（行政管理专业论文）我国行政问责官员复出机制研究.pdf

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本文从分析目前问责官员复出的现状及存在的问题入手，建议从公开问责 官员复出程序，建立健全问责官员复出的法律法规制度，完善官员复出的社会 监督制约机制，完善相关的配套制度等方面入手，建立健全我国行政问责官员 的复出机制。 关键词：问责制问责官员复出机制复出程序 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u ra d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，c h i n a sc e n t r a la n d l o c a l g o v e m m e n t sa t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et o t h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，i n t r o d u c e ds p e c i f i cm e a s u r e so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y j u l y2 0 0 9 ，t h eg e n e r a lo f f i c e so ft h ec o m m u n i s tp a r t yo f c h i n ac e n t r a lc o m m i t t e ea n d t h es t a t ec o u n d li s s u e dt h e p a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d e r so nt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h ea c c o u n t a b i l i t yo ft h ei n t e r i mp r o v i s i o n s ”，i n c l u d i n gt h ec a s e ，m e t h o d s ，a n d p r o c e d u r e so fa c c o u n t a b i l i t y m a r c h31 ，2 0 10 ，t h e ”r e s p o n s i b i l i t yo fs e l e c t i n ga n d a p p o i n t i n gl e a d i n g c a d r e so f p a r t ya n dg o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t y ( f o r t r i a l i m p l e m e n t a t i o n ) ”w e r ei n t r o d u c e d ，t h em e a s u r ei n c l u d e st h a tt h er e s p o n s i b l ep e r s o n s m u s tb ep u n i s h e du n d e rd i f f e r e n tc i r c u m s t a n c e sf o rt h el e a d e r sw h oa r es e l e c t e da n d a p p o i n t e db yt h e mb r e a kt h el a w t h em e a s u r ea l s oa c c o u n t sf o r t h ea p p o i n t m e n ta n d p r o m o t i o no fl e a d i n gc a d r e sw h oh a v eb e e nr e m o v e df r o mp o s t i na d d i t i o n , g o v e m m e n t sa ta l ll e v e l sa l s oi n t r o d u c e dan u m b e ro fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y r e g u l a t i o n s a l lt h e s ei n d i c a t et h a tc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi s g r a d u a l l ym o v i n gt o w a r d si n s t i t u t i o n a la n dl e g a lt r a c k w i t ht h eh i g h - p r o f i l ea c c o u n t a b i l