（经济法学专业论文）我国土地征收制度中农民权益补偿问题的法律研究.pdf

摘要 本文通过南昌市青云谱区青云谱镇施尧村村民状告村委会 这起被法律界 认为是 全国首例村民状告村委会 的行政诉讼案 引出问题 在这起由于土地征收补偿引起的纠纷案件中 村民首先状告施尧村村委会 被青云谱区法院驳回 其后 村民又以 青云谱区人民政府 和 青云谱镇人民政府 为被告 向南昌市中级人民法院提起诉讼 又被驳回了其诉讼请求 再后 村民 将上诉状递到了江西省高级人民法院 到本文结稿时为止 此案依然没有结果 但村民们称 一定要将官司进行到底 为什么诉讼进行得如此艰难 村民却依然 要坚持到底呢 对这一问题的探究 必然要追寻村民状告村委会的原因 追问建 象湖农民公 寓 的土地补偿费用是否过低 从而引发对我国现阶段的热点问题之一 土地征 收补偿进行关注 我国土地征收补偿是否存在问题 它的弊端有哪些 根据我国 有关土地征收补偿的立法规定 可以分析出我国土地征收补偿中存在的弊端 如 征地补偿范围窄 补偿标准过低 劳动力安置补偿项目设置不当 土地所有权主 体不明 导致征地补偿分配不明确 征收补偿分配缺乏监督等 我国土地征收补偿中存在的弊端 既有制度方面的原因 也有历史和传统的 影响 其具体原因有 1 农村集体土地所有权主体虚位 2 非均衡发展政策 3 公共财政体制不合理 4 漠视私权的集体本位传统 5 法治水平不高 我国土地征收补偿是如此的现状 但土地征收补偿制度并非我国法律所独有 世界上发达国家和地区的土地征收补偿理论 在市场经济条件下 建立土地征收 补偿制度要正确处理权力与权利 政府与市场之间的关系 土地征收补偿的特别 牺牲理论 以重置价格为基础的完全补偿说不仅为多数学者所主张 而且在补偿实 践中 甚至在不少国家的宪法中已经确认 世界上发达国家和地区的土地征收补 偿的制度 对补偿原则 补偿标准 补偿范围等等都作了较详细的规定 这些成 熟的理念和细致的规范都值得我国土地征收立法去借鉴 借鉴是为了更好地完善自己 要消除我国土地征收补偿中存在的弊端 拥有 正确的征收补偿理念 建立的良好法律制度是必不可少的 因此 笔者认为 应 对我国土地征收补偿制度进行深层次的分析 从实然的角度来说 我国土地征收 补偿的是农民的生存权 从应然的角度来说 我国土地征收应该补偿农民以土地 承包经营权为中心的产权以及农地发展权 生存权 土地产权和农地发展权之间 并非并列的关系 在土地征收补偿中体现着层层深入的关系 也就是补偿越来越 全面 从实然和应然的角度 对我国土地征收补偿制度进行深层次的分析 是为了 完善我国的土地征收补偿制度 有的放矢 我国土地征收立法应拓宽土地征收补 偿的范围 征收补偿应相当于被征收人因征收而遭到的各种损失之和 如将残余 地分割损害 经营损失 以及其他各种因征地所致的必要费用等可确定 可量化 的财产损失列入补偿的范围 在具体斟酌补偿费数额的时候 甚至应当将农民的 择业成本和从事新职业需要抵御的风险等考虑进去 提高补偿的标准 逐步实现 以市场地价作为征收补偿的标准 以维持农民的现有生活水平 丰富补偿的方式 作为一个系统工程 土地征收补偿制度改革牵一发而动全身 涉及观念 体 制 法律法规 利益调整等方方砸面 很难在短期内一蹴而就 因此 在指导思 想和实施步骤上应当采取分步实施的方式 但最终要实现与国际接轨的市场经济 体制 关键词 土地征收补偿生存权土地承包经营权 产权农地发展权 2 a b s t r a c t t m sa n i c l ei sd 栅o u tm eq u e s t i o n 廿1 r o u 曲山ec a s e m ev 谢a g e r sa ts h i y a o v m a g ea tb l u ec l o u ds p e 曲a i nt o w i li nb l u ec l o u ds p e c t n l n la r e ai nn a n c h a n gc i t ys u e s t h es h i y a 0v i l l a g es e i f g o v e m a n c e m m i 位e e w h i c hi st h o u 曲ta st h ef i r s tn 鲥o n a l e x a m p i eo f a 出n i i l i s t r a t i v el a w s u i ti nt l l el a w c i r c l e i nt h ec a s ec a u s e db yt h el a n dl e v yc o m p e n 船畦o n t h ev i u a g e r sf i r s ts u e dt l l e s h i y a ov i l l a g es e l f g o v e m a i l c ec 删t t w h i c hi sr d e c t e db yt l l eb l u ec l o u ds p e c 讯衄 a r e ac o 叫 a n e r 血a t t h ev i l l a g e r sa l s ot o o kt 1 1 eb l u ec l o u ds p e c t n l