（行政管理专业论文）治理视野下中国非政府组织的发展及反思.pdf

1 论文摘要 西方学者之所以提出治理这个理念主要是因为他们在资源配置中既看到了市 场的失灵同时也看到了政府的失灵他们希望通过对治理理念的研究从市场和 政府之外寻找到另外一种力量以解决资源优化配置的问题治理理论作为一种新 的范式新的理论具有与传统行政不同的内涵它与传统行政相比无论是从主 体方式客体和目标上都具有新的含义治理理论强调治理主体权力的多元化 而不是政府权力的一元化强调上下互动的合作管理而不是政府自上而下的单向 度管理强调治理客体的广泛性和目标的统一性而不是单指国家公共事务治理 的本质就是指多元权威主体为了共同的价值目标和共同的利益在相互规范的基础上 对公共事务进行上下互动的合作管理 非政府组织是 20 世纪后半期兴起的社会民间组织 作为一种制度创新 具有巨 大的潜力它为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能它作为公民社会的重要 组成部分和治理的主体具有较强的多样性灵活性创新性和参与性在国家和 社会公共事务治理过程中发挥了越来越重要的作用 改革开放之前由于国家对社会高度的垂直整合我国的非政府组织还处于萌 芽状态之中或者说根本不存在但自从改革开放以来随着我国政治和经济体制改 革的逐步深入我国非政府组织获得了飞速发展在环境保护扶贫开发社会服 务科教文卫等方面发挥了十分重要的作用但中国的非政府组织由于发展时间还 不长发展基础也不牢靠因此它有别于严格意义上的西方非政府组织同时中国 非政府组织在参与国家和社会公共事务治理过程中也面临着许多问题比如公民 社会不完善非政府组织参与治理缺乏现实基础非政府组织发展所面临的两难困 境非政府组织结构与功能的缺陷等针对我国非政府组织存在的主要问题本文 试图从法律方面非政府组织与政府关系方面非政府组织内部管理和国际化交流 与合作等四个方面入手来探索一条中国特色的非政府组织发展道路 关键词治理中国非政府组织问题及对策 2 abstract the reason that the western scholars put forward the theory of governance is mainly because there is not only the failure of market but also the failure of government in resources distributing the scholars hope that they can find another way from outside of market and government to resolve the problems of optimizing the resource distributing by the study of the theory of governance the theory of governance as a new pattern and new theory is totally different from traditional administration comparing with traditional administration the theory of governance has the new meaning in subjects ways objects and goals governance emphasizes not unification of the government power but the diversification of subjects emphasizes not governmental single management from top to bottom but interaction management between top and bottom emphasizes not only national public affairs but also universality of objects and unification of the targets the essence of governance is referred to the diverse authority to manage the public affairs commonly between top and bottom on the basis of mutually criterion for the sake of the common valuations and benefits non governmental organizations which are the social civil