i t y , t h ep h e n o m e n o no fl o w k e yc o m e b a c ki s a l s oe x i s t e n t s t h ep u b l i cn o wp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h em o v e m e n to fg o v e r n m e n t o f f i c i a l sa c c o u n t a b l e ，a n dt h ec o m e b a c kp r o b l e mt h eo f f i c i a l si sb e c o m i n gah o tt o p i c c u r r e n t l y , m a n ya c c o u n t a b i l i t yo f f i c i a l sa r eq u i e t l yr e t u mb a c k ，w i t h o u to p e na n d t r a n s p a r e n tp r o c e d u r e s t h ec o m e b a c kw h i c ht h ep u b l i cl e a m e da b o u ti sm o s t l y t h r o u g ht h em e d i a ，n o tt h ea n n o u n c e m e n tb yt h em i n i s t r yo fp e r s o n n e l ，w h i c h d i s s a t i s f i e dt h ep u b l i ce x t r e m e ly c e r t a i n l y , t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sn o tn e g a t e t h ea c c o u n t a b l eo f f i c i a l st o t a l l y , a l s on o tm e a n st h a tt h e ya r en o ta p p o i n t e da n ym o r e ， t h eo f f i c i a l sm e e tt h er e l e v a n tc o n d i t i o n sc a nb ea p p o i n t e da f t e rac e r t a i np e r i o d ， w h i c ha l s or e f l e c t st h ep o l i t i c a lr a t i o n a l i t y b u tn o wt h e r ea r en o ta n yi n s t i t u t i o n so n t h ec o m e b a c ko ft h eo f f i c i a l st ob ea c c o u n t a b l e t h e r e f o r e ，i ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t oe s t a b l i s ht h ec o r n e b a c km e c h a n i s mo ft h ea c c o u n t a b l eo f f i c i a l s i i a b s t r a c t t h i sa r t i c l eb a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ea c t u a ls t a t ea n dt h ep r o b l e m sa b o u tt h e c o m e b a c ko ft h ea c c o u n t a b l eo f f i c i a l s ，t h e ns u g g e s tt h a tw es h o u l do p e np r o c e d u r e s o ft h ea c c o u n t a b l eo f f i c i a l sc o m e b a c k ，e s t a b l i s ha n di m p r o v et h el a w sa n dr e g u l a t i o n s r e l a t e dt o ，t h ec o m m u n i t ys u p e r v i s i o ns y s t e m s ，t h er e l a t e ds u p p o r t i n gs y s t e m s ，o n l y t h r o u g ht h e s ec a l lw ee s t a b l i s has o u n dc o m e b a c km e c h a n i s mo ft h ea c c o u n t a b l e o f