mr e g i o n a lp e o p l e s g o v e 咖e n ta 1 1 dt h eb l u ec l o u ds p e c 叽1 i nt o w np e o p l e s9 0 v e r 姗e ma s 也ed e f e n d a n t s a p p e a l e dt h el d w s u t ot h en 越曲姗g 协t e l l n e m a t ep e o p l e sc o u na r l dh a sb e e nr e j e c t e d i t sla w s u i tr e q u e s c a f 把ra g a i l l m e r i l l 艇r e r sh a n d e di nm e p e 出i o no fa p p e a lm ej i a n g x i p r o v i n c eh i 曲e rp e o p l e sc o u n 1 1 1 i sd o c u i n e ms t i ud o e sn o th a v et l l er e s m tu i l m 也i s a n i c l ei sc o m p l e 钯d b mt l l ev i l l a g e r sg t a t e d n l e yc e r t a i n l yh n l s tc a r r y l r o u 曲t h e l g w s l l i tt o 吐l ee n d w h yd o c s l ela w s 吐c 锄了o ns 0d i 币c u l t 王y 吐l ev i l l a g e r ss t i l lw a n t t 0p e r s i s ta c t l l a y t bi n q l l i r e 证t om i sq u e s d o n t h er e 泌o n 也a t 也ev i l l a g e r si n e v i t a b l yg u e dt h e s h i y a ov i l l a g es e l f g o v e m a i l c ec o i n r n i t t e e 咖s cb e 乜a c k e dd o w n a s k i i l gw h e h 嚣也e c o m p c n s a 廿o ne x p e n s ei se x s s i v e l yl o w w h i c hw a sc o m p e n s 抛di nt h cl 吼dl e 口f o r b i l i l d i n gt h e 虹蛆g h ul a k ef 鲫n e ra p 缸缸l e n c m t l si n i t i a l 魑t oo n eo ft h e h o tt o p i c s 也e 1 肌dl e v yc o m 脚a t i o mi l lo l rc o m 出ya t 也ep 糟s e n t 蛐l g e m a n ym a l p 姐c t i c e s f b r e x a m p l e 也es c o p ec o m p e n s a t e di ss o a r r o w t h ec o m p e n s a t i o n 删a r di sl o w e x c e s s i v e l y m ec o m p e n s a t i o ni t e m so f 血el a b o rf o r c ep l a c e m e n ti se s t a b l i s h e d i m p r o p e r l y t 1 1 em a i t lb o d yo f t 1 1 e1 a n do w n e r s l l i pi su n c l e a r m ea s s i 鲫e n to ft l l el a i l d l e v yc o m p e n s 鲥o ni sn o te l e a ra b o 碰 曲e 硒s i g r 蛐 to ft h e1 8 n di e v yc o m p e ns a 面n l a c k s 1 es u 九r e i l l a l l c e c a i lb ea n a l y z e do ma c c o r d i n gt ot l l el e 西s l a t i o nr e l a t e dt o 也e l 锄dl e v yc o m p e n s a t i o ni no l rc o l l n 垃y t h em a l p m 曲c e se x i s 廿n gi n 也el a n dl e v yc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n 砖h a v e 恤 s y s t e mr e a s o n a l s oh a v em eh i s t o d c a la n dt 珀d i t i o n a