（行政管理专业论文）我国治理企业排污的政策分析与建议.pdf

摘要 自改革开放以来 在 发展是第一要务 理念的指导下 中国经济以一种前所未有 的速度向前发展 数亿人彻底摆脱了贫困 中国在国际上的地位显著提高 但是 这种 经济的高增长付出的是环境污染和资源破坏的沉重代价 在保持经济增长的情况下 还 要保护公众赖以生存的环境 这无疑是对我国政府治理能力的一大挑战 一系列数据显 示 企业生产时所排放的废水 废气 固体废料等是主要污染源之一 因此 治理企业 排污 尤其是重工业企业排污 是我国政府环境保护工作的重点 本文的目的就是试图通过对我国政府治理企业排污政策演变历程的介绍 结合国内 外经济 政治以及社会学家对环境问题 政府职能 企业排污等方面的研究 提出一些 相关的建议和对策 以期对政府有效治理企业排污有所裨益 全文除导论之外共分三个 部分 首先 主要介绍了我国政府近3 0 年来治理企业排污政策的演变历程 并对这些政 策的实施效果做出相应的评价 其次 从崇尚g d p 的发展战略 政府失灵 单一环境管 制主体的内在缺陷三个方面对政府治理企业排污政策低效的原因进行了分析 最后 对 如何完善我国政府治理企业排污政策提出了建议 关键词 治理 企业排污 政策分析 a b s t r a c t s i n c et h ee r ao fr e f o r ma n do p e n i n g t h ee c o n o m yo fc h i n ai so nah i s t o r i cr u n o nt h e b a s i so fg r o w t h f i r s tp h i l o s o p h y h u n d r e d so fm i l l i o n so fc h i n e s eh a v e b e e no u to fp o v e r t y t h ei n t e r n a t i o n a ls t a t u so fc h i n ah a sb e e ne n h a n c e ds i g n i f i c a n t l y h o w e v e r t h eu n p a r a l l e l e d a c h i e v e m e n t sh a v e b e e nm a d ea tt h ec o s to fe n v i r o n m e n t a ld e g e n e r a t i o na n dn a t u r a lr e s o u r c e s d e s t r u c t i o n i ti sab i gc h a l l e n g et oo u rg o v e r n m e n tt h a tp r o t e c t st h ee n v i r o n m e n tu n d e rt h e c o n d i t i o no fm a i n t a i n i n gt h es p e e do fd e v e l o p m e n t b ys t a t i s t i c s e n t e r p r i s ee m i s s i o ni so n eo f t h em a i ns o u r c e so fp o l l u t i o n h e n c e b r i n g i n gt h ee n t e r p r i s e e s p e c i a l l yh e a v yi n d u s t r y e n t e r p r i s ee m i s s i o nu n d e rc o n t r o le f f i c i e n t l yi st h ek e yp o i n ti nt h ec o u r s eo fg o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n t h ei n t e n t i o no fm yt h e s i si s t om a k e s o m ed i s c u s s i o n0 1 1t h e d i f f i c u l t i e so rs o p h i s t i c a t e dp h e n o m e n ai nt h ep r o c e s so fe n t e r p r i s ee m i s s i o nm a n a g e m e n t t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o no fc h i n a sp o l i c i e so ne n t e r p r i s ee m i s s i o ns i n c e19 7 0 s c o m b i n gt h e r e s e a r c hc o n d u c t e db yw o r l d w i d ee c o n o m i c p o l i t i c a l s o c i a le x p e r t s o np o l l u t i o n