f i c i a l si no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：a c c o u n t a b i l i t y c o m e b a c km e c h a n i s m “i a c c o u n t a b i l i t yo fo f f i c i a l s c o m e b a c kp r o c e d u r e 目录 目录 1 引言1 1 1 选题背景和意义1 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状3 1 3 理论工具和研究方法6 1 4 论文的基本框架和创新之处6 1 4 1 论文的基本结构6 1 4 2 论文的创新点7 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定8 2 1 问责制与行政问责制8 2 1 1 问责制的涵义8 2 1 2 行政问责制的概念9 2 2 机制与复出机制l o 2 2 1 机制与复出机制的含义1 1 2 2 2 机制的主要功能1 3 2 2 3 建设行政问责官员复出机制的必要性1 4 3 行政问责官员复出机制存在的问题1 7 3 1 我国行政问责官员复出的现状1 7 3 2 我国行政问责官员复出机制存在的问题1 9 3 2 i 问责官员复出的政务不透明1 9 3 2 2 问责官员复山的法律缺火2 1 3 2 3 问责官员复出的制度不完善2 3 i v 目录 4 建设行政问责官员复出机制的对策2 8 4 1 问责官员的复出要公开、透明2 8 4 2 建立健全官员复出的法律法规制度2 9 4 3 完善官员复出的社会监督制约机制3 0 4 4 完善相关的配套制度3 1 5 结论3 6 参考文献3 7 致谢3 9 个人简历4 0 在学期间发表的学术论文4 0 v l 引言 1 引言 1 1 选题背景和意义 “问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是公共官员。行政问责制 是政治问责制的重要组成部分，它是指特定的问责主体对各级政府及其公务员 所承担的职责和义务的履行情况而进行监督，并要求其承担惩罚性和否定性结 果的一种规范。“问责”自古有之，从历史上看，我国对失职官员的惩戒几乎 从未间断。建国后特别是改革开放以来，有许多领导干部也因失职、渎职等受 到追究。 我国全面启动行政问责制始于2 0 0 3 年的“非典”时期，这一时期新中国历 史上首次在突发灾害事件中，在短短的时间内对因同一问题大范围地追究官员 责任，许多省部级高官被免职，这标志着行政问责制在中国的诞生。2 0 0 8 年9 月以来发生了一系列重大事故，中国又进入了新一轮的“问责j x l 暴”，如三鹿 奶粉事件、深圳龙岗火灾、河南登封矿难等，在这一系列问题的处理中，其相 关的责任领导均被追究了相关责任，大批的官员被免职、引咎辞职。伴随着因 重大突发事件引发的“官员问责”，官员问责制的建设问题也受到中央和各地 方的高度关注，中央和地方政府陆续出台了行政问责的具体办法和规定，2 0 0 6 年1 月1 日起实施的公务员法对领导成员引咎辞职有明确规定。2 0 0 9 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于实行领导干部问责的暂行规 定，对问责的情形、方式、适用及实行问责的程序进行了规定。此外，各级 政府也相继出台了行政问责规章。这些都表明了中央以及地方政府对行政问责 制度建设的重视，以及推进行政问责规范化的决心，充分体现了行政问责制度 在我国j f 逐步走向制度化的轨道。 但是在高调的行政问责制度取得一定效果的同时，我们不能忽视的足也存 在着低调复出的现象。虽然我国经过几轮“问责风暴”的洗礼之后，问责制度 越来越趋向成熟和完善，但是仍然存在着一系列的问题，尤其是问责官员的去 向i 、u j 题。身陷问责风暴的官员足一个庞大的群体，掘资料显示，2 0 0 3 年以来， 仪被媒体报道的i 、u j 责官员累计就近5 0 0 0 人次；被称为“i u j 责风暴年”的2 0 0 8 1 引言 年全国主要行政执法部门被追究责任的更是多达约8 万人次哪。如何处置逐渐庞 大的被问责官员群体，成为一大显性的热点问题，这些被问责官员的去向问题 不仅备受公众关注，同时也成为了大重要的政治问题。随着网络技术的发展， 最近一段时间，“官员复出 这个词汇开始频繁出现在各大报纸和网络媒体上， 成为公众关心和热议的话题。许多被问责官员悄悄复出、带“病”复出或者“闪 电”复出屡见不鲜，这引起了公众和各界人士的争议，问责制度本身并无意将 受问责官员打入冷宫，也并不是对被问责官员的全盘否定，对违法违纪的官员 问责也并不意味着从此对其不得任用，官员的复出其实只是普通的行政行为， 是官员选拔任用的一个程序而已。但是目前许多问责官员的复出问题并没有相 关的制度进行规定，复出的程序不清不楚，披露问责官员复出的也多是媒体的 报道，而并非组织人事部门的任用公示。