（行政管理专业论文）我国慈善组织发展中的政府协调政策研究.pdf

i 爹 1 a s g o v e r n m e n to nt h ed e v e l o p m e n to f c h a r i t a b l eo r g a n i z a t i o n s a n l e s i si n a d m j n i s t i a t i o n b y q i i lh a i l a 嘶s e d b y p r o c h e nw a n m j n g s u b n l i t t e di i lp a n i a lf u l f i l l n l e n t o fm er e q u i r e m e n t s f o r t h cd e g r e eo f m a s t e ro fm a l l a g 伽n e m m a r c h 2 0 1 0 承诺书 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师指导下 独立进 究工作所取得的成果 尽我所知 除文中已经注明引用的内容外 位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容 对本论文所 的研究工作做出贡献的其他个人和集体 均已在文中以明确方式标 明 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件 允许 论文被查阅和借阅 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 作者签名 盔主 日期 出2 巫 主 芝l 点和面临的主要问题 本文认为九十年代以来我国慈善事业发展迅速 但是我国当前慈善事业 发展中也存在不少问题 主要表现有由于政府角色缺位和错位引起的 公民慈善意识不足 慈善 组织发育不完善 慈善政策法规不健全等等 论文的第三 第四章是本论文的重点部分 该部分研究论述了政府协调功能在慈善组织发 展过程中的重要性以及政府行政控制对慈善组织发展的制约 本文在考察研究国内外慈善组织 与政府之间的不同关系模式的基础上 分析了中国慈善组织发展模式将逐步由政府管制型走向 政府一民间合作伙伴型 基于该研究 在我国慈善组织的发展过程中 政府应该在倡导慈善文 化建设 引导慈善组织合理的功能定位 扶持慈善组织治理结构建设 提高资源获取能力 规 范慈善组织有序运作等几方面发挥好协调功能 使慈善事业真正成为全民的事业 促进我国的 慈善组织健康快速发展 关键词 慈善组织 政府协调 合作伙伴关系 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 a b s 仃a c t w i mm et r a i l s i t i o no fc l l i a a se n t i l l ee c o n 砌cs y s t e i i l s o c i a lg a pb c 铆啪r i c h 锄dp o o ri s l i d e i l i n g s o c i a lc o n 伽i c t i o 璐h a v ei n t e 邶i 丘e d t h ed e v e l o p m e n to fc h a r i t a b l e0 r g a n 溉i o 邶p l a y s 锄i 呷o r t a 呲 r o l e 朗 n gm ep r o l t i o n0 fs o c i a le q u 姆锄dj 惦吐 姗l i 玎脚l l i n gs o c i a ls t a l b i l 时a n dl l n i 坝 p r 啪o t i l 唱t l l es u p e r i o r 时o f t l l es o c i a l i s ts y s t e m 觚d c m 鸠o h d a i n gf h es o c i a lb 弱i so ft h em l i n gp a r 哆 a tp 咒s 髓t c h i i l ai sl a g g i l l gb e l l i l l di l lt l l ed e v e l o p 脒斌o fc h 撕够o wg o 砌删幽o u l d c l l a n g e n l e i r 觚c t i o 地舔s o o n 嬲p o s s i b l ea n dc 蜥匆t i 璩d l l t i e sa n db o u n 谢e sb e 细e 饥n l eg o v 眈m n e n ta n d s o c i e t ra n dp l a yt l l e i rd u ec o 哪 d i i l a t i o nt 0p r 0 咀o t c 也ec h a r i t a b l e 叫弘喇 娜t 0d e v e l o pb e 仕e ra n d f a s t e r p a p e rf i l 怎td e s c r i b e sm ed e v e l o l m 圮mp r o c e s so f m i i l a s 曲咖c a 璐e 锄dt l l ec 眦他n ts t a t 吣o f c h i i 如c h a d t a b l eo 玛锄i z 撕 璐a n dm 饥a m l