g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n a n de n t e r p r i s ee m i s s i o n t h ew r i t e rw a n t st op o s es o m er e l e v a n t s u g g e s t i o n sv i aa n a l y z i n gt h eg e t a n d l o s to f t h ep o l i c i e so ne n t e r p r i s ee m i s s i o ni na l m o s t3 0 y e a r s e x c e p tt h ei n t r o d u c t i o n t h et h e s i sh a st h r e ep a r t s f i r s t l y m a i n l yi n t r o d u c et h eh i s t o r y o fo u rc o u n t r y sp o l i c yo ne n t e r p r i s ee m i s s i o na n dm a k ee v a l u a t i o no nt h e s ep o l i c i e s s e c o n d l y f r o mt h r e ea s p e c t s g d p p u r s u i td e v e l o p m e n ts t r a t e g y g o v e r n m e n tf a i l u r e s i n g l e e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o nm a i nb o d y a n a l y z et h ec a u s eo fd i f f i c u l t i e so fg o v e r n m e n ti nt h e p r o c e s so fm a n a g i n ge n t e r p r i s ee m i s s i o n t h i r d l y m a k es o m es u g g e s t i o nt og o v e r n m e n to n h o wt om a n a g ee n t e r p r i s ee m i s s i o ne f f e c t i v e l yf r o mt h r e ea s p e c t s k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i o n e n t e r p r i s ee m i s s i o n p o l i c ya n a l y s i s i l 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果 除了文中特另t l d i i 以标注引用的内容外 本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担 论文作者签名 分数投 日期 牌6 月 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本 学校有权保存学位论 文的印刷本和电子版 并提供目录检索与阅览服务 学校可以允许采用影印 缩印 数字化或其它复制手段保存学位论文 在不以赢利为目的的前提下 学校可以公开学位论文的部分或全部内容 保密论文在解密后遵守此规定 作者签名 耶 玲 指导刻醛名 专 妻币 日期 j 乒 衫 歹 日期 w o 孑 6 3 一 绪论 一 绪论 日 u 一 问题的提出及研究的现实意义 1 问题的提出 自工业革命以来 随着生产力的巨大发展 人类进入了经济快速增长和物质财富迅 速增加的新时代 但是 由于人类缺乏节制的频繁活动以及对自然界资源超负荷的索取 环境的污染与破坏问题日趋严重 许多专家认为近5 0 年来全球平均温度的升高在很大 程度上正是由工业革命以来人为温室气体的大规模 无节制的排放所致 据联合国政府 气候变化专门资源委员会统计 过去1 0 0 年全球平均表面温度升高约0 7 4 摄氏度 到 2 0 1 0 年则可能继续升高1 1 至6 4 摄氏度 而由全球变暖所带来的台风 高温干旱 海 平面上升 冰川退缩等极端现象无疑是不堪重负的大自然给人类的一次又一次的警示 2 0 0 1 年1 1 月 中太平洋南部的岛国图瓦卢的领导人在一份声明中说 他们对抗海面上 升的努力已告失败 不得不开始举国移民新西兰 图瓦卢由此成为全球第一个因海面上 升而消失的国家 在这场全球性的环境恶化中 没有一个国家能够置身事外 中国的环境问题同样不容乐观 改革开放之初 为了让社会尽快摆脱贫困状态 提 高全民的福利水平 我国奉行的是以g d p 为导向的增长优先发展战略 改革开放2 0 年 来中国取得的令全世界瞩目的成就也证明了这种发展战略符合当时我国的国情 以 十 五 计划取得的巨大成就为例 2 0 0 5 年国内生产总值超过1 5 万亿元 五年平均增长率 达8 8 但是中国在经济高增长的同时也付出了资源损失和环境退化的沉重代价 虽 然 我国自7 0 年代就推行了全国性的环境保护工作 