li i l 1 l l e n c e i t sc o n c r e er e a s o n s i n c l u d i n g 1 1 量1 em a 证b o d yo f 廿1 ec o u n t r y s i d ec o l l e c t i v el a n do w n e r s l l i pi su n c l e a r 2 t 1 1 en o n b a l a i l c e dd e v e l o p m e mp o l i c i e s 3 曲ep u b l i cf i l 龇6 i a ls y s t e m sa r e u n r e 鹊o n a b l e 4 m ec o l l e c t i v es t a l l d a r d 仃a d i 石0 ni 鲫o r i n gt h ep r i v a t er i g h t s 5 t h e1 e v e i sg o v e n l e db y l a wa r e n o t h i 曲 3 t h e1 a n d1 e v yc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n t r yi s j k et h i sp r e s e n is i t u a t i o n b u tt h e s y s t e mo ft 1 1 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咒硒h a v em a d et l l ed e t a i l e ds 6 叫a t i o nt 0t 他c o m p e n s 血o n p r i n c i p l e t h ec o m p e n s a t i o ns 诅h d 盯d 卸d 也ec o m p c 腿a t i o ns c o p e 姐ds oo n n e s e m a t u r ci d e a s 姐d 也ec a 曲is t a 1 d a r da l la 阳w o m l 也el e g i s l a t i o no ft 1 1 el 觚d1 e v y p r o f i t i i l gn 日mf o ro l l rc 0 埘h m r i bm o d e li st oo o n s 疆啦a t eo n e 孙o f d e rt oe l 洒血1 a t em em a i p 喇c e sw 硒c h 恤 l 锄dl e v rc o m p e n s a t i o ni no l l rc o 姗舡y 嘲s t s p o s s e s s i i 培 1 ec d r r e c ti d e ao f 如d e s t a b l i s h i n g 恤9 0 0 d1 e g a ls y s t e mi se s 湖t i a l 1 1 1 e t e 断e 也ca u 也o rb e l i e v e d l 也e s y s t e i no f 妞l a n d l 暑v yc o m p s 砸o n i no u rc o u n 时s 州db ec 莉e dq n t o 蛙摊d e e p 黜l a l y s i s a c m a l l yt l l el a n dl e 可c o m p e n s a d o ni l ld l l rc o u n 订yi st dc o n l p e n 船t c 也e f a m l e r sr i g h tt os u b s i 蛐e n c e t l l e o 硎c a l l yo l l rc o l l l i rl 越dl e v i e ss h u l dc o i i l p e n s a t e 廿l ef 抽l e r s lt h ec 啪a lp r o p e r 哆五g h tt a k e nt h el a n dc o n 把删抽gd g h to f m 锄g e m e n t 髂 a n dl l l ef h 脚1 a 1 1 dr i g h tt dd e v e l o p m 嘶t d 嘶gt l l er 主g h tt os u b 蛄咖n c e 也el 姐d p r o p e r l yi i g h t 姐dt l l ef a i i n l a n dr i g h tt od e v e l o p m c n tt l l e r ea r en o tt h ee q u a lr e l a t i 衄s b u tt h e l a y e r u p o n 1 a y c rr e l a t i 衄s 廿l a t i s m 均1 划 i n g m o r e姐dm o r e c o m p r 妇e s i v d y a n a l y 五n gt h es y s t c mo fm el 锄dl e v yc o m 脚a t i o ni no l l