organizations emerged late in the 20 centuries they as a kind of new system have the enormous potential and make it possible to solve the failure of market and government as the importance parts of citizen society and subjects of governance non governmental organizations that have stronger variety flexibility creativity and participation play more and more important roles in managing national and social public affairs before reform and opening because government integrates society highly non governmental organizations in our country were still in embryonic situation or could say that they didn t exist at all but since reform and opening with the gradual deepening development of political system and economic system non governmental organizations in our country develop rapidly playing an important role in environmental protection annihilating poverty and developing social service science education culture sanitation and so on but non governmental organizations in china are strictly different from those in the west because of its short term development and weak foundation at the same time non governmental organizations also face many problems in participating to manage national and social public affairs for example citizen society is not perfect which makes non government organizations lack the realistic foundation in participating to manage public affairs non governmental organizations are in dilemma in development non governmental organizations also have weakness in construction and function to solve these problems this text is in an attempt to find a development road with chinese characteristic of non governmental organizations by the study of laws the relationship between non governmental organizations and government non governmental organization s inner management and international communication and cooperation key words governance non governance organizations in china problems and strategies 3 治理视野下 中国非政府组织的发展及反思 一 引言 20 世纪 90 年代以来 治理作为一系列活动领域里的管理机制 在社会科学领域 获得了飞速的发展和运用不同学者对治理的内涵有不同的观点罗西瑙在没有 政府统治的治理一书中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制它们虽然没 