但 就整体而言中国的环境状态 一直处于恶化过程 这期间 特别是9 0 年代以来 出现了一些局部的改善 但是 这 些来之不易的环境生态改善大都局限于局部地区或某些特定领域 据统计 2 0 0 6 年 中国化学需氧量排放总量世界第一 远远超过环境容量 我国酸雨影响面积占国土面积 的三分之一 特别是二氧化硫排放总量在持续增加 全国水土流失面积3 5 6 万平方公里 每年增加1 5 万平方公里 在世界银行2 0 0 1 年发展报告中列举的世界2 0 个污染最严重 的城市中 中国占1 6 个 2 0 0 5 年1 月 瑞士达沃斯正式对外发布评估世界各国 地区 环境质量的 环境可持续指数 e s i 在全球1 4 4 个国家和地区中 中国仅名列1 3 3 o 郑易生 王世汶主编 中国环境与发展评论 m 北京 社会科学文献m 版社 2 0 0 1 2 l 湖北人学硕i 学位论文 位 环境污染和生态破坏同时也带来了巨大的经济损失 据估计 中国的环境污染和 恶化导致的经济损失大约相当于g d p 的8 一1 2 2 研究的现实意义 在我国国民经济中仍占据主导地位的第二产业是主要污染源之 以2 0 0 6 年为例 全国废水排放总量为5 3 6 8 亿吨 其中 工业废水排放量为2 4 0 2 亿吨 占废水排放总 量的4 4 7 废气中二氧化硫排放量2 5 8 8 8 万吨 其中 工业二氧化硫排放量为2 2 3 4 8 万吨 占二氧化硫排放总量的8 6 4 烟尘排放量1 0 8 8 8 万吨 其中 工业烟尘排放量 8 6 4 5 万吨 占烟尘排放总量的7 9 5 全国工业固体废物产生量1 5 2 亿吨 比上年增 加1 2 7 由此可见 要解决我国目前日益严重的环境问题 有效治理企业污染 尤 其是重工业企业的污染 无疑是我国政府环保工作的重中之重 要有效治理企业污染 归根结底需要我们处理好经济发展与环境保护之间的关系 过去人们认为 经济发展和环境保护是 鱼和熊掌不可兼得 的关系 发展经济必 然导致环境污染 如果注重环境保护 则必然减缓经济的发展速度 在这种情况下 可 以暂时把环境保护放到一边 等经济发展到一定程度后 再回过头来治理环境 著名的 环境库兹涅茨曲线便认为 环境问题与经济发展存在倒u 字型的关系 即 在经济体寻 求快速发展的过程中 大量资源的投入是必须的 产出的提高意味着废弃物的增加和经 济活动副产品一废气排放量的增长 环境质量水平的下降是不可避免的 随着经济的发 展 产业结构的进一步升级 从能源密集型为主的重工业向服务业和技术密集型产业转 移时 加上人们环境意识的增强 环境法规的执行 更先进技术的出现和更多的环境投 资 环境恶化的现象会逐步减缓乃至消失 许多发达国家在其发展的初期都采取了 先 污染 后治理 的发展模式 事实也证明了经济的发展对环境保护确实起到了一定的促 进作用 比如说 发达国家的保护环境的意识普遍高于发展中国家 但那是否意味着 每一个发展中国家都必须无条件地走这条老路呢 答案是否定的 在改革开放之初 由于片面强调发展经济 不注意环境保护 环境遭到严重的破坏 据测算 上世纪8 0 年代初 我国每年因环境污染造成的经济损失达6 9 0 亿元 部分自 然生态破坏每年造成的经济损失达2 6 5 多亿元 两者约占同期工农业生产总值1 4 教 训是深刻的 走 先污染后治理 的道路 将会使我国付出巨大的经济和社会代价 给 陈岳堂 颜克高 非营利组织的社会职能与社会主义和谐社会的构建川 中国行政管理 2 0 0 7 4 6 5 回中华人民共和国国家统计局 全国环境统计公报 2 0 0 6 2 一 绪论 后代留下难以估量的 环境赤字 当然 我国也不能照搬发达国家现行的 高投入 高技术 控制环境问题的模式 毕竟 对于发达国家来说 我国的经济发展和科技水平 还比较低 照搬发达国家模式将意味着放慢发展速度 最终会使环境失去持久的经济支 持能力 如今 越来越多的有识之士认识到 环境保护和发展经济不应是鱼和熊掌的关系 而是源与流 鸡和蛋的关系 如果以污染环境为代价来发展经济 无异于杀鸡取卵 涸 泽而渔 在发展经济的过程中 如果没有强有力的保护环境的政策和措施 就会使环境 进一步恶化 导致延缓 甚至破坏经济的发展 而只有合理的运用自然资源 在环境 可承载的前提下发展经济 才可以积累资金 提高技术从而促进环境保护 对于发展中 国家来说 绝不能片面地强调任何一方 两者必须协调起来 才能实现持久的经济发展 和保持良好的生态环境 即实现可持续发展 3 国内外研究综述 自工业革命以来 治理企业排污是世界各国政府都需要面临的问题 如何在不影响 经济发展的前提下有效治理企业排污 这样一个世界性的课题 成为国内外学术界关注 的焦点 不同领域的学者从不同的角度出发 利用本学科特有的研究方法来研究企业排 污问题的起源以及相应的解决方法 1 国外的研究现状 马尔萨斯 李嘉图可以说是对环境问题进行经济学思考的先驱者 在马尔萨斯看来 资源的稀缺是不会因技术进步和社会发展而改变 如果不能正确处理好经济增长与人 口 资源 环境的关系 那么人类将面临灾难性的后果 大卫 李嘉图则提出技术和稀 缺土地资源在一定程度上的可替代性 承认了技术进步在经济增长方面的积极作用 因 此 相对于马尔萨斯的理论 李嘉图的思想被称为 资源相对稀缺论 对于环境资源来说 市场机制往往难以发挥作用 环境资源服务的价格容易被低估 