rc o i i n t r yn l o r ed e 印l y a c t i l a l l ya n dt 1 1 e o r e t i c a l l y i ti st oc o n s u n l m a t ei t w i t l lad e a rg o a j n l el a l l dl e v y c o m 掣 i l 强t i o ni no u rc o u n 廿ys h o u l db es u p p o s e dt oo p e nu p 也e m p e n s a t i o n 湖p e 1 h cl a l l dl e v yc o m p e n s a t j o ns 1 1 a u 帕b ee q u a lt o 也es u mo fa l ld f1 0 s s e sw 1 1 i c h 龇 p e 笛a n t se n c o l l i l t e r e d l i k e 廿1 eh 蹦o f 也er e i n a i l l 主n gl 趾dd i v i d e d t l l em a i l a g e m e m 1 0 s e s a n dt h eo t l l c r1 0 s 3 e sc a l l s e db yk v y i i l gt i 圯1 卸d w h i c hc a nb ed e t e m l i n e dd n d q 删f i e d 加c l u d em e 辩o p e w h e nc o n 萌d e i i l l g 出ec d m p e n s a t i o n 锄d 呲 e v e nt l l ec d s t o f t h ef 痂e r sc h o o s i n gt l l ep r o f e s s i o na i l d 山er i s kw 1 1 i c ht h ef h n n e r sw h oi se n g a g e di n 也en e wo c c u p a t i o nn e e dt or e s i s ta n ds oo nm u s tb ec o n s i d e r e d e 1 1 l l 蛆c i l l gm e 4 c o m p e n s a t l o ns t a i l d a r d r e a l i z e st l l eg d a g m d u a 儿yb yt a k i n gt h em a r k e ts o i l r e n tv a l u e o ft h el a i l da st h el e v yc o m p e n s a t i o ns t a i l d a r dt om a i m a i nt 1 1 e 伽1 n e r se x i s t i n gl i v i n g s t a n d a r d e 埘c h i n gt h ec o m p e n s a t i o nw a y a sas y s t e m se n g i n e e r i n g t l l es y s t e mr e f b 丌no ft h e1 a n d1 e v yc o m p e n s a t i o ni st o p u l lm u i l d b u tt om o v et h ew h o l eb o d y i n v o l v i i l gm 柚ya s p e c t s s u c ha st 1 1 ei d e a m e s y s t e m t h el e g a l l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n d 廿1 eb e n e f i ta d j u s t m e n t i ti sv e r yd i 衢c u ht o f i n i s hi tb ya 1 1a c t i o nht h es h o r t t e 髓 t h e r e f o r e t h es t e p b y s t e pw a y 黜强tk a d o p t e d i nt h eg i l i d i n gi d e 0 1 0 9 ya 1 1 dt l l ei m p l e m e n t a t i o ns t 印 b u ti tm u s tr e a l i z e 也em 羽 e t e c o n o m ys y s t e mw 1 1 i c hc o 加e c t s 埘协t 1 1 ei n t e m a t i o n a lm a d e tf i n a l l y k e yw o r d s t l l el a i l dl e yc o m p c n s a t i o n t 1 1 e 硒g h tt os u b s i s t e n c e t l l el a l l dc o n 呲t i l l g 融g l l to f m 锄g 唧e n