y s e s 坞s a l i e n tf e a n 鹏so ft i 地m 萄o rp r o b l e m s 1 1 l i s p 印c r 嘲m e s 蛳u n d e rt h er 叩i dd e v e l o p 脒i n to fc 1 1 i 1 耐sc h a r i t ys m c em ei l i i l e t i e s t h e r e 跚麟m y p b l 即陷锄 r 培也el a c ko f 钠阳r e n e s so f c i t i 2 脚惦c 蜥够 w e a k n e s so f t h ec 蜥t d b l e0 r 野m i z a t i o 鹏 d e f e c t i v eo fc h a i i t rp o l i c i e s 锄dr e g l l l a t i o 地 a n dt l l e s ep r o b l e m s 枷yc a 璐e db ym ea b s e n c e 锄d d i s l o c a t i o no fn l e9 0 v c 棚m e n t s l e p a p e 塔o f m e l i r da n d f b u r 吐lc h a p t e ra 他吐圯f o c u so f l i sp a p e r 1 1 l i sp a r to f 吐圮s t u d yd e a l sw i m 舱 i m p o 舳c eo f9 0 陀m m e i l t sc 0 0 r d 陆a d o n 触c t i o no fc l l a r i t a b l em 髟m i z a t i o n s 锄dt h ec c i n 蛐阻i i l 埝 c o n 的l l e db y9 0 v c 眦n t b 嬲e d0 nt 重l ea m l y s i so fa b m a dc h 捌t a b l e 呻弘l 删 璐锄dt h cd i i 羞 嘲l t p a t t e mo fr e l a t i sb e 细e 饥t h e9 0 v e 珊咖吼如 s t i l d yi s 硼两l d e d t i l a ti sc 1 1 i 眦 sd e v e l o p 珊刚t 删e l w mb e 孕a 血i a l l y 咖s f 孤n e df 幻mc l 硷r m 出l eo 曜舢她t i o nl e d b ym eg o w 舶m l e n tt 0g o v 它 n m l 豇i t c i v i l s o c i e 够p 锄e 慨b 勰e do n 吐玲 s e 缸c h t h eg o 嘲姗e n ts h o l i l dp r o m o t ed 嘶t a b l ea r l dc u l 饥r a l c o n s 缸u c 廿o n 弱o l b l ed 掇r i t a 由l eo r g 御l 洲o n st og u i d et l l ef i i n c 垃 蟠o ft h eb u i l d i i l go fg o w 盯l 锄 鼬m c t u r e st os u l l 印i n 蜘t a b l eo 堵a i l i 强矗o n st 0i n l p r o v e 托s o l l r q u i s i t i o nc a p a c i 劬s t a n 删如d a n do r d e d y 叩e m t i o no f 蝴t a b l eo r g a i l i z a t i o n ss 刚1 e i 诅a s p e c t st 0p l a yac 0 0 r 出n a t i i l gf h n c t i o i l 缸l d a f t e rt 量l a tm e 枷哆w i l l 协l l yb e c 咄a p o p u l 瑟c 獬e ap r 锄0 t e ri n0 u rc o 咖 h e a l m ya n dr a p i d d e v e l q m l 肌t k e y w o r d s c l l a r i t a b l e0 i 黟吸i 劢t i 0 i 塔 g o v e 加m e n tc 0 0 r d i i l a t i o n p 盯岫e r s h i p 航空航天大学硕士学位论文 目录 1 1 1 2 1 2 2 文献综述 5 1 3 论文结构和研究方法 8 1 3 1 论文结构 8 1 3 2 研究方法 9 第二章中国慈善组织的发展现状及国际比较 1 0 2 1 中国慈善组织的发展背景及过程 l o 2 2 1 建国前慈善事业概述 1 0 2 2 2 建国后慈善事业的曲折发展 1 1 2 2 中国慈善组织的发展现状 1 2 2 2 1 中国慈善组织队伍不断壮大 1 2 2 2 2 中国慈善组织作用发挥明显 1 3 2 2 3 中国慈善组织管理渐趋规范 1 4 2 2 4 中国慈善组织发展中存在的问题 1 5 2 3 中外慈善组织发展的特点比较 1 6 2 3 1 其他国家和地区慈善事业概述 1 6 2 3 2 我国慈善组织的发展特点 2 l 第三章中国政府与慈善组织的关系 2 3 3 1 政府协调功能对慈善组织发展的重要性 2 3 3 2 政府行政控制对慈善组织发展的制约 