有得到正式授权 却能有效的发挥作用罗茨认为 治理意味统治的含义有了变化 意味着一种新的统治过程意味着有序统治的条件已经不同于以前或是以新的方 法来统治社会全球治理委员会给治理下了一个比较权威的定义 认为治理是各种 公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突的或 不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程这即包括有权迫使人们服从 的正式制度和规则也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 这些观点虽然表述方式不一样但有一个共同的观点那就是治理是区别于政府统治 的一种新的管理方式它反映这样一种理念即政府并不完全垄断一切合法权力 除政府之外社会上还有一些其他机构和组织在各自的活动领域也具有权威力量 能够维护社会秩序提供社会公共服务同时参与经济和社会调节等在对公共事 务的治理过程中可以没有政府但不可以没有权威中心同样可以没有强制力量 但不可以没有共同目标 非政府组织作为公共事务治理的主体之一在 1819 世纪产生和形成于西方发 达国家而在最近的十几年来得到飞速发展非政府组织参与治理作为政府和市场 之外的第三种选择有其十分重要的意义它可以弥补政府和市场在供给调控和 协调过程中的某些不足首先非政府组织能够克服政府公共部门提供公共物品的 不足以满足公众对公共物品多样化的需求其次非政府组织在充当政府与公民 信息沟通中介作为市场经济服务中介方面发挥了积极作用还有非政府组织在 建立良好的信用机制营造公平竞争的经济环境方面起了十分重要的作用最后 非政府组织已成为特定群体自我服务自我保健的组织在满足社会成员需要方面起 着政府和市场不可替代的作用 随着非政府组织在世界的蓬勃发展研究非政府组织发展问题的学者和社会团 体也在不断增加纵观各国学者对非政府组织发展问题的研究主要在如下几个方面 展开第一从发达国家的福利危机发展中国家的发展危机全球范围内的环境 危机等社会问题来说明非政府组织产生和兴起第二从国家与社会关系国家与 市场失灵转变政府职能等方面来论证非政府组织发展的必要性和意义第三从 非政府组织在提供公共服务解决就业问题处理社会问题等方面所起的重要作用 来进行研究第四对非政府组织与社区政府wto 等组织之间的相互关系进行 研究第五对非政府组织本身组织体系运行机制责任机制公共关系进行研 究第六对非政府组织在世界各国发展的历史和现状进行比较研究第七研究 罗西瑙著没有政府统治的治理剑桥大学出版社 1995 年第 5 页21 世纪的治理全球治理1995 年创刊号 罗茨著新的治理政治研究1996 年第 154 期 4 各国非政府组织发展状况以及对我国非政府组织发展的启示第八研究我国非政 府组织的特征作用以及在社会发展中的意义由上可知各国学者对非政府组织 发展从宏观到微观从静态到动态从历史到现在从国外到国内等方方面面都进 行了研究但是对非政府组织在治理过程中的地位和作用进行研究比较少特别是 对中国非政府组织研究更少既使有所研究也是深入不够本文正是从治理视野 下来研究中国非政府组织的发展状况剖析在中国具体国情下中国非政府组织与西 方非政府组织的发展差异揭示其在发展过程中存在的问题以及提出相应的发展对 策以推动中国非政府组织的健康发展为我国的公共事务治理发挥更大的更积极 的作用 二 治理理论的基本内涵 一治理的兴起及其原因 治理governance 一词源于拉丁文和古希腊语 原意是控制 引导和操纵 长期以来它与统治一词交叉使用主要用于与国家的公共事务相关的管理活动 和政治活动中但是自从 20 世纪 90 年代以来西方政治学家社会学家和经 济学家等纷纷引入治理概念用治理理念来发展和完善各自的学科理论使治理 这一概念逐渐被赋予了极其丰富而崭新的内涵并发展演变成一个具有丰富内涵的 包括治理善治地方治理和全球治理等内容的治理理论治理理论的兴起有着 广泛的社会历史背景 第一在国际和国家层面不断涌现的新公共问题由于其复杂性和突变性等因 素政府又无力解决或来不及解决而导致了公共危机为治理理论和实践的产生提 供了客观条件首先从国际层面来看冷战结束后国际政治经济格局发生了巨 大而深刻的变化 特别是伴随着全球化进程的不断发展 出现了大量的全球性问题 比如环境污染问题恐怖主义威胁问题全球疾病传播问题等这些公共问题的最 大特征在于共同性以及不可分割性没有一个国家可以置身于这些问题之外这在 客观上提出了全球管理与治理的问题即以全球为视野管理公共事务的和解决 公共问题全球治理理论正是在这种历史背景下产生和形成的其次在国家层面 来说 第二次世界大战后 在西方国家 由于福利国家的过度发展政府被视为超 级保姆政府职能扩张机构臃肿服务低劣效率低下财政危机遍布各国社 会分裂和文化分裂同时出现政府越来越失去公民的信任出现了管理危机公民 