这使公众对问责制的公正性、合理性 产生了怀疑，对政府产生了不信任，这也不利于政府公信力的提升，不利于社 会的安定和稳定，不利于和谐社会的构建。因此，官员复出机制的建立显得尤 为重要。 所以，笔者选择将我国行政问责官员复出机制研究作为本人的毕业论 文题目，在我国行政问责制度研究的阶段性成果基础上，基于我国已开展的行 政问责实践，分析我国行政问责官员复出机制的缺失问题，并尝试提出建立和 健全我国行政问责官员复出机制的有效对策。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 问责制是西方政党政治的产物，在经历了长期的发展后，己经形成了一整 套完善的运行机制和法律体系，以及完善的行政问责相关的配套制度。国外学 者早就对问责制、行政问责制度等相关理论作过研究，并且提出了一系列学说 和理论模型。 最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰m 谢菲尔茨，他 于1 9 8 5 年主编的公共行政实用词典中提出了“行政问责”( a d m i n i s t r a t i o n a c c o u n t a b i l i t y ) 的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必 1 罗科，王诗蕊官员复出机制缺失“问责”政；台矛盾升级【j 】中国人民大学书报资料，2 0 0 9 ，( 8 ) 2 1 引言 须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”叫 在芭芭纳s 罗美泽克与谢菲尔茨主编的公共行政与政策国际百科全书中， 罗美泽克认为，公共行政的问责内容及实现机制主要有四个方面：法律问责、 政治问责、等级( 管理) 问责和职业( 道德) 问责。此外，罗斯和休斯等人从 代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。上述学者关于问责、行政问责的理论 渗透在各国制定的专门的政府责任法、公务员行为准则等规范中，许 多国家在其宪法和主要法律中设有关于政府责任的明确条款，从而将政府责任 和公共官员责任及问责制以法律的形式加以确立。 一 由于西方发达国家对行政问责制的探索、实践的时间比较长，尤其进入2 1 世纪后，国外学者的研究日益细化，不仅对行政问责制的内容、范围、方式、 程序、实现机制等进行了较详细的研究，而且对行政问责制的配套制度，如行 政问责救济制度研究等，也进行了细致的研究。 1 2 2 国内研究现状 同西方许多发达国家不同，中国的问责实践是先于理论研究的。2 0 0 3 年“非 典事件”发生后，问责制开始成为公众关注的话题，国内对问责制理论的研究 也获得了飞速发展，从此，问责制不仅是我国新一轮政治体制改革的亮点，也 是理论界研究的热点。随着行政问责制的实践不断深入，目前国内理论界己基 本形成了一个较为完备和系统的行政问责制理论框架，但是对于行政问责官员 复出机制的研究甚少。据“中国学术期刊全文数据库”检索表明，在学术论文 题目中出现“问责官员复出 一词的文章，目前仅有1 7 篇。但是随着“问责官 员”频频悄悄复出，“问责官员”复出问题也逐渐引起了公众的高度关注。目 前，在学术界，许多学者对于行政问责官员复出的问题也发表了自己的观点和 看法： ( 1 ) 关于被问责官员复出的条件、程序： 有的学者认为官员复出的条件和官员问责的类型有关，如中国人民大学张 成福教授说，“如果官员仅是道义上负有责任，那么可能被重新任用。”他进 一步解释说，“比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一 把手，官员引镥辞职更多的是道义上的责任。而中央看到他的政治素质过硬、 1 j a y 。m s h a f i i t z t h ef a c t so nf i l ed i c t i o n a r yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，n e wy o r k ：f a c t so nf i l ep u b l i c a t i o n s ，1 9 8 5 3 1 引言 工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。 有的学者认为官员复出的程序应该公开、透明，否则会让公众对问责产生 质疑，如北京大学李成言教授认为，“对于敢于承担政治责任的官员，要给复 出的机会。但是，在任用的程序上，整个过程要公开、透明，最终应当经过人 民代表大会的程序批准后再任命。 圆李成言教授还指出，对于违法违纪的官员 根据具体情节允许其复出，这是政府在干部任用上的突破，也体现了政治理念 与制度的理性。 有的学者认为对于有才能的干部因为某次失误经过一定的考察后，以适当 方式复出，是一种政治理性。但是程序必须公开、透明。如南开大学齐善鸿教 授认为，“如果官员复出过程不公开、不透明，这不仅违背了问责制对失职者 进行惩罚的初衷，也在形式和过程上，破坏了公众对政策的信任感，弱化了问 责，弱化了对他人的警示。