2 4 3 3 中国政府与慈善组织关系的模式选择 2 7 3 3 1 不同国家和地区政府与慈善组织的关系模式 2 7 3 3 2 我国慈善组织与政府关系模式的变革 3 l 3 3 3 中国慈善组织与政府合作伙伴关系的构想 3 2 第四章政府协调 推进慈善组织发展对策建议 3 4 i i i 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 4 1 政府倡导 推动慈善文化建设 3 4 4 2 政府引导 促进慈善组织转型 改制 3 5 4 2 1 明确慈善组织社会地位 3 5 4 2 2 降低注册门槛 放宽慈善组织准入 3 5 4 3 政府扶持 优化慈善组织发展环境 3 6 4 3 1 完善慈善组织治理结构 3 6 4 3 2 提供税收优惠 促进慈善组织资源获取 3 7 4 4 政府规范 推进法规监督体系建设 3 8 4 4 1 构建政府社会双重监督体系 3 9 4 4 2 推动慈善组织自律体系建设 4 0 第五章结论与展望 4 2 5 1 研究总结 4 2 5 2 研究不足 4 2 5 3 展望 4 2 参考文献 一4 4 致谢 4 6 在学期间的研究成果及发表的学术论文 4 7 v 众解决实际困难的有效途径 是弘扬中华民族传统美德 推动物质文明 精神文明和政治文明 共同进步的必然要求 是加强社会各阶层之间的理解 交流和合作 营造团结友爱 和谐相处 人际关系的必要措施 大力发展慈善事业 对于促进社会公平正义 维护社会安定团结 弘扬 社会主义制度的优越性和巩固党执政的社会基础具有重要的作用 另外 慈善事业代表了一种 社会自治的力量和传统 支持其发展不仅可以克服政府管理的某些困境 而且还可以弥补市场 的缺陷 改革开放以来 随着整个经济体制的转轨 尤其是产业结构的调整 在社会上形成了 一些新的弱势群体 如广大农村的特困户 城镇里的下岗失业职工 同时无论社会如何发展和 变迁 社会总会存在一部分需要给予特殊关怀和照顾的人群 如弃婴 孤儿 独居老人 重病 患者 残疾人以及各种自然灾害的受害者等等 说明慈善事业仍是社会公益事业和人们社会生 活中不可缺少的组成部分 从另一个层面讲 从1 9 8 8 年到2 0 0 6 年 短短的1 8 年间我国的慈善组 织数量由4 4 4 6 个增加到3 4 6 万个 数据来源 2 0 0 7 年民政事业发展统计报告 这本身也说明了 我国社会发展对慈善组织 慈善事业的巨大需求 当前我国慈善事业正在迅速兴起 成为一项 全民参与的事业 然而在慈善事业发展过程中也出现了很多问题 在这些问题中 除了制度 原因外 作者认为核心的问题就是围绕政府作用展开的 因此 只有进一步发挥政府协调功能 才能更好地解决慈善事业发展过程中的一系列问题 推动当前我国慈善事业朝着更快速 更高 质量的方向发展 问题在于转型过程中 我国慈善组织的发展有怎样独有的运作模式 相较于市场经济成熟 的西方发达国家 我国的慈善组织在社会发展中有怎样特殊的地位 与政府关系该如何协调 从和谐社会建设的高度 慈善组织与政府关系模式到底应该如何展开有效运作 政府在推动慈 善组织发展的过程中应该履行怎样的角色 发挥怎样的作用 本文试图在从这几方面进行研究 总体来说 本文关注的主要问题是 第一 相较西方发达社会第三部门下的慈善组织 我国慈 善组织发展程度及对慈善组织社会地位和作用的考察 第二 立足我国慈善组织社会地位 提 出充分发挥政府协调作用的政策建议 以期促进慈善组织的发展 实现社会和谐 稳定 发展 l 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 1 1 2 研究意义 本论文以当前中国慈善事业发展中的政府协调功能为研究对象 之所以选择慈善事业发展 中的政府协调功能为研究对象 主要是因为面对改革中出现的种种社会矛盾 慈善事业的作用 日益重要 成为人们社会生活中不可缺少的组成部分 而对慈善事业发展过程中出现的问题 笔者认为核心的问题就是围绕政府协调展开的 因此 只有厘清政府与慈善组织责任与界限 发挥好政府协调功能 才能更好地解决慈善事业发展过程中的一系列问题 推动当前我国慈善 事业朝着更快速 更高质量的方向发展 此外 在政治学和公共管理学的视野中 慈善事业代表了一种社会自治的力量和传统 支 持其发展不仅可以克服政府管理的某些困境 而且还可以弥补市场的缺陷 大力发展慈善事业 对于促进社会公平正义 维护社会安定团结 弘扬社会主义制度的优越性和巩固党执政的社会 基础具有重要的作用 伴随改革的逐步开展 我国由政府主导的计划经济体制逐步走向市场经 济体制 市场 社会的力量逐步走向独立 发挥各自应有的作用 在此变革过程中 面对加剧 的国际竞争和日益突出国内矛盾 仅仅凭借经济组织或是社会组织自身演变成长 无疑是难以 适应时代的要求 基于我国政府主导经济及社会事务的历史渊源 利用政府力量大力推动和扶 持社会组织的发展不仅是解决当前社会矛盾的必经之路也是构建和谐社会的应有之义 慈善组 织是典型的社会第三部门 政府如若能够发挥好慈善组织发展过程中的协调功能 促进慈善组 织的健康发展 对于政府与社会本身关系的处理 无疑是大有裨益的 对于政府和其他社会组 织关系的协调也是极具借鉴意义的 1 2 相关理论及文献综述 1 2 1 相关理论 l 慈善及慈善组织相关理论 关于慈善的概念 慈 是长者 强者对幼弱者的爱 善 是对他人的友爱和帮助 慈善 辞源 上解释为 仁慈善良 现代汉语辞典 