无法对公共管理过程实施有效的监督政府难以预测自己的行为后果几乎丧失了 行政能力在一些第三世界发展中国家随着全球化区域一体化的逐步深入传 统主权概念遭遇危机一些国家政权纷纷垮台联合国的安全机制和国际社会的和 平力量也无法拯救这些国家和地区大规模的无政府状态尤其是毒品跨国犯罪 核武器扩散科技风险环境保护等问题已对国际社会的管理提出了严重的挑战 在这样的背景下治理理论作为既重视发挥政府的功能又重视社会组织群体势力 相互合作共同管理的方式和理念登上了历史舞台 第二公民社会的出现和非政府组织的兴起为治理的产生提供了组织条件 公民社会又可以称为市民社会和民间社会三者只是称谓上有所不同而基本含 义大致相同市民社会一词主要使用在马克思主义经典著作中主要是指资产 滕世华著治理理论与政府改革福建行政学院福建经济管理干部学院学报2002 年第 3 期 5 阶级社会或多或少带有一点贬义民间社会是台湾学者经常使用的译名是一 个中性词而公民社会是现代社会使用的词汇它强调的是公民的政治参与和对国 家权力的制约英国著名学者怀特认为公民社会是处于国家和家庭之间的大众组 织它独立于国家享有对于国家的自主性它由众多旨在保护和促进自身利益或 价值的社会成员自愿结合而成美国社会学派的学者认为公民社会可以定义为处 于个人与代议制政治之间的有组织的社会生活领域因此 我们可以把公民社会看 作是独立于国家或政府之外的自我组织自我协调自我发展的所有民间组织或非 政府组织的总和非政府组织作为公民社会的主体和重要组成部分因此可以这样 说离开了非政府组织就无所谓谈公民社会非政府组织形式各种各样既有国际 性非政府组织又有地域性和国内非政府组织既有政治性非政府组织又有经济 性文化性非政府组织等等国际性非政府组织形成于 16 世纪的欧洲当时主要 是为了邮政交换网络欧洲各主要国家之间签订了邮政条约19 世纪欧美国家为 了通邮的便利成立了包括欧洲 12 个国家和美国等成员国在内的邮政委员会后 更名为万国邮政联盟而在 20 世纪联合国成立后它成为联合国的专门机构世 界卫生局也于 19 世纪初成立国际联盟则在第一次世界大战后产生在第二次世 界大战以后涉入世界体系的组织非常显著增长着自 20 世纪 60 年代以来非 政府组织在各个国家获得了飞速和广泛地发展特别是西方发达国家更是如此在 法国其非营利社团在 1990 年就达 6 万多个在德国每 10 万人口中社团数量 从 1960 年的 160 个增加到 1990 年的 475 个在瑞典有近 20 万个有成员资 格要求的社团大多数瑞典人都参加了一个或一个以上的社团创建了每 10 万人 就有 2300 个社团的稠密社会网络美英法德意大利瑞典匈牙利和日 本等 8 个国家的公民社会部门 1990 年雇用的人数相当于 1190 万领薪的全日制工 人 这意味着每 20 个工作中就有一个是在公民社会部门中 在快速增长的服务部门 中这个比例更高达到每 8 个人中就有一个此外这些国家的非营利组织雇用的 志愿人员相当于 480 万个全日制雇员在 1990 1992 年间这 8 个国家公民 社会部门的开支达 6140 亿美元相当于这些国家国内生产总值总和的 5 左右 且相当于西班牙国民生产总值的 20 多 第三 治理理论也有其深刻的学术背景 治理理论的提出在很大程度上与 年代西方国家各门社会科学出现的某些范式危机有关这些危机部分是由于学 术界对既有的范式描述和解释现实世界的能力不满而造成的当前学术界比较 流行的非此即彼的二分法社会科学范式如经济学中的市场对等级制政策研究中 的市场对计划政治中的私对公国际关系中的混乱无序对主权等都难以解释日 益复杂的现实世界因为学者们在资源配置中既看到了市场的失灵同时也看到了 政府的失灵市场的失灵主要是因为市场在限制垄断约束个人的极端自私行为 解决外部不经济问题克服生产的无政府状态协调收入分配的不均等方面存在着 内在局限性同时由于公共产品具有非竞争性和非排他性这两个属性市场也不 能解决公共产品的提供问题因此单纯的市场手段已不能实现社会资源的最优配 置同样仅仅依靠政府计划和命令等手段虽然在一定程度上能解决市场所不能 解决的公共物品的供给问题但由于其自身的缺陷比如政府行为成本和收益的无 美 戈登海登著公民社会社会资本和发展对一种复杂话语的剖析何增科编公民社会与第三部 门社会科学文献出版社 2000 年第 99100 页 胡为雄著非政府组织一种新的上层建筑形式东南学术2003 年第 3 期 美 莱斯特 萨拉蒙著公民社会部门何增科编公民社会与第三部门社会科学文献出版社 2000 年 第 257261 页 6 关联性非市场行为的内在性以及行政权力的滥用和腐败等也无法使社会资源得 到优化配置造成的结果是经济的低效和资源的浪费而且政府提供公共产品方面 也存在着问题它提供的总是标准化产品这不能满足人们对公共产品在数量和质 量方面的多样化需求正是因为市场失灵和政府失灵的存在越来越多的学者致力 