符合条件复出的官员，通过公开透明的程序，也可 以重新开始工作和生活，不必时时面对质疑和处处解释。因此，公开和透明地 复出，对政府、公众和复出个人才算是负责任的做法。” ( 2 ) 关于被问责官员复出的制度建设： 有的学者认为，目前官员复出之所以引起争议，主要是公众对复出的原由 等不清楚，造成这种状况的原因主要是制度建设的不完善，如我国干部选拔任 用制度的不完善，以及在一些地方存在着严重的官官相护现象，这导致有些地 方或部门为了平息民愤，只是象征性的进行责任追究，让责任人冷却一段时间 后不是官复原职就是异地做官，这导致群众的不满。中国人民大学张鸣教授认 为，“这在制度上依然需要具体的实施细则。对官员复出，有必要建立起更加 严格的规则加以执行。”固 ，北京大学姜明安教授说，通过建立规范透明的复出制度，让民众清楚知道 什么情况的人可以复出，其复出的依据在哪里，这才是平息当前社会争议的必 由之路，也是对复出官员的一种更好的保护。 中李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋”【e b 】2 0 0 8 h t t p ：w w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s l n f o a s p ? n e w s l d = l3 5 2 9 7 。李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋”【e b 】2 0 0 8 h t t p ：w w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s l n f b a s p ? n e w s l d 2 1 3 5 2 9 7 。李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋”【e b 】2 0 0 8 h t t p ：w w w c h i n a e l c c t i o n s o r g n e w s l n f o a s p ? n e w s l l 3 = - l3 5 2 9 7 固李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋” e b 】2 0 0 8 h t t p ：w w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s i n t b a s p ? n e w s l d = l3 5 2 9 7 4 1 引言 ( 3 ) 关于被问责官员复出的监督机制建设： 有些学者认为必须对官员的复出进行监督，加强跟踪监督的措施。如中国 人民大学张鸣教授表示，“在缺乏民众有效监督的情形下，官员问责有原因， 而复出如果不能保证程序的透明与公正，那么其合理性、合法性必然会遭到公 众的质疑。这样操作甚至会让人怀疑是一种变相的调动。也不利于维护民众的 知情权、表达权、参与权、监督权。” 北京石油化工学院李明伟教授认为，“应该加强对于被免职官员的跟踪监 督措施。经过严格符合程序的考核，并置于公众监督之下，达到条件，应该重 新起用。实质上，对于被免职官员去向的追问，对于那些官员表现的追问， 就是对相关制度的追问。 圆 ( 4 ) 关于被问责官员复出现象的其他看法： “从这些官员的复出中，也能发现一些规律性的东西。”中国人民大学教 授毛寿龙说，“比如，原来都是拥有实权的一把手，目前大部分出任副职。而 所在的单位也多是半官方机构或临时性机构。 固 毛寿龙教授还指出了“问题复出”及“争议复出”的社会土壤。“如果问 责的结果很严重，比如说，把他们的整个政治生命都结束了，未来的前途也没 有了，比较了解他们的人就容易产生很强的同情心。尤其是有人被几次问责以 后，会觉得他挺冤的。这个力量稍稍抬头以后，( 被问责官员) 很容易被重新提 拔。” 此外国家行政学院汪玉凯教授认为目前问责官员复出的现状是一个非正常 现象，由于民众对官员复出的原因、条件和程序不清楚，导致问责官员的每一 次复出都会引起争议，引发民意反弹，觉得问责官员的复出有暗箱操作的嫌疑。 综上所述，大多数学者都明确指出了被问责官员的复出要有一定的条件、 符合一定的程序，否则会引起公众的不满和愤慨，同时指出了监督机制建设的 重要性以及建立行政问责官员复出机制的紧迫性，但是都没有提出建立行政问 。李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋” e b 】2 0 0 8 h t t p ：w w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s l n f o a s p ? n e w s id = 13 5 2 9 7 。李松问题官员为何东山再起：专家剑指“制度软肋” eb 】2 0 0 8 h t r p ：w w w e h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s i n t b a s p ? n e w s l d = 1 3 5 2 9 7 。