上为 对人关怀 富有同情心 可见 慈善 一词最早的含义是一种高尚的道德境界 是对人的优良品行的高度评价 大致意思都是行善积 德 扶贫助残 救死扶伤 乐善好施 目前 理论界和慈善工作者对慈善概念的界定还没有真 正形成统一的认识 从国际角度上来讲 慈善起源于宗教 中国传统意义的慈善一直是个人对 个人 即施主和被救助者 随着社会的不断发展 慈善也被赋予了越来越多的内容 向着越来 越宽的方向发展 江苏省民政厅厅长赵顺盘提出 所谓慈善就是个人或群体基于人道主义精神 通过某种途径自愿地向社会及受益人提供无偿的社会救助和社会援助的行为 l 这些援助包括 资金 劳务和精神 实物等方面 结合研究目的 我们选择从社会保障的角度来定义慈善 慈 善应包括 第一救助贫困群众 包括对贫民的教育救助 医疗救助和生活救助 贫困群体是由 2 南京航空航天大学硕士学位论文 于不可抗力的外在的社会 经济和自然灾害而导致生活窘迫的人群 第二是对特殊群体的救助 其范围 对象是一个随社会发展而变化的概念 这也是慈善事业发展的社会基础 一般是由于 地理或生理原因导致其在获得社会资源方面能力较弱的人群 如年龄 性别导致的弱势群体 老人 妇女 儿童等 地域或迁移引起的弱势群体 如移民 进城打工的农民工等等 由于生 理原因导致能力的不足 残疾人 疯人等等 关于慈善事业的概念 慈善事业 通常是指众多的社会成员建立在志愿基础上所从事的一 种无偿的 对不幸无助人群的救助行为 它通过合法的社会组织 以社会捐助的方式 按特定 的需要 把可汇聚的财富集中起来 再通过合法途径 用于无力自行摆脱危难的受助者 这是 社会第三次分配的一种形式 是社会保障的补充体系 2 慈善事业的运作包括接受捐献 资金 管理和实施救助三个环节 慈善事业的基本特征是 一是以社会成员的慈善心为道德基础 二 是以社会成员之间的收入差距和捐献为经济基础 三是以社会性的民间公益团体或公益组织为 组织基础 四是以捐助者的意愿为实施基础 这四个基本特征区分了慈善事业和政府所从事的 社会救助事业 3 政府的社会救助事业是以社会稳定为政治基础 以财政拨款为经济基础 以 政府机构为组织基础 以法律制度为实施基础 慈善组织的主体 主要包括捐助主体 运营主 体和监管主体三个方面 其中的捐助主体 主要包括个人或家庭 社区 宗教团体 慈善机构 业和募捐组织等 运营主体 主要是指慈善组织 包括慈善基金会等各类慈善机构 监管主体 主要包括政府 社会评估机构和公共媒体等 慈善事业的客体主要是社会的弱势群体 还有一 部分是针对社会成员的全面发展 如发展科学文化 保护自然环境等 发展慈善事业 可以对 弱势群体进行有效的社会援助 弘扬中华民族传统美德 可以缩小贫富差距 拓宽社会保障范 围 维护国家和社会的稳定发展 促进社会主义精神文明建设以及和谐社会的建设和发展 关于慈善组织的概念 美国 所得税条例 对慈善组织的定义超出了扶贫 教育 宗教和 一般社区福利的传统内容 又增加了推进科学发展 减轻政府负担 增进社会福利三个方面的 新内容 这个定义比世界上大多数国家的定义都要宽泛 慈善组织是非营利组织中从事慈善事 业的组织 因此 定义慈善组织需要对非营利组织进行界定 非营利组织一词源于美国的国家 税收法 因其涉及的范围广泛 包含的组织团体种类繁多 对其定义也颇有争议 非营利组织 研究专家萨拉蒙指出了六个鉴定非营利组织的特征 从而成为该领域较为权威的定义 4 莱斯 特 萨拉蒙 非营利领域及其存在的原因 1 组织性 有制度化的运作过程 组织机构 有成文的章程 制度 有固定的工作人员等组织化特征 2 民间性 又称非政府性 组织完 全由民间来组成及运作 分立于政府之外 也不隶属于政府或受其支配 但接受政府的支援 3 非营利性 非营利组织也会赚取利润作为机构实现自己的目的 但利润不分配给机构的拥 有者 工作人员或政府部门 非营利组织不以获取利益为优先 这是不同于其他商业组织之处 4 自治性 非营利组织可以自行管理业务 可以自主的处理它们所拥有的事务 而不受外部 3 我国慈普组织发展中的政府协调政策研究 控制 5 志愿性 指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的 而是自愿和志愿性的 组 织活动中有一定比例的志愿者参加 6 公益性 非营利组织往往服务于某些公共目的和公共 利益 这是最为广泛引用的定义 在利用国外非营利组织特征来界定中国非营利组织时 需要考虑中国的特殊国情 在中国 政府把社会组织分成四类 党政机关 企业公司 事业单位和社会团体 所谓社会团体 民政 部门的定义是 5 人们为了实现一定的宗旨 依照一定的法律 自愿结成的不以营利为目的的 社会组织 它具有如下特征 社会团体是由一定数量的人们组成的 他们是有共同目标的 其 活动经费是不依赖官方的 组织是非营利性的 在中国 慈善组织在类型上属于社会团体的范 畴 在现阶段 慈善组织的注册和管理都是依据国务院颁布的 社会团体登记管理条理 来进 行的 民政部 社会团体登记管理暂行条例 关于慈善组织的概念 法律法规没有明确界 定 学术界对慈善组织的研究也多采用列举法 蒙所说的非营利组织的特征外 在组织目标上 就是进行或开展慈善活动的机构 因此 本文所研究的慈善组织是除了具有萨拉 还应该是从事慈善活动的 也就是说慈善组织 现代意义的慈善主要是通过慈善组织间接救助陌生的有需要的弱势人群 通过慈善组织进 行募捐和救助的好处在于 第一 提高效率与效果 个体慈善行为往往具有分散 专业化程度 