或者根本没有价格来反映环境资源的价值 现实生活中的绝大数环境问题都是由市场失 灵引起的 那么环境资源能否通过市场得到合理的配置呢 不同领域的经济学者从不同 角度给出了不同的理论解释 其中最具有代表性的理论是外部性理论和产权理论 并相 应地产生两种迥然不同的治理方案 张坤民 关于中国可持续发展的政策与行动 m 北京 中国环境科学出版社 2 0 0 4 2 3 3 湖北人学硕f 学位论文 外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利产生的影响没有通过市 场价格反映出来 外部性的概念最先是由剑桥学派的马歇尔提出 并由其学生庇古发展 庇古应用边际分析方法 提出了边际私人净产值与边际社会净产值的概念 最终完善了 外部性理论 他认为 单纯依靠市场是不能解决外部性的 需要政府这只 看的见的手 进行干预 具体地说 对负外部性经济主体征税 使其私人边际成本小于社会边际成本 税额由二者差距决定 对正外部性经济主体予以补贴 补贴额由私人边际收益与社会边 际收益的差额决定 庇古认为通过这种征税和补贴 就可以实现外部性的内在化 这种 政策建议后来被称为 庇古税 成为各国征收排污税的理论基础 庇古的思想遭到了著名经济学家科斯的质疑 科斯认为之所以出现严重的环境问题 是因为环境产权不明确 科斯认为外部性的产生并不是市场机制的必然结果 而是因为 产权没有得到清晰的界定 有效的产权制度可以降低甚至消除外部性 科斯的这些观点 后来被发展成为著名的科斯定理 即只要产权是明晰的 私人之间的自由契约可以消除 外部性问题 从而实现资源配置的最优 无需政府插手市场 具有自我矫正的功能 从 科斯定理出发 产生了一种全新的以市场为基础的环境治理手段一排污权交易 排污权 的卖方是由于超量削减排污量而获得排污权的企业 买方是污染控制成本太高的企业 通过污染控制成本高的企业向治理成本低的企业购买多余的排污权 排污权交易制度实 现了社会以最低成本达到了污染削减 环境容量资源实现了最高效率的配置 近几年来 有关排污权交易的论文概括来说大多是讨论排污征税与排污权的效率比 较 虽然从理论上来说二者具有相同的效率 但在实践中二者的结果却大不一样 西方 学者以发达国家为研究对象发现 发达的市场体系 健全的法律制度给排污权交易制度 带来大量的成本节约 因此西方学者偏向于排污权交易这种环境治理手段 2 国内的研究现状 近年来 我国学者对征收排污税和排污权交易的认识形成鲜明的两派 一派充分认 识到排污权交易的效率优势 主张基于总量控制的排污权交易逐步代替传统的排污征税 制度 其代表人物有中国人民大学环境学院如宋国君等 另一派承认排污权交易理论逻 辑的合理性 但认为其存在前提条件方面的局限性 因此在治理环境污染的过程中 不 能过分迷信市场力量 政府干预削除外部不经济是非常必要的 而且应当成为环境保护 的主导力量 其代表人物如复旦大学的胡平生 袁磊等学者 可以说 中国在排污权交 易方面的研究和讨论处于刚刚起步阶段 1 9 9 1 年 在 份由中国社会科学院研究人员 4 一 绪论 提交的报告中 第一次以 可出售污染权 的形式引入国内 然后对其的讨论又陷入了 沉默 直到1 9 9 8 年以后 随着污染物总量控制目标在环境政策中指导地位的确立 使 一些学者开始尝试讨论包括排污权交易在内的经济刺激手段在中国污染治理中的应用 但是对其的讨论只是零零星星 基本上没有超出国外研究水平 尤其在联系国情的政策 建议上更显不足 二 研究方法与研究的创新点 1 研究方法 论文采取实证分析法 系统分析法 文献分析法等多种研究方法相结合 全面展开 对政府治理企业排污问题的研究 1 文献综述法 大量收集国内外有关政府治理企业排污的文献资料 通过梳理 提取精要 进行分析综合 2 规范分析法 运用所学的相关理论知识 在阐明基本概念的基础上展开分析 3 实证分析法 利用具体的案例 实证分析政府采取治理企业排污政策的影响 和作用 2 研究的创新点 尽管就目前的情况来看 已有不少的学者在政府治理企业排污上进行了尝试 在某 些观点上本文可能难有超越 但我还是期望能在以下2 个方面有所突破 1 排污权交易在我国实行所陷入的困境以及应对措施 2 政府应如何调动行业协会的力量参与治理企业排污 从本人现在掌握的资料情况来看 应该有可能完成这篇论文的写作 虽然治理企业 排污问题涉及内容广泛 把握起来有一定的难度 而且由于本人知识有限 在论文写作 中难免会遇到一些困难 但相信有各位老师的指导和帮助一定能克服难关 5 湖北人学硕l q 位论文 二 我国治理企业排污政策的演变历程及评价 一 我国治理企业排污政策的演变历程 1 9 7 2 年 我国政府派代表团参加了联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会 议 通过与国际社会的接触 我国深刻地了解了世界环境的概况以及环境问题对经济社会的重 大影响 并认识到我国存在着严重的环境问题 1 9 7 3 年8 月 第一次全国环境保护会议在北京 召开 揭开了我国环境保护事业的序幕 会后 成立了临时性的国务院环境保护领导小组及其 办公室 并在全国推动工业 三废 废水 废气和废渣 的防治工作 1 9 7 9 年 中华人民 共和国环境保护法 试行 出台 政府设立了专职的环境保护机构 同时为了在企业或其他建 设项目上马前 