t t h ep m p e n y 珊g h t t h ef 跚i a n dr i g l l tt od c v e l o p r n e m 独创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的 地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果 也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作曲同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 签名 毒珏一怵坐 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留 使用学位论文的规定 印 学校有权保留送交论文的复印件 允许论文被查阅和借阅 学校可以 公布论文的全部或部分内容 可以采用影印 缩印或其他复饲手段保 存论文 保密的论文在解密后遵守此规定 戤 狲 名 眸魄型 1 提出问题 1 提出问题 2 0 0 2 年 外商投资的 威尼斯花园 等建筑 征用了青云谱区所属的下尧村和 丝网塘村的大部分土地 青云谱区政府为了安置被征地的农民拆迁户 决定在该 镇的旋尧村划出1 4 9 亩耕地兴建 象湖农民公寓 施尧村村民贺红雪 熊件水 熊 永华等十几户村民的土地被划进去了 2 0 0 2 年7 月1 8 日 青云谱区政府制定了一 份文件 决定象湖农民公寓的建设用地 由地方按每亩人民币5 万元给施尧村村 委会予以补偿 其中补偿村民部分由施尧村村委会按国家有关规定视本村实际来 提出补偿标准 2 0 0 2 年8 月2 0 日 施尧村村委会召集土地承包户开了个会 并宣 读了对被征地按每亩3 5 0 0 元给予劳力安置补偿 另给予耕种户每亩5 0 0 元损失的 决定 o 对于这个补偿决定 村民们都不同意 据村民贺红雪说 周边的几个村每亩 地都补偿2 万元 但第二天一大早 村委会租来的推土机就已经在田里作业 村 民们拦阻不了 只好眼睁睁地看着还有十多天就可收割的稻子被推土机连根推掉 在和村委会几次交涉后 村民们仍没有得到他们认为合理的补偿 2 0 0 3 年4 月7 日 村民熊件水 熊永华 章和平代表村民以诉讼代表人身份到南昌市青云谱区 人民法院提起诉讼 要求施尧村村委会如期召开村民会议 公布村务 财务 并 撤消施尧村村委会关于建 象湖农民公寓 的土地补偿决定 然而两个月后 青云谱区法院却驳回了村民的起诉 理由是 村委会不具备行 政被告主体资格 这起被法律界认为是 全国首例村民状告村委会 的行政诉讼案 由于始终被法院认为被告主体不合格 而迟迟未能开庭 2 0 0 4 月1 月1 7 日 该案终于在南昌市中级人民法院开庭 而被告也变成了 青 云谱区人民政府 和 青云谱镇人民政府 2 月9 日 南昌市中院对此案作出判决 法院认为 这些土地的用途改变了 由原来的农用地 未利用地转为建设用地 但权属性质未变 仍为集体所有 故 不属于国家征用土地 因此有关政府也不需对征地 安置补偿方案进行公告 原 告要求被告依法予以出示征用土地 土地补偿 安置方案 于法无据 法院不予 支持 最后 法院判决驳回原告诉讼请求 并自行承担一切诉讼费用 对此判决 村民们表示不理解 认为法院在做文字游戏 镳们说土地的权属 性质没变 而我们看到的现实是 村里仅存的1 4 0 多亩农用地已在2 0 0 2 年被强行 推毁 上面建起了几十栋商品房 而这些房子没有 间属于我们 村民们说 村民的代理律师郭波说 法院称土地的权属性质没变 不是征用 而是农用 w w w j x n e w s c o m c n n 7 1 0 c 8 9 5 1 4 b 廿n3 3 k2 0 0 3 8 2 4 l 我国 地征收制度中农民权益补偿问题的法律研究 地转为建设用地 所以不需相关的审批和公告 但 土地管理法 江西省征用 土地管理办法 国土资源部关于加强征地管理工作的通知 等法律法规明文规 定 任何单位和个人进行建设 需要使用土地 必须依法申请使用国有土地 农 用地转建设用地要由国务院来审批 并同时办理征地审批手续 等等 两被告从案 件的受理 庭审到判决 始终未提供其作出具体行政行为的任何一条法律依据 也未提供一个经依法批准征用土地的规范性文件 他们违法征地 占地 不仅超 越职权还滥用职权 已构成严重的违法 回 2 月2 1 日 施尧村的4 3 名村民将上诉状递到了江西省高级人民法院 村民们 称 一定要将官司进行到底 对于这一案件媒体和学界关注的焦点是 由于法律规范中没有明确的规定 作为村民自治组织的村委会能否成为行政诉讼的被告 笔者认为 这一典型案件 客观真实地反映出我国土地征收 的混乱局面和被征地农民的权益被严重侵犯的 事实 诸如土地征收权滥用 征地补偿范围过窄 标准过低 征收程序不严格 不民主等 为什么我国土地征收会形成这样的局面 为什么本案中诉讼如此艰难 村民们却要坚持到底 本文将重点讨论我国土地征收补偿农民权益的问题 w w w n m 印e w s c o m c i l n e w a n i c i e 陀0 0 4 0 2 2 们0 0 4 0 2 2 