不高的特点 因此个体捐助常常会缺乏必要的捐助信息与识别最需要帮助人群的专业技能 而 慈善组织具有专业化 组织化的特点 可以有效动员资源 提高救助的效率与效果 也正因为 此 个体捐赠往往属于输血型的救助 而慈善组织则可以提供配套的措施 达到造血的目的 第二 救助的经常化 个体捐助具有随意化的特征 而慈善组织的最大益处之一就是使得救助 成为经常化的工作 第三 扩大规模与社会影响 慈善组织的功能在于为个人 企业奉献爱心 提供制度化的平台 因此 慈善组织能够集中资源 甚至通过投资行为达到保值 增值和扩大 规模的目的 所以 通过慈善组织进行慈善行为往往能够形成倍增效益 提高社会影响 第四 规范管理 个体的劝募行为往往很难监督管理 而慈善组织相对更容易提高其劝募行为的规范 性 透明性 能够依法管理与监督 现代社会 慈善事业的发展离不开慈善组织的培育与发展 只有慈善组织发达 慈善事业才可能发展 而政府发展慈善事业的着眼点之一也应当是立足于 慈善组织的培育与发展 2 公共治理相关理论 i 政府 市场失灵理论 市场失灵论认为 由于公共物品具有不可分割性和排他性 使得购买公共物品的人无法阻 止别人享用公共物品 既然 免费搭车 现象存在 那么 愿意花钱购买公共物品的人肯定不 多 这样就会造成公共物品的匮乏旧 可见 公共物品无法通过市场机制来提供 市场失灵 另外 外部性很强的物品 可能产生自然垄断的物品和从收入分配角度观察不应该由市场决定 4 南京航窄航天大学硕士学位论文 的物品 如住房 也不应该通过市场机制提供 市场失灵理论说明了政府干预的必要 但是由于公众对公共物品需求差异的存在 政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处 于中间状态的受众的选择偏好 而一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足 在 这种情况下 具有拾遗补缺功能的第三部门应运而生 它可以为对某些公共物品需求量较大的 人提供额外的补充 为需求特殊的人提供适宜的公共物品 不过该理论更多的是说明了政府部 门与 第三部门 之间的互补关系 并没有揭示是什么因素使得某些产品或服务只能由 第三 部门 提供 2 契约 合约 失灵论 市场失灵和政府失灵论看到了政府和第三部门在提供公共物品中的合作互补关系 但是 许多第三部门在提供私人物品方面也发挥作用 比如非营利医院 养老院 私立学校等 对于 这点市场失灵和政府失灵论没有作解释 亨利 汉斯曼提出的契约失灵论对此作了说明 1 9 8 0 年 他在 耶鲁法学评论 上发表了 非营利企业的作用 该论文指出 在有些领域中 消费 者往往缺少足够的信息来评估服务的质量 要么是由于服务购买者并不是最终的消费者 要么 是服务本身太复杂或信息不对称 消费者对它难以评估 刀 他认为 营利性企业往往利用自己 在信息不对称中的优势地位以次充好 以少充多 谋求利润的最大化 在这种情况下 一般的 契约机制无法帮助消费者监督生产者的行为 契约失灵论反映的是经济学中的委托 代理问题 委托人无法有效监督代理人的行为 因此必须寻找一种可以降低监督成本的制度安排 而非营 利组织的不得分配利润的原则使它符合这种要求 有利于理顺委托代理关系 3 志愿失灵论 萨拉蒙提出志愿失灵理论来说明非营利部门的缺陷 进而论证了政府支持志愿部门的必要 性 引 在他看来 将志愿部门视为政府和市场失灵后的衍生物 将志愿部门看成由于政府的局 限产生的提供公共物品的替代性制度 这些观点忽略了非营利部门固有的缺陷 而这些缺陷正 好是政府组织的优势 在他看来 非营利部门的固有局限性在于 首先 志愿的参与行为可能 破坏了科斯定律 在一个简单的公共物品模型中 尤其是在公共物品的供给过程中 他们发现 志愿参与行为可能产生最有效的结果 也可能产生最无效的结果 因此 许多非政府组织和特 殊利益集团都竭力避免搭便车行为 1 2 2 文献综述 1 国民财富分配相关研究 在市场经济条件下 市场通过对资源的配置 通过对劳动力报酬的确认 实现了财富的第 一次分配 政府通过公共权力 利用税收 财政 金融等手段实现对收入分配的调节 谓之第 二次分配 第二次分配之后 社会协调与发展方面依旧会留有空白 有待进一步的分配机制加 5 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 以弥补 厉以宁在1 9 9 4 年出版的 股份制与市场经济 一书中最早提出了 第三次分配 的理 论 即个人或企业出于自愿 在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分捐赠出去 9 厉以 宁诠释说 在国民收入分配的三个层次中 第一次分配是原始分配 通过市场来实现 而市场 就是追求效率 这就忽略了公平 第二次分配是第一次分配的调整 以政府调节来弥补市场分 配的不足 形成效率优先 兼顾公平的收入分配格局 但尽管如此 实际上要实现真正的公平 创建和谐社会依然很难 这就必须依托第三次分配 第三次分配则是对第二次分配的补充 以 民间捐献来弥补政府调节的不足 由于第三次分配是人们自觉自愿的一种捐赠 它带来的影响 不仅是经济的 而且还是社会与政治的 因而发挥了市场调节和政府调节无法替代的作用 成思危与辜胜阻对这一理论做出了补充 他们认为 要缩小财富差距 就应当有三次分配 即初次分配由市场按照效益进行分配 一定要讲效率 就是要让那些有知识 