吴晨光，秦朗由“马富才履新”看“官员问责” e b 】2 0 0 5 h t t p ：w w w p e o p l e c o m c n g b p a p e r 2 8 3 6 14 9 2 1 13 2 3 7 4 9 h t m l 。宋健官员“问责一复出”之惑【e b 】2 0 0 9 h t t p ：d a n g j i a n p e o p l e c o m c h g b 9 8 0 5 5 9 9 h t m l 5 1 引言 责官员复出机制的具体措施和办法。 1 3 理论工具和研究方法 本论文通过运用政治学、行政学、法学、管理学等相关学科的理论，借鉴 目前国内外相关的研究成果，对机制、问责制、行政问责制的内涵特征进行全 面的梳理和研究，结合我国行政问责官员复出机制存在的问题的现实状况进行 分析，进而提出一些有利于推进我国行政问责官员复出机制建设的可行路径选 择。本论文研究方法有： 文献分析法。由于关于行政问责官员复出机制问题的研究还非常少，在我 国几乎还是个空白点，而且目前国内并没有相关的制度和政策，也没有一个全 国统一的科学性、规范性、操作性强的制度体系作支撑。因此本课题的研究将 会广泛搜索国内外有关论文和法规、文件等资料，并对近两年来国内外关于行 政问责官员复出机制的学术文章进行分析，通过归纳、整理这些文献资料，从 中发现有益之处加以利用并对不足之处进行完善。 比较研究方法。本论文的出发点和归宿是探讨中国的行政问责官员复出机 制问题。问责官员复出机制是一个有共性和个性的命题。通过对国外的一些先 进制度以及国内不同地区的相关做法进行比较、分析，借鉴先进的有益经验， 从而为目前我国的行政问责官员复出机制建设提出政策建议。 归纳分析研究方法。本论文通过分析在行政问责官员复出机制建设过程中 的经验，总结行政问责官员复出机制建设的路径选择，分析我国行政问责官员 复出机制建设过程中存在的一些问题，从而对我国的行政问责官员复出机制有 一个明确清晰的认识，并尽力提供一些可操作的可行性建议。 规范研究与实证研究相结合的方法。本论文运用规范分析的方法对问责、 行政问责、机制的基本内涵、基本范畴等进行规范性探讨。同时，对中国行政 问责官员复出机制的产生动因、存在的问题等进行了实证分析，从而才可以得 出可借鉴的建立我国行政问责官员复出机制的现实路径。 1 4 论文的基本框架和创新之处 1 4 1 论文的基本结构 6 1 引言 论文的主体结构分为四个部分，即： 第一部分是绪论，对本文的研究背景和研究意义进行了阐述，对国内外研 究现状进行了综述，指出了本论文的研究方法、结构安排及创新之处。 第二部分是对相关概念的内涵进行界定和分析。首先，通过对学术界现有 观点进行分析，界定问责制的定义；其次，对行政问责制进行全面解析；最后， 就机制与复出机制的含义及作用进行详细的阐述。 第三部分主要是分析目前行政问责官员复出机制存在的问题。首先介绍我 国行政问责官员复出的现状问题；其次，分析我国行政问责官员复出机制存在 的问题。 第四部分主要是提出解决我国行政问责官员复出机制存在的问题的办法和 建议。首先，指出了建立我国行政问责官员复出机制的必要性和重要意义；其 次，建议应从公开问责官员复出程序，建立健全问责官员复出的法律法规制度， 完善官员复出的社会监督制约机制，完善相关的配套制度如干部选拔任用制度、 建立问责官员的跟踪考核制度等方面入手，建立我国行政问责官员的复出机制。 1 4 2 论文的创新点 本文的创新点主要有： 第一，关于我国行政问责官员复出机制的研究资料非常少，主要散见于一 些报纸和期刊，非常零乱。而且这些资料也都是针对建设行政问责官员复出机 制的必要性方面的研究，并没有对其存在的问题进行分析，也没有提出相关的 对策和建议。本文想通过对行政问责官员复出机制存在的问题进行深层原因分 析，对症下药，提出一些对策建议。 第二，关于我国行政问责官员复出的依据目前并没有统一的制度或法律条 文。因此，在本文的“完善对策”部分的论述中，通过多角度全方位综合考虑， 努力使对策见解具有可行性和实用性。而且针对几乎是现有学术界相关问题研 究的空白点，即被问责官员的复出机制研究提出个人看法，这一可能取得的研 究成果或许会进一步完善我国的行政问责制。这也是本文的创新点之一。 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 2 1 问责制与行政问责制 2 1 1 问责制的涵义 “问责制”，多数人按照其意思理解就是指负有责任的人，出了差错后而 受到追究的意思。问责制体现了政府的权力来源于人民，因此官员在对政府负 责的同时，也必须对人民负责，这是问责制的核心。 在我国，目前对问责制的概念没有统一的界定，因此在学术界，对于问责 制的理解可谓仁者见仁，智者见智。以往国内的一些学者在研究权责体系时经 常将“问责”的含义简单的等同于“责任”。实际上，问责的含义比责任的含 义更丰富。