于治理理念的研究希望从市场和政府之外寻找另外一种力量以解决资源优化配 置的问题而非政府组织正是他们寻找的另外一种力量非政府组织作为 20 世纪 后半期兴起的社会民间组织作为一种制度创新具有巨大的潜力它为解决市场 失灵和政府失灵提供了新的可能 二治理的含义及主要内容 自 1989 年世界银行首次使用 治理危机 来概括当时非洲的情形以来治理 一词被广泛地运用到社会科学界从政治学社会学公共政策学到国际关系等学 科所涉及的领域不断扩大有地区层面国家层面并延伸至国际层面所涉及的 主体也包罗万象有政府组织非政府组织到市场组织等正如研究治理问题的专 家鲍勃杰索普所说的那样过去 15 年来它在许多语境中大行其道以至成为 一个可以指涉任何事物或毫无意义的 时髦词语然而国际学术界对治理理论的 含义及内容表述却莫衷一是混乱不堪从对治理基本含义界定来说西方各学者 从不同的角度阐述了他们的观点大致归纳一下有以下三种类型第一认为治理 是一种管理机制或规章制度如著名学者罗西瑙在没有政府统治的治理和 21 世纪的治理书中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制它们虽然没有得到 正式授权却能有效的发挥作用世界银行则认为治理就是指为了发展而在一个 国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式在这里治理等同于政府或公共管 理的同义词第二强调治理是区别于政府统治的一种新的方式如学者罗茨认为 治理意味统治的含义有了变化意味着一种新的统治过程意味着有序统治的条 件已经不同于以前或是以新的方法来统治社会让 彼埃尔戈丹认为治理从 头起便须区别于传统的政府统治概念第三主张治理是一个过程如全球治理委 员会给治理下了一个比较权威的定义认为治理是各种公共或私人的个人和机构管 理其共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采 取联合行动的持续的过程从上述对各种关于治理定义的梳理中我们可以看到治 理一词所包含的内涵非常丰富因此很难对治理下一个确切的而又让大家普遍接 受的定义但对治理的基本内涵的界定大体上一致的即治理是区别与政府统治的 一种新的管理方式它反映这样一种理念即政府并不完全垄断一切合法权力除 政府之外社会上还有一些其他机构和组织在各自的活动领域也具有权威力量能 够维护社会秩序提供社会公共服务同时参与经济和社会调节等在对公共事务 的治理过程中可以没有政府但不可以没有权威中心同样可以没有强制力量但 不可以没有共同目标因此治理本质上就是指多元权威主体为了共同的价值目标 和共同的利益在相互信任和共同规范的基础上对公共事务进行上下互动的合作管 理 治理理论作为一种新的范式新的理论具有与传统行政不同的内涵它是传 鲍勃杰索普著治理的兴起及其失败的风险以经济发展为例的论述国际社会科学中文版1999 年第 2 期 罗茨著新的治理政治研究1996 年第 154 期 让 彼埃尔戈丹著现代的治理昨天和今天借重法国政府政策得以明确的几点认识国际社会科学 中文版1999 年第 2 期 7 统行政的改造和替代从传统行政到治理的转变决不仅仅是名词的更新或对传统 行政管理手段的修正而是体现了人们对传统行政的行政主体行政客体行政方 式和行政价值等方面的全新认识传统行政主要是指政府对公共事物的自上而下的 管理强调命令和服从指令而治理的含义远非如此它已经大大地超出了传统行 政的范围它不仅仅指政府部门或者仅仅指对公共事务的自上而下的管理与传 统行政相比治理主要包括以下几个基本内容 1 治理的主体 传统行政的主体主要是指政府 而治理的主体即可以是指政府 也可以是指其他各种类型的团体和组织比如市场组织非政府组织等从治理的 概念来看 政府也不是国家唯一的权力中心 各种公共和私人的机构只要权力合法 就都可能成为在各个不同领域和不同层面的权力中心尽管政府现在仍然是治理的 主体但是随着社会经济的发展政治民主化的推进教育文化水平的提高各种 公民社会组织的发展和壮大国家与社会关系的调适其他各种治理主体在各自所 作用的领域范围发挥着越来越大的作用而且甚至是政府所无法替代的非政府组 织作为多元权威治理主体的一元在提供公共服务和解决社会公共问题方面理应发 挥其不可或缺的作用比如在德国每 10 个住院病人护理日中的 4 个以及几乎所 有运动设施在法国1 3 的儿童日护理以及 55 的居民护理在美国半数以上 的医院床位以及 1 2 的大学在日本70 以上的大学在英国20 以上的初中和 高中教育在意大利40 以上的居民护理措施在瑞典40 的新建或翻修的居 民房屋等再比如中国的自然之友等环保组织对原始森林长江源等的保护 中国青少年基金会开展的希望工程对失学儿童的救助和保护母亲河等活动 非政府组织所从事的这些项目大部分是政府和其它公共组织甚至私人组织所不愿 