善于创新并努力 工作的人得到更多的劳务报酬 首先富裕起来 二次分配由政府通过税收和财政支出 社会保 障等转移支付的形式进行 分配要讲公平 政府应当帮助弱势群体 建立全面 系统 适度 公平和有效的社会保障体系 三次分配通过个人收入转移和自愿缴纳和捐献等方式进行 主要 内容是慈善捐赠 包括扶贫 助学 救灾 济困 解危 安老等形式 第三次分配要讲社会责 任 富人们应当在自愿的基础上拿出自己的部分财富 帮助穷人改善生活 教育和医疗的条件 1 0 1 唐钧的主要观点是 当我们把慈善事业定义为 第三次分配 的时候 这就意味着它是排 在 第二次分配 之后的 也就是说 慈善捐款必须从 税后 的收入中付出 从理论上来说 应该肯定社会捐款和慈善事业还是属于 第二次分配 并具有与纳税和公共福利支出同样的性 质 政府应通过免税以及其他的制度安排促进和鼓励国民在 再分配 领域发扬爱心 并 让 出 部分公共领域让民间组织发挥其再分配的作用 而且这些范围应该越来越大 第三次分配 的理论实际上为在发展社会捐赠和慈善基金方面政府的小器和短视提供了权威的依据 在理论 上起的是搅混水的作用 在实践中恰恰是不利于社会捐赠和慈善事业发展的 谢志平 2 0 0 7 认为 慈善组织主导的第三次利益分配是通过市场这一场域和平台 利用 市场行为产生的利他主义的志愿精神和剩余产品 以组织化的形式来实现物品向特定群体转移 它不是一种交易行为 不存在交换要件 完全是一种财富的转移 这种通过市场平台和自愿精 神来谋求特定群体利益满足的行为是社会文明进步的表现 1 1 1 2 慈善组织的社会功能及组织形式研究 慈善基金的运营是慈善组织发展的物质基础 目前国内对此颇为关注 郑功成等人对中国 慈善事业的木质 历史沿革 运行规范和未来发展进行了较为全面的探讨 郑功成 1 9 9 9 等认 为 慈善事业是建立在社会捐献基础上的民营社会性救助事业 1 2 1 捐献是慈善事业的立身之本 没有捐献就没有慈善事业 政府举办的福利保障事业不能称之为慈善事业 只有非强制性的民 6 南京航空航天大学硕士学位论文 营公益事业才构成现代慈善事业 基于中国政治 社会 经济的客观发展走势 慈善事业将会 趋于多元化 这主要表现在慈善机构的多元化 慈善则政的多元化 慈善服务的多样化 慈善 道德的多层化 朱传一认为慈善机构应该确立 以人为中心 的筹资原则 并建立多元化的筹 资目标和筹资方式 l 习 李珍刚 2 0 0 2 等认为在筹资过程中 慈善组织需要秉承公益的使命 认 真对待捐赠者的利益取向 强化自身建设 提高服务能力和自律水平 重视筹资目标的针对性 和筹资方式的灵活性 充分体现以人为本的原则 1 4 l 李朝全 2 0 0 1 认为慈善组织在社会筹资中 应该引入利益驱动机制 真正从捐赠者的利益出发 本着平等互助 给予奉献的宗旨和原则行 7 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 并进一步分析论证了慈善事业发展中的政府角色调适 即从主导慈善事业发展的领导者 组织 者和管理者转变为引导和规范慈善事业发展的导航者 调控者和监督者 2 2 周秋光 1 9 9 9 从官 民二重性的角度出发 主张慈善事业的发展应该摆脱半官方的状态 完全走向民间 田凯采取 个案研究的方法 考察了中国现行慈善组织与政府之间的关系 提出了组织外形化概念 指出 国内目前慈善组织运作形式与逻辑的逆反性 姚建平在对中国慈善组织政府管理比较的基础上 指出中国政府在慈善组织的注册 税收管理和对慈善组织的监督和审计上的行政化色彩浓厚 通过对现有文献资料的分析 国内学术界对这一领域的研究分别集中在政府或者慈善组织 的作用发挥两方面 从慈善事业的研究来看 既有资料大多立足于社会学范畴对参与慈善事业的主体加以分析 更多地的是借鉴非营利组织在组织建设 法律法规及制度的完善来探讨慈善组织在慈善事业发 展中的作用 也有从历史的角度考察我国慈善组织与政府独特的关系模式 针对我国慈善组织 运作机制的研究 即就中国 政府主导型的社会发展模式 而言 政府作用的发挥对慈善事业 的作用是不可小看的 对政府作用所进行的研究总体上看 主要成果集中于从社会保障 社会总体福利等角度对 政府和慈善组织关系进行研究 但对于政府作用的研究多囿于政府与社会的关系 政府职责的 厘清 立足公共管理视角 从政府职责出发 专门研究政府如何促进慈善组织发展的政策性成 果为数不多 总之 从笔者掌握的文献来看 在社会转型过程中 立足政府协调功能 从政府与慈善组 织关系出发 结合慈善组织发展现状及国外发达国家经验 对当前政府发展慈善组织的政策研 究尚有较大研究空间 1 3 论文结构和研究方法 1 3 1 论文结构 论文正文主要分四个部分 第一部分是导论 主要交代论文写作的原因 相关理论 文献综述 研究方法等 第二部分主要是交待我国慈善组织发展史 我国慈善组织的发展现状 以及与国际其他国 家慈善发展情况的比较 第三部分是探讨政府在推动慈善组织发展过程的作用发挥 通过参考西方国家慈善组织与 政府的关系 探讨我国独特的政府与慈善组织关系模式 不同于西方国家 包括慈善组织在内 的非营利组织是独立于政府和市场之外 提供社会服务以满足人民需要的社会第三部门 在我 国 慈善组织既非政府职能部门也尚未形成独立于政府的社会第三部门 慈善组织与政府共同 构成中国特色社会保障体系的有机组成部分 转型过程中 政府与慈善组织的关系模式将由历 8 南京航空航天大学硕士学位论文 