0 k2 0 0 4 2 2 7 9 在我国 土地立法和学术界却长期没有分清土地征收和土地征用这两个概念 土地管理法 规定t 国家为 公共利益的需要 可以依法对集体所有的土地实行征用 土地管理法实施条例 规定 图家依法征用的土 地 属于国家所有 由此可见 我国土地被征用以后 土地的集体所有权转变为国家所有权 土地权属发生了 转变t 因此 我国立法上所说的 土地征用 是指 土地征收 同时 土地管理法 规定 建设项目施工和 地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地 同时应支付临时使用土地补偿费 临时建设用地 制度利用时是土地的使用权 也需要具备 公共目的性 和 补偿性 的条件 因此 我国的临时建设用地制 度本质上就是土地征用 本文中 为了尊重学者们的知识产权 如泉不特殊说明 土地征用就是表示土她征收 的含义 2 2 我国土地征收补偿的现状 2 我国土地征收补偿的现状 2 1有关土地征收补偿的立法 2 0 世纪9 0 年代以来 随着交通 能源等基础设施的建设以及城市化的快速推 进 征收的土地已成为了我国新增建设用地的主要来振 这其中出现了违法批地 占地现象盛行 狂炒地皮 灰色土地市场交易严重 地价混乱 开发区热与圈地 热 这些现象显示了我国有关土地征收的立法不配套 2 1 1 公法方面 我国 宪法 原第十条第三款规定 国家为了公共利益的需要 可以依照法律 规定对土地实行征用 宪法中长期以来只有不可侵犯条款以及制约条款 征收 征 用 补偿条款一直处于缺位状态 这是我国宪法的一个重大缺陷 直到2 0 0 4 年通 过的宪法修正案里 才区分了 土地征收 和 土地征用 两个概念 宪法第1 0 条第 3 款修改为 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者 征用并给予补偿 这是2 0 0 4 年宪法修正案的一项重大修改 增加了征收 征用 补偿条款 规定了对私有财产征收 征用应给予补偿 与此相适应 土地征收 征用的补偿条款也被补充到宪法中 1 9 8 6 年全国人大通过 并在1 9 9 8 年修订的 土地管理法 有以下关于土地征 用的规定 国家为公共利益的需要 可以依法对集体所有的土地实行征用 征 收土地的 按照被征收土地的原有用途给予补偿 征收耕地 用地者需要支付 交纳下列费用 土地补偿费 为该耕地被征收前的3 年平均产值的6 1 0 倍 安置补助费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的农业人口数 按照被 征用耕地数量除以征地前被征用单位人均耕地的数量计算 每一个需要安置的农 业人口的安置补助费 为该耕地被征收前的3 年平均产值的4 6 倍 新菜地开发 建设基金 被征用土地上的附着物和青苗补助费 2 1 2 私法方面 民法通则 第7 4 条规定 劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有 集体所有的财产其中包括 法律规定为集体所有的土地和森林 山岭 草原 荒 地 滩涂等 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有 由村农业生产合作 社等农业集体经济组织或者村民委员会经营 管理 已经属于乡 镇 农民集体 经济组织所有的 可以属于乡 镇 农民集体所有 建国以来 我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式 建国以来 我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式 我国土地征收制度中农民权益补偿问题的法律研究 从我国土地所有权发展的过程来看 国家和集体土地所有权都是历史形成的 不 存在隶属和派生的关系 是两种具有独立性的民事权利 两者在地位上是平等的 但从我国土地征收制度的发展历史看 这一理念没有得到很好的贯彻 集体土地 所有权并没有得到平等对待和充分保护 2 2 我国土地征收补偿中存在的问题 我国土地征用制度是计划经济体制的产物 征缝政策体现的是农民利益服从 国家利益 牺牲农业和农民的利益 以农业的巨额地租来保护工业 发展经济 显然 土地征收补偿标准不合理 具体表现如下 2 2 1 征地补偿范围窄 补偿标准过低 市场经济条件下 征地虽然是国家强制性征购 但应该以市场为基础予以公 平 合理的补偿 然而 现行的土地征收制度在市场经济条件下却仍然采用计划 经济条件下的低年 偿标准 这一标准已不能适应市场经济发展的需要o 土地管 理法 确定的农用地补偿范围主要包括 土地补偿费 劳动力安置补助费 土地 附着物及青苗补偿费 实践中 全国大部分地区的农用地补偿范围仅仅包括土地 补偿费 劳动力安置补助费 土地附着物及青苗补偿费 农民的其他损失不在其 列 与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准过低 依照 土地管理法 规 定 土地补偿费 为该用地征收前3 年平均年产值的6 一1 0 倍 土地补偿费和安 置补助费的总和不得超过土地征收前3 年平均年产值的3 