就项目对环境的影响进行审慎的评估并采取相应的对策 在新颁布的 环境保 护法 试行 中 中国引进了国外的环境影响评价制度 创造了有中国特色的 三同时 制度 从8 0 年代起我国逐步形成了 预防为主 防治结合 谁污染谁治理 强化环境管理 三项政策和环境影响评价制度 三同时制度 排污收费制度 环境保护目标责任制 城市环境 综合治理定量考核制度 限期治理制度 污染集中控制 排污登记与许可证制度等8 项制度 1 9 8 8 年 我国在国务院机构改革中设立国家环境保护局 并成为国务院直属机构 国家环境保 护机构地位的不断上升 反映了环境保护在国家建设活动中的位置越来越重要 9 0 年代中期 我国出现了一个环境和资源保护立法的高潮 制定了五部新的法律 与治理 企业排污有关的有 煤炭法 节约能源法 等 还对已有的环境和资源保护法律进行了大范 围的修订工作 1 9 9 3 年 中华人民共和国环境影响评估法 颁布 规定各工程项目开建以前必 须提交环评报告 环评报告未通过者一票否决 这部法律的颁布标志着 除政府之外 公众特 别是非政府组织也成为了环境法规的监督人 与此同时 中国工业污染防治开始了实行三个转 变即 从末端治理向全过程控制转变 从分散治理向分散与集中治理相结合转变 从单纯浓度 控制向浓度与总量相结合的转变骱 限制资源消耗大 污染重 技术落后产业的发展 并开始 了清洁生产的试点 1 9 9 7 年4 月 国家环保总局制定并发布了 关于推行清洁生产若干意见 要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策 以便更有效地促进清洁生产 这一时期 清洁生产实际上已经作为循环经济的核心内容进入实践环节 只是没有明确的提出 循环经济的概念 1 9 9 9 年 国家环保总局在广西贵港市开展了国内第一个生态工业园区的建设 即广西贵港国家生态工业示范园区 正式启动了全国循环经济和生态工业建设试点工作 黎尔平 针灸法 环保n g o 参与环境政策的制度安排川 公共管理学报 2 0 0 7 l 7 8 张坤民 何雷炀 中国的环境政策 能源政策和西部大开发 j 重庆环境科学 2 0 0 0 2 2 5 1 8 6 二 我国治理企业排污政策的演变历程及评价 进入2 1 世纪后 我国政府将循环经济作为国家战略发展目标 2 0 0 2 年6 月2 9 同 中华 人民共和国清洁生产促进法 获得通过 这是我国第一部以提高资源利用效率 实施污染预防 为主要内容 专门规范企业清洁生产的法律 2 0 0 2 年1 月3 0 日国务院第5 4 次常务会议通过了 排污费征收使用管理条例 从而在我国正式确立了排污收费制度 排污收费制度是 污染者 付费 原则的体现 它将污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩 从而促进了经济效益 社会效益和环境效益的统一 在排污收费汇集的资金中 开始是8 0 返回给原有偿使用 来缴 纳排污费的企业 作为治理污染投资的一部分 后来改为 污染治理专用资金 企业可以借贷 视减轻污染的成效酌情减免偿还 排污收费中的2 0 按规定则可用于地方环保机构的能力建设 同年1 0 月通过的 中华人民共和国环境影响评价法 在推进政府及其有关部门实施环境与发展 的综合决策方面 具有里程碑意义 这部法律把中国环境影响评价制度推进到了战略环评的新 领域 把同生态环境密切相关的主要规划 都纳入了环境影响评价的范围 并确立了公众参与 环境影响评价 审查监督的制度和程序 自此 从大范围的发展规划到具体的建设项目 都必 须执行 先评价 后建设 的规定 这是中国在环保法制建设领域的重大进展 当然 对于政 府治理企业排污同样也起到了相当大的作用 除此之外 还有一些治理企业排污的政策尚在讨论或酝酿之中 如自2 0 世纪8 0 年代中期 以来 在十几个城市进行的排污权交易试点 涉及的污染物包括大气污染物 水污染物以及生 产配额 还有在学术界至今尚无定论的 环境税 等等 这些在许多西方发达国家已被证明相 当成功的治污政策 是否能够适应我国现阶段国情还有待进一步的论证 二 对我国治理企业排污政策的评价 1 我国的治理企业排污政策成效显著 不可否认的是 在治理企业排污 缓解资源环境压力的问题上 党和政府的决心相当大 所实施的政策也是卓有成效的 3 0 多年来 中国有关环境保护的重大决策与行动多达1 3 0 余 项 中国污染防治投资在g d p 中的比重逐年提高 中国环境统计公报显示 2 0 0 2 年 全国污 染治理投资为1 3 6 3 4 亿元人民币 比上年增长了2 3 2 2 0 0 3 年全国环境污染治理投资为1 6 2 7 3 亿元人民币 比上年增长1 9 4 2 0 0 5 年 数字达到了2 3 8 8 亿元人民币 占当年g d p 的1 3 1 到了2 0 0 6 年 投资额为2 5 6 7 8 亿元人民币 占当年g d p 的1 2 3 达到历史新高 九五 期 间 我国关停了8 万多家1 5 种重污染的小企业 到2 0 0 0 年底 全国2 3 8 万家污染企业的9 0 以上实现了达标排放 这些都从源头上减少了资源破坏和环境污染 9 5 年以来 全国工业废水 7 湖北人学硕i j 学位论义 和工业c o d 的排放量虽然没有做到逐年下降 但是在考虑到工业产值保持高速增长的前提下 我国的治污政策的成效是显著的 