史形成的政府主导型逐步走向政府一民间合作伙伴型 而在此过程中 政府需要克服政府 社 会不分 监督管理机制不完善等诸多症结 促进慈善组织发展 以期实现社会稳定和谐 第四部分基于论文二 三部分对转型中国慈善组织发展现状 慈善组织与政府关系模式的 探讨 围绕政府在慈善文化 慈善意识 慈善组织治理机制 慈善相关法律等各个方面该如何 更好的发挥协调功能 详细给出政府推动慈善组织发展的对策建议 1 3 2 研究方法 1 文献研究法 文献研究法是通过收集各种文献资料 获取与调查课题有关信息的方法 文章不仅对我国 的慈善事业发展做了研究 也对西方国家的慈善组织及其慈善与政府的关系等方面做了考察 具有相当的跨度 必须要尽可能地搜集资料 参考文献 另外 虽然慈善组织的专门研究成果 不多 资料也相对分散 但这些不同类别的文献为从公共管理视角研究慈善组织问题提供了非 常重要的基础 2 历史研究法 本文分析的是我国慈善组织发展过程中与政府的关系 由于牵扯到具体的时间段 需要参 考历史中的关系形态 因此历史分析是本文最基本的分析方法 本文首先考查了我国慈善组织 的历史发展过程 参考西方国家慈善发展分析了我国转型过程中政府与慈善组织关系模式 这 些分析基本是遵循我国的历史发展过程论述的 可以说 历史研究方法为本文确定了分析的线 索 提供了分析的材料 9 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 第二章中国慈善组织的发展现状及国际比较 2 1 中国慈善组织的发展背景及过程 2 2 1 建国前慈善事业概述 我国的慈善事业有着悠久的传统 古代中国慈善组织的发展大概可以分成三个阶段瞄l 第一阶段为汉唐时期的寺院慈善组织 东汉时期 佛教传入中国 佛教寺院建立 济贫事 业就发展起来 东汉时期佛教寺院的济贫事业相当发达 这可以说是中国最早的民间慈善救济 事业 寺院和僧侣用来从事慈善事业的寺院财产中最大一个来源是社会人士的捐施 福报 修福 的佛教慈善思想 对社会上的一些富人有很强的吸引力 因此 汉唐佛教寺院的财产 一直非常丰盈 寺院慈善事业长盛不衰 主要包括济贫 贩灾 医疗 戒残杀 宣传慈善事业 等方面 第二阶段为是宋元时期政府主导的慈善救济事业 封建王朝主办的慈善救济机构最早可追 溯至南北朝时期的六疾馆和孤独园 宋代的养老慈幼事业最为突出 其专门设施有居养安济院 慈幼局 慈幼庄 婴儿局 举子包 举子田等 规模庞大 规划周密 设施齐全 元朝最重要的发展在医疗方面 医疗救济被提升为官医提举司与广济提举司 前者是医师 后者管医疗救济 另外 在各地普设 医学 为医疗主管 惠民药局继续提供医疗救济工作 三是明清时期民间慈善组织的兴起 在明清之前 以捐谷贩灾 修路建桥为主要内容的个 人慈善活动早己存在 即使是在官办慈善事业鼎盛的宋元时期 私人慈善活动也不乏见 如经 常为人所提及的范仲俺的 义田 刘宰的 粥局 朱熹的社仓等 但这些慈善活动很难发展成 为一种制度化的慈善事业 明末清初 在江南的武进 无锡 嘉善 太仓 昆山等地先后出现 了同善会 广仁会 同仁会或善堂等民间慈善团体 它既不同于宋朝以前国家干预的慈善事业 也有异于此前出现的民间慈善活动 包括宗教的和世俗的 它是中国历史上一种全新的非宗教 性的 非宗族性的 持续性的 志愿性的慈善救济事业 是现代慈善事业的萌芽 民间慈善组织在清代有了进一步发展 主要表现在 第一 民间慈善组织数量增多 据有关专家统计 仅江南的苏州府 松江府 常州府 嘉 兴府 湖州府等府县就有慈善团体3 7 7 个之多 第二 种类更加齐全 有可以说 清代的民间 慈善机构种类已相当齐全 涉及到了社会福祉的各个方面 第三 经费充足 清代善堂的经费 来源不断扩大 财力大为增强 除会员的捐献外 地方官员还发起募金资助善堂 有时还将没 收田地划归善堂 许多士绅也捐献土地 房屋 清代善堂的不动产数量大增 一般的善堂所设 置的土地从数十亩到数百亩不等 在得到官府资助的情况下 可能会达到数千亩之多 第四 1 0 南京航空航天大学硕士学位论文 参与阶层广泛 清代以前 慈善救济活动主要由地方士绅主办 随着清代商品经济的发展 工 商业者的力量逐渐壮大 他们开始成为慈善事业中的一支重要力量 办理善事也成为会馆 公 所的重要职能 第五 清代善堂不受时间限制 随时施行救济 活动变得经常化 2 4 1 民国时期 灾害颁发 战乱连年 各届中央政府为维护统治 疲于应付各种事变 每年的 救济费相对于流离失所的难民和生活无着的贫民来说 简直是杯水车薪 由于政府救济不力 大量的救济工作便只得由慈善组织来承担 因此 慈善事业对民国社会的维系有相当重要的作 用 这一时期也成为我国慈善事业发展的一个高潮 主要表现在 无论是慈善团体的数量 还 是慈善家群体 在中国慈善事业史上都是首屈一指的 2 5 但是 应该看到 由于近代中国特殊 的历史背景 民国时期的慈善组织一开始便带有明显的半殖民地化特征 里畸形发展态势 主 要表现在 第一 政府对慈善组织缺乏有效管理 尽管历届旧政府均设有专门机构管理慈善事 业 但大都有名无实 第二 中国人开办的机构大都来自外国人的影响 水平都不太高 第三 慈善组织大都是临时救济性的 缺乏长远发展目标 善款短缺 管理混乱 自生自灭 旋生旋 灭 第四 一些慈善组织 特别是少数外国人开办的慈善组织 假慈善之名 干着不慈善的勾 当 凡此种种 皆由当时的社会性质所决定 2 2 2 建国后慈善事业的曲折发展 中华人民共和国成立以后 政府从意识形态和经济基础两个方面消除了原先存在的慈善事 