0 倍 土地补偿费以农地 收益来计算 并不能反映土地真实价值 被征收人的利益在土地征收中没有得到 应有的体现 补偿费的基数既非市场价格 也无参照系 难以推测其合理与否 在正常年份 同一块土地的产量变化不大 但产值随农产品价格而变化 基数确 定困难 倍数的确定也比较困难 倍数的大小关系到土地补偿费的多少 关系到 农民利益 如施尧村补助给村民只有4 0 0 0 元 亩 而邻村卖地每亩补助了2 万元 但实际上这1 4 9 亩地每亩的价值是5 万元 实践中 征地补偿标准有如下共同特点 土地补偿费一般归集体所 土 地补偿费和安置补助费标准过低 甚至低于 土地管理法 的补偿标准 农民 个人得到的补偿费甚少 一般只有青苗补偿费和劳动力安置补助费 征地补偿 费远远低于土地出让价格 政府是土地征收的最大获益者 国家的收益是村集体 肖广文 我匾农村集体土地征用制度的缺陷及其完善 载载际小君等著 农村土地法律制度研究 中国政 法大学出版社2 0 0 4 年版 4 2 我国土地征收补偿的现状 和农户的好几倍 土地征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值 中分享利益 政府往往以较低补偿费获得土地 再以很高的出让金转入市场 实 践中 这部分的增值额是非常大的 这些增值额实际上是土地从农用地变为城市 用地产生的级差地租 但是 国家对征地过程中的这部分增值额不予确认 也没 有让失地的集体组织或农民从增值额中获利 2 2 2 劳动力安置补偿项目设置不当 劳动力安置补偿费由用地单位支付 因征地造成的多余劳动力由用地单位安 排就业 土地全部被征收 农业户口转为非农业户口 这是计划经济下 以国家 安排就业和享受城市居民待遇作为对农民的补偿 但这种方式在市场经济条件下 己不能适用 安置补助费低 解决不了劳动力安置问题 企业现在都是自负 盈亏的市场经济主体 企业有自主与劳动者签定劳动合同的自由 强行向企业安 排劳动力 显然干涉了企业的用工自主权 企业现在用工实行全员劳动合同制 被安置的人员由于文化技术水平的限制适应不了企业的用工要求 企业经济效益 不好时 随时有可能被辞退的危险 也没有实现劳动力安置的目的 2 2 3 征地补偿分配不明确 宪法 民法通则 土地管理法 以及农业法等重要法律都规定农村土 地为农民集体所有 但是 集体具体指哪一级组织 相关法律没有明确 土地管 理法 第1 0 条规定 哝民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的 由村集 体经济组织或者村民委员会经营 管理 已经分副属于村内两个以上农村集体经 济组织的农民集体所有的 由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营 管理 已经属于乡 镇 农民集体所有的 由乡 镇 农民集体经济组织经营 管理 带来的问题是 集体所有的土地属于集体经济组织 但乡 镇 政府是国 家机关 而不是集体经济组织 谁代表乡 镇 行使集体所有权 村民小组虽 是基础 但村民小组没有独立法律地位和独立财产 土地所有权由谁来行使 村民小组土地所有权与村集体土地所有权权属长期不清 平时集体所有权的代表 为村 一旦涉及土地利益时 双方互相争执 矛盾重重 在本案中 施尧村村委 会主任称村民是自己告自己 此外 土地管理法实施条例 第2 6 条规定 土地补偿费归农村集体经济组 织所有 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有 集体土地所 有权权属不明 导致土地补偿费归属不明确 产生的问题是 土地补偿费无法 由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织 出现了集体财产人人所有 我国土地征收制度中农民权益补偿问题的法律研究 人人无权的现象 农民的土地利益虚化 按规定发展生产和补助被征地农民生活 土地补偿费一般由村干部掌握 并没有 如施尧村1 4 9 亩耕地被村委会卖了7 4 5 万元 5 万元 亩 可补助给村民只有4 0 0 0 元 亩 其余6 0 0 多万元卖地款被村委 会截留 o 其后往往挪用为村干部工资或其他行政费用与化整为零在村干部中私 分 产生村干部贪污腐化现象 由于土地所有权的 三级所有 队为基础 的政社 合一模式 不仅村与村内集体经济组织之间存在前者包容后者 而且在乡镇 村 与村小组之间地位不平等 出现了相互间争夺土地补偿费的现象 集体所有权的 弱化 使得在征收集体土地时 村 组 集体无法与乡 镇 政府以及其他国家 行政机关平等对话 只能服从 我国农村的乡 村集体所有制实为社区所有制 这意味着集体经济组织的财产由社区范围内的合法人口共同所有 集体资产所有 者的身份的获得和丧失无需付出代价或得到补偿 这样 自然人一旦取得社区成 员身份 就当然地享有土地补偿费的利益 如果因征地而离开了土地 也就自然 失去了作为集体一员对征地利益的一份权利 尤其在土地全部或大部分被征收 乡村被一发撤销行政建制时 农民就脱离了与原集体经济组织的财产关系 从而 无法实现土地权利人的经济利益 征地补偿费归属不明确为相关人员从中牟利创造了条件 