目前，我国有些学者对问责制的涵义进行了概括，主要有： 赵素卿教授认为，“问责制的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能 够树立一种高度的责任意识和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或 者违法、渎职、失职等，在公务活动中造成的后果承担责任。”锄 顾杰教授认为“简单地说，问责制就是责任追究制。问责制是民主政治的 一个组成部分，在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他 们必须为自己的言论和行为承担责任。”圆 周亚越教授认为，“问责制简单地说即是追究责任的制度，它是指特定的 问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其 承担否定性结果的一种规范。这里的公共责任承担者主要包括政府、执政党以 及政府和党内的官员，等等。 从以上学者对问责制的定义看，都强调了政府领导干部要对自己的行政行 为或者行政不作为负责。在这些定义中，笔者更倾向于我国学者周亚越的观点， 即包含了构成问责制的基本要素：主体、客体、及问责的内容等。但是，笔者 认为，如果想对问责制进行更为科学详尽的定义，还必须考虑到问责制实施的 雪赵素卿问责制：民主执政的重要方式 j 】中共山西省委党校学报，2 0 0 4 ，( 6 ) 。顾杰论我国行政问责制的现状与完善理论月刊，2 0 0 4 ，( 1 2 ) 。周亚越行政问责制研究【m 北京：中国检察出版社，2 0 0 6 3 3 8 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 法律依据问题。基于以上的分析，笔者尝试着给问责制作出定义：问责制就是 指执政党、国家权力机关和政府机关依据法律、法规及相关的规章制度对没有 履行好份内之事的、违法违纪的领导干部及主要负责人等公共责任的承担者进 行责任追究，使其承担一定的责任，接受处罚甚至辞职辞退等消极后果的一套 运行机制。由此可以看出，基于问责的事由，在问责的过程中，被问责方和问 责方之间形成了一定的问责关系，因此，问责制从某种程度上也可以说是调整 问责关系的一切办法、规定等制度的总称。如果要对问责制的内涵进行深刻的 理解，还必须消除对问责制的一些认识误区： 第一个误区是把问责制度简单等同于引咎辞职、责任追究。引咎辞职在形 式和内容上对问责制进行了扩展，其实只是问责制内容的一部分。同时也不能 把问责制仅理解为责任追究，问责制度的内容不仅仅只是包括引咎辞职和责任 追究。因此，不能简单的在这三者之间划等号。 第二个误区是把问责制度简单理解为上问下责。如果把问责制度简单理解 为上问下责的话，只是考虑到问责制度是上级追究下级的责任，而并没有考虑 到上级的失职由谁来追究。如果问责制度仅仅是上问下责的话，那么将导致在 最关键的时刻，往往无人问责。这样的问责制度是不能起到应有的效果的。 第三个误区是把问责制看成是对已知的具体过失的惩罚。这种误解是把问 责制看成是一种纯粹的惩戒措施，追问的是具体的过错，认为问责制是把政府 及其行政人员的责任限定在已经发生的具体的事件上。但事实上如果相关责任 人平时能认真负责，那么有些事故的发生是可以避免或减少的。因此问责制度 要解决的是，不仅对政府和官员的有过问责，而且也对其行政不作为、无为问 责，只有这样才能实现问责制应有的效果。 2 1 2 行政问责制的概念 关于行政问责制，目前并无权威和统一的定义。最早对行政问责进行概念 界定的是美国学者j a y m s h a f r i t z ，他认为行政问责是委托方和代理方之间的一 种关系，是一种行政结构和治理方式。 在国内学术界，近年来对行政问责制概念的理解可谓百家争鸣： 邹健把行政问责制看作足系列办法、条例等制度的总称，他指出，行政 问责制“就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的 公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任和法律责任，接受谴责、处罚 9 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。 韩剑琴认为行政问责制是一种内部监督机制，她指出，“所谓行政问责制， 就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者 过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误 行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和 后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。圆 周亚越对行政问责制的定义应该说比较全面，她认为行政问责制“是指特 定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施 的、并要求其承担否定性结果的一种规范。 