业 在意识形态方面 政府把慈善事业当作了国民党政府实行统治的一个重要手段 给予了充 分批判 对于民国时期的救济事业 鉴于旧中国外来因素给慈善事业造成的特殊背景和一定的 畸形性 以及受 左 的思想的影响 政府与民间对慈善与慈善活动的判断是 带有很大的伪 善性和欺骗性 这些所谓的慈善事业不过是为帝国主义的政治 文化和经济侵略以及巩固国民 党反动统治服务的 对外国宗教组织在中国举办的慈善事业 被认为是传教士披着宗教的外衣 打着慈善的幌子 干着不慈善的事情 为帝国主义的侵略活动提供帮助 出于意识形态等方面 的考虑 政府对国民党时期留下的慈善机构全部进行了接收和改造 据统计 全国共接收 改 造了约5 0 0 个慈善机构 纳入到了政府的管理之中 1 2 同时 1 9 4 9 年后 中国逐步确立了国家对社会中各种资源的控制和配置权 这在客观上消 除了慈善事业发展的经济基础 在经济领域 主要表现为没收官僚资本 同时对民族资本进行 社会主义改造 经过土地改革 合作化 人民公社化等一系列社会改造步骤 国家实现了对土 地及其他农业要素的控制 在对粮食等产品统购统销的基础上 形成了统一安排 统一分配的 城市就业制度 以及以城乡分割为基础的户籍制度 国家统一录取并统一分配的高等教育制度 通过这一系列制度安排 国家获得了对社会中大部分稀缺资源的控制和配置权 国家对于社会中各种资源的垄断 实际上消除了慈善事业发展的前提条件 代替原先的慈 我国慈善组织发展中的政府协调政策研究 善事业发挥社会保障功能的是国家的力量 随着对经济和社会资源的垄断 国家确立了在社会 保障制度中的绝对支配地位 因此 中国被认为是实行 国家保障型 社会保障制度的典型 从1 9 4 9 到1 9 9 4 年这4 5 年间 慈善 被作为一个充满 伪善性 和 欺骗性 的维护帝国主 义和国民党统治的工具 遭到了意识形态上的批判 慈善也从中国官方的话语体系中消失了 截止1 9 9 4 年为止 人民日报 几乎没有正面使用 慈善 这个词 在不得已的时候 往往使 用 公益事业 来代替 到1 9 9 8 年特大洪水之前 在北京调查显示 了解慈善组织的人不到 7 在中国具有悠久历史的 慈善 在九十年代成了一个新名词阴 9 0 年代后中国慈善事业取得了长足的进步 1 9 9 4 年中华慈善协会成立 这是1 9 4 9 年以来 较早在名称中直接冠以 慈善 二字的组织之一 中华慈善协会的成立表明了政府部门对于慈 善的态度有了根本的改变 制约慈善事业发展的意识形态因素己经基本消除 慈善事业的发展 面临一个全新的环境 继中华慈善协会成立之后 很多地方陆续成立了自己的慈善机构 随着 改革开放的深入 中国经济有了一定的发展 经济发展为发展慈善事业奠定了基础 全国绝大 部分省市自治区已经建立了慈善总会 基金会 协会 地 市级政府建立的慈善组织的也很多 我国的基金会也逐渐活跃了起来 一些主要的基金会迅速成长 开始追求独立自主的 更加符 合国际通行意义上的第三部门形象的基金会 主要表现在面向社会进行募捐 开展各种公益活 动 引入项目管理的思想 一些主要的基金会纷纷推出了大型的公益项目 这些基金会虽然数 量不多 但却凭借其独特的资金优势在我国第三部门发展的进程中留下了独特的印记 2 2 中国慈善组织的发展现状 2 2 1 中国慈善组织队伍不断壮大 截至2 0 0 8 年底 我国共有各类基金会1 5 3 l 家 建立经常性捐助工作站 点 和慈善超市 1 2 1 8 0 0 1 6 0 0 1 4 0 0 1 2 0 0 1 0 0 0 8 0 0 6 0 0 4 0 0 2 0 0 0 2 0 0 32 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 62 0 0 72 0 0 8 图2 12 0 0 3 2 0 0 8 我国基金会数量 注 数据来源中国民政统计年鉴 南京航空航天大学硕士学位论文 3 万个 初步形成了社会捐助网络 并逐步拓展到部分乡镇 社区 从图2 1 看 我国自2 0 0 3 年到2 0 0 8 年 基金会数量得到不断的增长 除了2 0 0 4 年相比2 0 0 3 年在数量上有一定的下降之外 总体趋势呈稳步上升状态 中国慈善组织随着数量的不断增加 同时出现了各基金会发展不平衡的态势 然而 这些 基金会的募款能力并不均衡 从下表2 1 可以看出 2 0 0 7 年 1 5 家全国性公募基金会的捐赠收 入占全国基金会筹资总额的1 0 以上 2 0 0 8 年 7 家亿元基金会募集款物共4 8 亿元 来源于 2 0 0 8 年度中国慈善捐助报告 表2 12 0 0 7 2 0 0 8 年部分基金会筹资情况表 基金会名称2 0 0 7 捐赠收入 万元 2 0 0 8 捐赠收入 万元 中国教育发展基金会 6 8 3 7 63 1 4 4 6 上海市慈善基金会 6 3 6 0 0 1 4 4 6 0 6 中国光华科技基金会 2 3 1 1 23 2 4 3 9 中国儿童少年基金会 2 0 2 0 34 2 5 8 6 中国红十字基金会 1 6 4 9 91 5 3 7 0 0 中国宋庆龄基金会 8 9 0 l1 3 3 6 4 中国老龄事业发展基金会 3 2 7 43 0 0 5 中华健康快车基金会 5 9 8 73 8 6 7 福建集美大学教育发展基金会 3 7 1 45 0 1 7 合计 2 1 3 6 6 64 3 0 0 3 0 2 2 2 中国慈善组