诸实践。而“聘任制”恰好满足了多方的需求一是将本单位较专业和较麻烦的工作分配给聘任制的公务员去做，而原有的公务员维持其极低的工作强度与较高的薪金；二是聘任制公务员对原有公务员根本构不成任何的威胁。由于固定制公务员与聘任制公务员并不在同一个“池子”里，因此，所谓“鲶鱼效应”根本无从谈起。基于这样的官场潜规则，在以往的聘任制实践中，专业性较强的职位很少有人问津，因为符合聘用条件的人要在社会上找一份高薪而又有自尊的工作并不难；辅助性职位虽然竞争激烈，但由于其工作性质，一入“侯门”之后也多沦为“二等公民”。所谓“增强生机与活力”云云，不过是为原有的公务员分担了他们所不愿做的勤杂事务而已。对于公务员管理，传统科层制强调利用集权、监督以及责任制等方法来改善行政绩效，使得官僚机构丧失了内部激励机制，行政效率低下。尤其是退出机制的缺乏，带来政府机构人员臃肿，给行政支出造成沉重压力。而新的公共管理理论主张引入企业化的管理方法，“将市场机制引入公共服务组织的运作中来”，实行公共服务的市场化。如此便要求对公务员的任用“采用有限期的契约制而不是偏好传统的职位保障制”，以打破公务员任用“唯资历论”、“唯亲疏论”格局。所以从一开始，公务员聘任制改革就被舆论寄予了消解官场文化、提高行政和服务效率等诸多良好愿望。在我看来公务员法专章规定职位聘任，是对我国公务员制度的发展和创新。在机关内，部分职位实行聘任制，具有非常重要的理论意义和实践意义。一是实行聘任制可以满足机关的用人需求。随着国际国内环境的变化发展，我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要特殊技能、经验或资历，而具有特殊技能、经验或资历的人才，机关短时间内难以培养出来，有的也不可能通过机关自身培养，只能采取措施从机关以外引进；如果从机关外引进这些人才时仍采取通常做法，一方面难以吸引他们，另一方面即使引进来，也难以留住。对这些职位实行聘任制，可以满足公共管理对高技术、新技术人才的需要。二是实行聘任制可以降低机关用人成本。对于一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，没必要经过严格的考试录用和长期培养，从而进一步降低了机关用人成本。三是实行聘任制可以健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。当前，我国公务员任用方式单一，机制不活，机关中“大材小用”、“小材大用”现象同时存在。把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以拓宽选人、用人的渠道，吸引多样化的优秀人才，改善公务员队伍结构，保持机关与全社会各类人才的合理交流，体现公开、平等、竞争、择优原则，有利于提高公务员队伍的整体素质。首先，我认为此举将使公务员“铁饭碗”变成“瓷饭碗”，有助于打破“官本位”意识，推动服务型政府建设，是非常可取的。三、对公务员聘任制度的建议任何一项制度改革，都会牵涉到对现有制度的冲击与突破，其中诸多利益的触动势必造成新制度的阻力。就公务员聘用制而言，其关键在于引入市场机制，核心价值乃是公平。但从现行法律规范看，无论是公务员聘任的范围、聘任的条件与程序，还是聘任公务员的工资、福利待遇，抑或是人事争议的仲裁及司法救济等，都缺乏明细而完善的规范，而其中任何一个程序细节上的疏漏，都可能在实践中伤及该项制度的公平内核。例如对公务员的聘任方式，公务员法规定公开招聘和直接选聘两种，虽然实践中公开招聘一般采用考试录用的程序进行，但其中并非没有人为操作的空间，而直接选聘更是缺乏应有的程序规范，引发人事腐败的可能性更高。再比如，对聘任合同的司法救济，目前在审查范围、举证责任、证明标准等方面都存在空缺，如果我们事前不做好制度上的准备，不仅到时候不知所措，还会影响到整个制度改革的正当性与合理性。又比如，对于聘用的公务员，如果不确立其科学合理的退出机制，那么合同期下也难保不会出现另一种形式的“终身制”。就整个公务员体制现状而言，这种微如星火般的制度革新，要想在根深蒂固的官场文化中激活“一池春水”，首要任务就是自我强身，从各个细节上堵塞自身漏洞，建立起一种全新的行政组织秩序，并发挥出与终身制泾渭分明的先进性行政效能，如此方能站稳脚跟，并逐渐成“燎原之势”。否则，一个细小的程序缺陷，都可能在强大的体制阻挠下功亏一篑。公务员聘任制本质上是一种公共制度革新，换言之，公务员聘任制给公共生态带来的生机本质上是一种制度性生机。光靠个别地方的小打小闹的自觉行动非但力道不够难以在全局生态产生广泛“鲶鱼效应”，久之还有可能在全局生态固有保守势力反“鲶鱼效应”的作用下致使个别地方公务员聘任制试水虎头蛇尾、过早夭折甚至胎死腹中。结合公务员法的实施，聘任制公务员的制度，我觉得应从以下几方面来加以完善，使聘任制公务员管理更加科学化和规范化。首先，出台配套规定和实施细则，进一步细化相关规定，尤其是对聘任制公务员工资、福利、保险等方面的有关规定。公务员法第九十八条第二款规定，聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央主管部门规定。这个协议工资如何确定，就必须要由有关主管部门于近期制定具体方案。其次，应注重实现聘任制公务员人员流动过程中的制度衔接。由于聘任制具有短期性，那么在聘任制公务员在聘任期间内能否调动；从一个部门调到另一部门时，其公务员身份是否予以保留；公务员能否不参加公务员考试而作为公务员身份参加其他职位竞争；其在工作调动后工龄又如何计算等，这些都是公务员法还没有明确规定的，应立即着手研究制定配套政策。再次，对专业性较强的职位和辅助性职位的界定应该明确，完善岗位设置；同时制订规范统一的公务员聘任合同文本，明确双方的权利和义务。如果把聘任制作为公务员任用的补充形式，一方面可以满足机关对特殊人员的要求，另一方面可以拓宽选人、用人的渠道，吸引各类优秀人才，改善公务员队伍结构，有利于提高公务员队伍的整体素质。新出台的公务员法在我国固有的公务员任用制度下，增加专章规定了聘任制公务员制度，建立了能进能出的用人机制，充分体现了我国深化干部人事体制改革的决心。我们应该更加坚定改革的目标，通过完善公务员聘任制度，为机关吸引优秀的人才特别是专业