我国政府大力提倡的循环经济也是硕果累累 到2 0 0 6 年 我 国已命名的国家级生态示范区数为2 3 3 个 生态示范区试点地区和单位数为5 2 8 个 工业 三 废 的排放达标率与重复利用率在不断上升 仍然以2 0 0 6 年为例 工业废水排放达标率为9 2 1 工业用水重复使用率为8 0 6 工业固体废物综合利用率为5 9 三废 综合利用产值达1 0 2 6 8 亿元人民币 以上数据均创历史新高 自上世纪9 0 年代开始 与治污政策相配套的法制建设也得到了不断加强 迄今已制定了包 括 环境保护法 水污染防治法 等9 部环境法律和 森林法 z k 法 等1 5 部资源法律 2 0 0 1 2 0 0 6 年 由国家环境保护部门制定的规章总数为2 9 件 由地方政府环保部门制定的规章 数更是达到了3 3 0 件 有了法律 规章的保护 治污政策的执行率也相当的高 还是从2 0 0 1 2 0 0 6 年 全国 三同时 建设项目环境影响评价 实际执行率 均在9 0 以上 2 国际社会对我国治理企业排污政策的肯定 世界上的各个国家 机构也对中国的治污政策给予了积极的评价 世界银行在2 0 0 5 年的 中 国国别援助评价报告 中评论说 中国面临着严重的环境问题 而且由于是一个大国 某些方 面的影响也是世界性的 在2 0 世纪9 0 年代 中国越来越重视环境问题 1 9 9 4 年在工业化程度 较高的华北平原 饮用淮河水的人口出现大规模的病患 这是政府在环保方面的一个转折点 并最终导致了7 5 0 0 0 家严重排污的小乡镇企业被关闭 1 9 9 7 年和1 9 9 8 年的洪灾推动了在敏感 地区的砍伐禁令的出台 政府也采取了一些温和的措施 包括更加公开的环境报告制度 价格 激励制度 以及新的法律法规 领导人经常在重要讲话中谈到环保问题 而且中国已经把 可 持续发展 作为第十个五年计划的一项指导原则罾 尽管在每单位g d p 的能源消耗方面 中国是主要经济体中效率最低的国家之一 但在 1 9 9 5 2 0 0 1 年间 中国的单位能耗改善了3 0 从2 0 世纪9 0 年代后半期开始 中国通过大幅 度减少消耗臭氧层物质的排放 对全球环境做出的重要贡献还是得到了国际社会的肯定 3 政府治理企业排污的形势依然严峻 1 部分政府官员环保意识薄弱 2 0 0 7 年 在山西省公布了一项问卷调查的结果 有9 3 9 1 群众认为 环境保护应该同经济 建设同步发展 然后却有高达9 1 9 5 的市长 厅局长 认为 加大环保力度会影响经济发展 回中华人民共和国国家统计局 全国环境统计公报 2 0 0 6 国张坤民 温宗国 彭力颖 当代中国的环境政策形成 特点与评价 j g n i k w 2 0 0 7 2 4 5 8 二 我国治理企业排污政策的演变历程及评价 从这两个数据的巨大反差不难看出 在部分政府官员的眼里 相对于环境保护 他们更看重g d p 指数 财政收入这些直接影响他们升迁与否的硬指标 2 我国环保机构仍旧处于 弱势 地位 国家环境保护署也就是国家环境保护部的前身 甚至被外国某些媒体形容为 政府最大的 没牙的看门狗 g o v e r n m e n t s l a r g e l yt o o t h l e s sw a t c h d o g d 目前可以依据的环保法律虽然很多 但环保机构的处罚权却十分有限 在行政手段上 环保总局没有直接关停污染严重的企业的权 力 更不可能撤掉需要为此担负责任官员的职务 在环境监测和执法上不能进行垂直管理 比 如 在2 0 0 7 年的太湖蓝藻危机中 污染物包括小工厂的排放和海边的养蟹厂 蟹厂治理归属农 业部 小工厂治理归属地方政府 太湖的治理则由国家的水资源部负责 在这种情况下 环保 总局所能起到的作用十分有限 区域限批 企业可以说是目前环保总局最有力的行政手段 但 那也仅仅是在一家企业或一个地区出现严重环保违规事件的情况下 环保部门有权力暂停这一 企业或这一地区所有新建项目的审批 直至该企业或该地区完成整改 地方环保机构力量同样 弱小 据统计 全国仅有2 0 0 0 多个环保局 大约6 0 0 0 0 名工作人员 考虑到中国的地理和人口 规模 这一队伍的力量相当有限 同时 地方环保机构由地方政府领导 其成员的工资 办公 室和办公用车都是由当地政府提供 其职务变动也由地方政府领导决定 许多地方环保机构根 本没有被赋予法律法规强制执行权力 在对污染企业进行治理时 只有向同级政府的建议权 没有决定权 更没有一票否决权 在这种情况下 如果环保局长不折不扣地依法行政 不仅有 可能被停拨经费 甚至有可能丢 乌纱帽 一些基层环保局长只能服从地方的 大局 无为而治 在贫困地区大力招商引资的背景下 有些基层环保部门在上级督办 政府干预 群 众上访的三层压力中工作 举步维艰圆 3 绿色g d p 计划的举步维艰 旨在落实科学发展观战略思想 转变我国经济增长方式的绿色g d p 核算体系的建立面临着 技术和实践上的双重困境 首先是技术上的难点 g d p 通常以市场交易为前提 产品和劳务一 进入市场 其价值就由市场供求关系决定 但是如何衡量环境要素的价值呢 在我国 环境要 素并没有进入市场买卖 例如建立 个工厂 工厂生产的产品在市场上可以表现出价格 可以 纳入g d p 统计 但因为工厂排污而导致的周边环境以及对居民健康的损害却是很难用货币估算 