四 可见，通过对问责制和行政问责制的内涵分析，我们可以知道问责制包含 行政问责制，行政问责制主要是针对行政领域而言的，是问责制在行政管理领 域中的运用，主要是指公众依据法定的事由与程序对行政机关及其官员和被行 政机关任命的事业单位负责人进行问责的制度。因此，结合各种观点，本文对 行政问责制作如下界定：行政问责制是一种制度规范和安排，是特定的问责主 体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查、 质问，对不履行或不正确履行的政府及其行政人员，依据法定程序追究其责任 ( 包括政治责任、行政责任、道德责任和法律责任) ，使其承担否定性结果。 行政问责制既对“乱作为”问责，也对“不作为”问责；既对渎职官员进行惩 罚，又要求政府对公众有所“交代”。所以被问责官员要想复出，必须承担一 定的责任，这是其复出的必须条件，而不要认为问责只是儿戏，问责官员必须 对公众有所交代，必须在新的岗位上要有所作为，有大作为。 2 2 机制与复出机制 近年来，“机制”一次被学术界广泛使用，如经常提剑的竞争机制、激励 机制、监督机制、保障机制和协商机制等。尤其近年来，随着问责实践的逐步 推进，许多被问责官员因问责而下马后，若想复出，还必须要遵守一定的复出 机制。诸此种种，虽然机制被广泛的应用，但是人们对于机制的内涵还是相对 1 邹健问责制概念及特征探讨【j 】中共南京市委党校南京行政学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) 。韩剑琴建立责任政府的新探索一行政问责制探索与争鸣，2 0 0 4 ，( 8 ) 3 周亚越行政问责制的内涵及其意义 j 】理论与改革，2 0 0 4 ，( 4 ) 1 0 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 的比较模糊，很多时候，人们习惯于把机制等同于体制或者等同于制度，但是 机制和体制以及制度并不是完全对等的。 2 2 1 机制与复出机制的含义 “机制”一词最早源于希腊文，其原始含义主要是指机械装置、机械构造、 控制开关的机件，机器的构造和动作原理等。但后来，随着实践的发展，人们 把“机制”多用于“借指有机体各部分的构造、功能、特性及其相互联系和相 互作用。 随着“机制”一词的广泛应有，其内涵也在不断发生重大的变化。 现代汉语词典( 商务印书馆，1 9 9 6 年版) 把“机制”做了如下解释：( 1 ) 机器的结构和工作原理；( 2 ) 有机体的构造、功能及相互关系；( 3 ) 某些自然现 象的物理和化学规律；( 4 ) 泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程 和方式。 通常人们所说的“机制 ，其含义主要是指现代汉语词典给出的第四 方面的解释，但这种解释并不能让人们十分满意。因为机制一词应用广泛，在 生物学和医学中，机制这个概念用以表示有机体内发生生理或病理变化时，各器 官之间相互联系、作用和调节的方式。而在经济学研究中，经济机制一词用来表 示一定经济肌体内各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。社会科学 引入这个词之后，意义更为广泛，主要有三种：“一是指事物各组成要素的相 互联系，即结构；二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应即功能；三是 指发挥功能的作用过程和作用原理。”把三者综合起来，更概括地说，机制就 是“带规律性的模式。 笔者认为：“机制”属于系统的范畴，它是指在特定的环境下，系统内部 各要素i 日j 彼此制约的能力和互动调节的功能，对于复杂的系统，系统机制是各 系统单元机制的集合。其含义包括五个方面：( 1 ) “机制”是系统要素运动与变 化的产物，“机制”存在于系统要素的运动与变化之中；( 2 ) 系统内部各要素运 动和变化的关联互动作用是机制的核心；( 3 ) “机制”发生作用的条件是系统及 系统要素必须不断适应环境的变化要求，当机制反映迟钝或有失效的征兆时， 则必须根据环境变化的要求重新组织系统以实现机制的再造；( 4 ) 特定的系统要 素决定了系统机制发，卜作用的规律及其调节能力。白组织系统，其机制可以自 觉发生作用，而他组织系统的机制通常需要借助外力的作用；( 5 ) “机制”的凋 节能力是有条件的和自限的，当机制失控或失效时，必须借助组织行为以防不 2 行政问责官员复出机制的相关概念界定 良后果的发生。 从机制的含义我们可以知道，机制的建立是依靠体制和制度做为载体和形 式而实现的，那么复出机制的建设也应包含体制和制度这两部分。所谓的体制， 主要指的是组织职能和岗位责权的调整与配置；所谓制度，广义上讲包括国家 和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。也可以说，通过与之相应 的体制和制度的建立或者变革，机制在实践中才能得到体现。可以通过改革体 制和制度，达到转换机制的目的。也就是说，通过建立适当的体制和制度，可以 形成相应的机制。例如：计划经济和市场经济是两种不同的体制；在两种经济体 制之下，形成了截然不同的经济运行机制。在机制的形成上，制度的作用