土地增值分配主要 为各县 乡 镇所得 如果土地出让成本价为1 0 0 则农民只得5 盼 6 村集 体得2 5 3 6 6 0 肿 6 为县 乡 镇 所得 雷地方政府与村集体和农民的 权益差距较大 2 2 4 征收补偿分配缺乏监督 征收补偿的发放至少存在如下问题 个别地区征收农民土地后 根本不予 补偿 如江苏苏州市吴中区交通部门修建公路时随意占用农民土地 名日 租用 但不出租金 补偿程序不透明 农民根本不清楚自己的权利 山东平度市6 6 7 农民不知道土她补偿费如何分配 显示征收补偿存在暗箱操作 江苏溧阳市农民 反映 补偿费的发放 使用村民并不知情 村干部普遍存在侵占和私分集体财产 的情况 土地补偿费不完全发放和截留现象严重 许多地区仅仅对农民发放青 苗补偿费 地安置费和劳动力安置费根本就不发放给农民 如山东平度市自埠 镇的村支书一致认为土地即使承包给农民了 也是村里的 土地补偿费不能给农 民 广州市白云区有的镇村甚至抽取农民的青苗补偿费 引起了当地农民的强烈 不满 征收补偿缺乏完备的监督机制 补偿费的分配权由镇村一级的干部掌握 w w w i x n e w s c o n l c n m 7 l o c a 4 3 9 5 1 4 h 血3 3 k 2 0 0 3 8 2 4 温铁军 朱学银 县地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中 地闯愿 裁经济研究盎料 1 9 9 6 年第一期 6 2 我国土地征收补偿的现状 但却没有相应的监督机构对其监督 导致补偿费棱任意处置和截留 而村民无从 知晓的情况屡有发生 2 3 我国土地征收补偿串存在的问题之原因分析 上述征地补偿中存在的问题 既有制度方面的原因 也有历史和传统的影响 其具体原因分析如下 1 农村集体 地所有权主体虚位 农村集体 她鼹有割是我国酌特有锚度 根据法律规定 我国农村集体土地的所有权主体应当为村集体经济组织 村民委 员会或乡 镇 农村集体经济组织 但现实中大多数地区农村集体经济组织已经 解体或名存实亡 农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序 所谓的集体所有 实际上成了乡 村干部的个人所有回 农民的权利被架空 直接反映在征地补偿上 就是乡 村干部支配大部分征地补偿费用 使广大农民在土地征收补偿上的权利 得不到保障 2 非均衡发展政策 我国自建国以来一直推行非均衡的经济发展政策 实行 城乡分治 一国两策 人为制造了分割农村与城市 农民与市民的 楚河汉界 这一非均衡政策缘于前苏联的主流观念 社会主义国家工业资本的原始积累只能 来源于工农监产品的剪刀差 等工业化建立起来后 国家再通过政策帮助农民 在中国进行现代化建设的几十年里 政策的天平一直都倾向城市 粮食统购 户 籍制度 社会保障 几乎所有政策和措施的好处农民都无缘分享 在现代的土 逸征收中也沿用了牺链农民利益换取经济发展韵致策思路 牺牲农村发展城市 牺牲农业发展工业 如今 这种非均衡发展政策导致了中国的畸形发展 一部分 人迅速走向现代化 而大多数人却与现代化无缘 一些新生企业家 政府官员与 城市中产阶层成为 先富起来的一部分人 而中国社会的最大群体 九亿农民仍 然生活艰难 失地农民无家可归而涌入城市 更成为城市边缘异样的风景 o 3 公共财政体制不合理 我国公共财政体制不合理 地方尤其是乡镇一级财 政紧张 一方面地方财政收入减少 自1 9 9 4 年分税制改革后 留归县及乡镇财政 征收的多是税额小 零星分散且不稳定的税源 另 方面地方财政支出增多 县 和乡镇吃财政的人口日益增加 增人调资等刚性支出大幅上升 而中央一直要求 的每年财政上升指标更是加重了地方财政的负担 为弥补财政上的缺口 各级地 方政府拼命赚敬开发商的出价与征匏补偿的差价 同时 搞形象工程 招商引资 王卫嗣 中匿土地权利研究 中国政法大学出版牡 1 9 9 7 年版 第9 6 页 陈桂棣 春舶 中国农民调聋 人民文学出版社2 0 0 4 年版 第 j 页 7 我国土地征收制度中农民权益补偿问题的法律研究 的畸形政绩观念都促使地方政府通过圈地搞开发 压低征地补偿价格 加剧了对 农民的损害 4 漠视私权的集体本位传统 在我国漫长的封建专制社会中 私权的地位从 来没有受到过尊重 中国传统儒家的大一统思想突出一个 合 字 个人必须服务于 国家 这种传统观念对中国的影响深远 可以说 中国从古到今都没有私权生长 的土壤 君主 国家 集体都是比个人更加重要的概念 这样的文化传统和背景 折射在土地征收补偿制度中自然是镪牲私权以保障集体利益 公共利益 5 法治水平不高 我国法治本土资源匮乏 公法制度不发达 平等 公正 权力制约 保障人权等理念缺失 反映在土地征收补偿方面 不仅没有完整的法 律规范 立法滞后 而且已有的规范不合理 不公正 缺乏对农民权利的重视和 保护 当公共利益和农民利益对立时 常以牺牲农民利益为代价 另外 我国的 程序制度不健全 农民在征地补偿中没有平等的话语权 加之农民的组织程度低 司法救济制度又极不完善 从而导致了征地补偿领域的混乱和对农民的损害国 以上对我国有关土地征收立法的不完善以及其土地征收补偿存在的问题的分 析 预示着要借鉴世界各