的 虽然 各方面的专家已研究出不少测算模型与方法 但是各有侧重 各有缺陷 有待于进 一步的完善 其次 在实践中 绿色g d p 项目试点在2 0 0 6 年启动 但并没有获得地方政府普遍 d o n t d r i n kt h ew a t e ra n dd o n tb r e a t h et h ea j r n t h ee c o n o m i s t 2 0 0 8 0 1 2 6 赵小剑 远未结束的环保风暴 n 南方剧末 2 0 0 7 o l 一2 5 9 湖北人学硕i 学位论文 支持 不少省份甚至要求退出 很大程度上是因为 在扣除资源和环境成本后导致传统g d p 统 计结果大幅度缩水可能是政府部门或政府干部最不愿意见到的事 同时 在核算绿色g d p 的过程中 由于资金的缺乏 环保总局甚至不得不向企业寻求资金的帮助 2 0 0 7 年英国 金融 时报 的一篇 中国放弃 绿色g d p 计划 的报道曾引起广泛争议 虽然国家环保总局和国 家统计局在第一时间否认了该报道的说法 并明确表示中国并没有放弃 绿色g d p 计划 但 是 真正要在我国建立起一套绿色g d p 的核算体系仍然有很长的路要走 从总体上来看 虽然 我国政府在治理企业排污方面取得了不小的成就 但形势依然严峻 在十五计划的5 年中 我国经济发展的各项指标大多超额完成 但环境保护的指标却没能如期 完成 2 0 0 5 年全国二氧化硫排放量比2 0 0 0 年反而增加了2 7 化学需氧量仅减少了2 均未 完成消减1 0 的控制目标 在 十一五 计划中 环境保护的主要目标定为 到2 0 1 0 年 在保 持国民经济平稳较快增长的同时 重点地区和城市的环境质量得到改善 生态环境恶化趋势基 本得到遏制 单位国内生产总值能源消耗比 十五 期末降低2 0 左右 主要污染物排放总量减 少1 0 森林覆盖率由1 8 2 提高到2 0 一系列的政策 但是从目前形势看来 要在保持经 济快速增长的情况下 实现 十一五 环保目标却是相当的困难的 褚艳玲 武剑锋 绿色g d p 研究的回顾与前瞻 a 中国环境科学学会编 中国环境保护优秀论文集 c 北京 中国环境科学出版 社 2 0 0 5 9 1 9 l o 三 治理企业排污政策低效的原冈分析 三 治理企业排污政策低效的原因分析 一 以6 d p 为导向的政绩考核体制 改革开放初期 以邓小平同志为核心的党中央第二代领导集体充分认识到 贫困问题最 终还是要通过社会财富的极大丰富来解决 为此 我国选择了增长优先的发展战略 相应地 中央对地方政府领导的考核以g d p 增长为主要指标 这种政绩考核体制在一定时期内促进了 中国经济总量快速增长 中国迅速摆脱了贫困 落后的局面 但是 在所有经济增长驱动力中 粗放利用资源和过度损耗环境是进入门槛最低 见效最快的 而人力资本 科学技术 制度 进步等驱动力是我国缺乏而又很难培育的 因此 在g d p 增长为政绩考核导向之下 地方政 府往往会长期依赖大量使用资源和过度损耗环境的粗放型的增长方式 由此导致我国资源环 境压力的与同俱增 传统6 d p 核算体系的缺陷 g d p 也就是国内生产总值 是指一个国家范围内在一定时期内 通常为一年 所生产 的最终产品和劳务的市场总价值 国内生产总值能够全面反映全社会经济活动的总规模 是 衡量一个国家或地区经济实力 评价经济形势的重要综合指标 自上世纪5 0 年代初 联合国 统计署建立国民经济核算体系 s n a 以来 其核心指标g d p 统计为各国经济的稳定发展起到 了不可估量的作用 但是 由于当时经济发展对资源的消耗和对环境影响并没有凸现出来 人 们对自然资源稀缺性的认识不足 g d p 核算并没有将资源损耗 环境退化等难以计量的社会 经济发展成本计算在内 随着经济的发展和工业化进程的推进 资源短缺 环境恶化等问题 越来越成为可持续发展的严重障碍 传统g d p 核算体系的许多缺陷也逐一暴露出来 其中与 资源和环境保护有关的主要缺陷可以总结为以下几个方面 首先 g d p 只限于对那些货币化了的部门进行评价 而忽视资源损耗 环境退化等难以 计量的社会经济发展成本 因而不能全面反映一国当前和将来的净福利变化 而将经济增长 的资源代价排除在国民收入账户之外 会扭曲社会经济发展的真实成本与收益关系 最终导 致滥用资源和破环环境的后果 其次 g d p 不能准确地反映一个国家财富的变化 一个国家财富能否有效的增长 不仅 取决于g d p 中固定资本形成总额的大小 还取决于其质量 如果质量不好 资本形成总额再 多也并不意味着国民财富得到了有效的提高 经济学教材编写组 宏观经济学 m 北京 科学f l 版社 2 0 0 5 1 9 2 0 l l 湖北人学硕l 学位论文 最后 g d p 并没有计算环境质量恶化所造成的生活质量下降及对健康的影响 由生产活 动造成的环境污染每年均造成大量健康损害和人身财产损失 据统计 中国的环境污染每年 造成全国8 5 万人过早死亡 7 4 0 万人患支气管炎 国家每年为此开支3 4 0 亿美元 而造成污 染的单位 部门一般为此支付很小的成本甚至不承担任何责任 造成g d p 统计严重失真 2 我国现行政绩考核体制存在的问题 在增长优先的发展战略下 从中央开始 都将快速的经济发展作为首要任务下达给下一 级政府 这样能够很好的反映经济发展水平的g d p 数值自然成为了我国政绩考核体系中的首 要指标 而与环境保护的有关的考核内容和指标分量轻而且不具有 一票否决制 的地位和 作用 干部升迁主要还是看g d p 数字 这似乎已经成为一条虽未明文规定但实际心照不宣的 潜规则 有的地方甚至发展到g d p 成为领导干部升迁去留的唯一标准 实际上这种政绩 评估方式鼓励的并不是真正的经济发展 而只不过是表面的经济政绩 首先 经济增长有波动是难免的 经济政绩则要求经济指标有 逐年增长 的表现 同 时还存在着地区之间 部门之间 前后任之间的比较 为了个人的政治前途 部分地方首长 不顾经济发展的阶段性规律和本地实际情况 不惜一切代价创造g d p 数字 由于前年的高速 增长带来区域经济规模扩大 要在这个已经扩大的基数上再创造出同样比例的增长 就要求 有更大规模的经济增量 这么大的经济增量往往无法由经济体自发创造 就要靠政府上马大 项目来制造 而且因为基数的扩张 越到后来 就要求有更大的项目来制造高增长率 其次 由于政府官员的有限任期制和可持续发展目标的无限期性 环境保护往往会被地方 政府置于次要地位 政府过度介入和干扰市场 扰乱了正常的市场运作秩序 使得本应由市 场引导的资源配置发生扭曲 导致一系列负面的社会和环境效应 出于对本届政府绩效的过 度关注 地方政府倾向于发展那些见效快 短期利益高的项目和企业 而忽略其对资源 环 境的影响 再次 近年来政府财政收入增长很快 政府手中握有大量资金 政府本应将这些巨额资 金的大部分用于各种公共服务项目的建设 但是在追求g d p 增长的政绩观下 我国各级政府 的财政收入主要还是用于直接投入经济建设项目 2 0 0 5 年 中国全社会固定资产投资达8 8 6 0 4 亿元 其中 政府投资的比例高达4 2 9 1 目前 由地方政府主导的 并通过各种地方投资 公司直接推动的基础设施建设已经成为我国投资高增长中各个产业链条的总牵动和总引擎 由其所创造的巨大投资需求直接引导着市场对产业链中上游领域产品进行高速投资 同时政 国周冯琦 刘新宇 资源节约型 环境友好型社会建设 m 上海 上海人民出版社 2 0 0 7 2 7 1 2 三 治理企业排污政策低效的原冈分析 府还运用各种政策手段对自身不能控制的资金进行调配 比如 政府可以通过税收优惠 降 低贷款利率以及人为自然资源的价格吸引投资者 某些地区政府为吸引外资制定 内部政策 放宽投资条件 减少审批程序 使建设项目审批流于形式 外部投资者成为污染的特权户 开发 区可以游离于当地环保部门的监管之外 二 政府失灵 市场机制固有的缺陷会导致环境问题上的 市场失灵 市场失灵 往往是政府干预的 理由 但是 如果政府干预不当 反而会造成更多的资源配置扭曲 加重生态系统的负担 正像欧文 e 休斯所说 有些事是政府应该做的 而有些则不是 有些事政府可以做得很好 而有些则做得很差 所以 我们要避免不适当的政府干预 确定政府干预和市场机制之间 的合理边界 1 垄断地位造成的政府失灵 对于许多公共物品和公共服务而言 政府不可替代的唯一机构 没有竞争对手 无需承受 优胜劣汰的竞争压力 从而极大的削弱了其提高经济效率的积极性 而且 政府行为的运行 成本来自公共税收 即使干预失败 它也不用承担财务风险 官员花的是纳税入的钱 他们 在行动时根本就没有成本压力 也没有利润动机 处于垄断地位的政府 由于缺乏竞争机制 缺乏降低成本的激励 很容易在治理企业排 污的过程中造成资源浪费 同样的一个治污项目 交给政府运行 往往不如由市场机制运行 效率高 根据m a l o n e y 和y m d l e 的研究 在碳氢化合物排污权交易体系中 即使9 0 所出售 的排放权证被卡特尔垄断 市场的效率也比政府的命令一控制模式高很多 命令一控制模式 的治污成本比市场化手段要高出2 倍 所有的资源归根到底都来自生态系统 由政府失灵所 造成的资源浪费最终都会加重对生态系统的索取 2 不完全信息条件下造成的政府失灵 政府要想制定有效的治污政策 必须能够获取和掌握大量相关信息 然而 政府决策在 大多数情况下 是在不完全信息条件下制定出来的 他们经常面临的是信息不充分 信息失 真及信息不对称 郝晨光 杨明亨 奥地利环境保护政策及我国环境管理对策 j 法制与经济 2 0 0 7 6 1 回欧文 e 休斯 公共管理导论 m 第2 版 彭和平等译 北京 中国人民大学 f 版社 2 0 0 2 1 1 8 t o m t i e t e n b e r g e n v i r o n m e n t a la n dn a t u r a lr e s o u r c ee c o n o m i c s m f i f t he d i t i o n 北京 清华大学i f 版社 2 0 0 1 3 7 8 1 3 湖北人学硕i 学位论义 第一 信息不充分 首先 政府要做到有效治理企业排污 需要收集和处理海量的信息 但是 这往往超出政府的能力之外 信息主要是分散于市场上的经济个体之间 市场上经济 个体的信息往往是不完备的 这就造成了政府从市场上的个体收集汇总到的信息也往往是不 充分的 其次 累积处理单个经济主体的信息需要一定的时间 而在这个时间段内 政府收 集到信息也许已经过时 从而造成政府的决策失误 最后 政策的实施者能力上的限制会导 致所获得的信息可能是不充分的 单个人的知识 能力毕竟是有限的 即