做不宜做做不好的事情因此从某种意义上来说非政府组织的发展是对政 府能力的有效补充同时也是社会发展民主发展的必然 2治理的方式传统行政是政府运用政治权威通过发号施令制定政策和实 施政策 对社会公共事务进行自上而下的单一向度的管理 它的基本特征是以行政 法律为强制手段以国家政权为后盾对社会进行强力控制而治理的手段与方式 因治理主体的多元化和治理客体的广泛性而呈现出多样化它除了行政法律等手 段之外可以采取合作协商伙伴关系等多种方式可以说它既包括有权迫使 人们服从的正式制度和规则也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制 度安排它既包括政治法律的也包括经济市场的还包括社会的文化的手段和 方式在治理关系中没有哪个机构无论其为公有或私营能够拥有足够的知识 和资源来独自解决所有的问题这就要求参与公共事务治理的各主体之间互相对话 和沟通互相交换信息和资源以达到治理的目的因此治理本质是在共同目标 和共同价值的引导下多元权威主体在互相信任和共同规范基础上对公共事务进行 的上下互动的合作管理政府与其他权威主体之间以及其他权威主体相互之间也主 要是通过合作协商伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务 的合作管理 3治理的客体和目标治理主体的多元化决定治理客体的广泛性可以说凡是 现实生产生活中所涉及的事务和活动无不是治理的对象但是这种治理对象的广 泛性与以统治模式为特征的大政府时代的政府职能无所不包控制着社会生活方方 面面的情形根本不同在以治理模式为特征的有限政府时代政府的作用范围大为 缩小政府不再是无所不包的全能型政府在整个社会体系中按照国家与社会 美 莱斯特 萨拉蒙著公民社会部门何增科编公民社会与第三部门社会科学文献出版社 2000 年 第 260 页 8 的分离政府与市场边界的划分公域与私域的区分不同治理主体对应着不同的 治理对象或客体发挥着各自的作用这既是治理理论的特点也是治理有效性的 根本保证在这里体现了社会分工的原则和社会分层治理的理念而治理的目标则 是在各种不同的制度关系中运用权力去引导控制和规范公民的各种活动以最大 限度地增进公共利益 治理因其灵活性协作性高效性等优点可以弥补政府和市场在调控和协调 过程中的某些不足 因此被广泛地运用到公共事务领域 但治理也不可能是万能的 它也存在着许多局限性它不能代替国家而享有合法的政治暴力同样它也不可能 代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置针对治理的失效不少学者提出 了元治理健全的治理有效的治理和善治等概念其中善治理论影 响最大所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程它的本质在于政府与公 民对公共生活的合作管理是政治国家与公民社会的一种新颖关系是两者的最佳 状态对于善治的基本要素构成我国学者俞可平总结出来了六个基本要素合法 性透明性责任性法治回应有效善治表示政府与公民之间的良好合作 因此善治的实现有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同没有公民的积极参 与和合作至多只有善政而不会有善治而公民的积极参与和合作程度取决于 公民社会的发展和成熟程度因此只有大力培育和发展公民社会才能更好地实 现善治的目的 三 非政府组织的由来及在中国的发展 一非政府组织的由来概念及特点 非政府组织最早出现在 17 世纪各主要资本主义国家 当时用来指一些带有政府 色彩的社会团体以及主要开展慈善救济等社会公益活动的社会组织 到了 19 世纪末 期随着自由资本主义发展到垄断资本主义阶段非政府组织数量更多活动范围 更广比如致力于社会变革社会改造的工人团体不断涌现致力于科教文卫等公 共事业的社会团体的出现等二战以后非政府组织开始登上国际政治的舞台成 为国际政治舞台上的重要力量 正如萨拉蒙教授所说那样我们是置身于一场全球 性的社团革命之中历史将证明这场革命对 20 世纪后期世界的重要性丝毫不亚 于民族国家的兴起对于 19 世纪后期的世界的重要性非政府组织发展到现在 出 现了多种表现形式如学校医院环保组织社会服务组织艺术博物馆和研究 机构等同时它在不同国家和同一国家不同发展时期也有不同的称谓比如志愿 组织免税组织非营利组织第三部门等非政府组织分布在不同的国家和地区 发挥着不同的功能与作用但它们有一个共同点即它们的存在空间是政府与市场 留出来的余地关于它们存在的合理性的论证目前有如下一些理论治理理论 市场失灵 政府失灵理论合约失灵理论供给理论志愿失灵理论资源互依理论 社区参与理论民社理论等 自 20 世纪 70 年代以来非政府组织的蓬勃发展已引起国际国内学术界的高 度重视如何界定非政府组织呢有人主张通过法律加以界定即根据组织在各国 法律上的地位和规定加以界定这种界定方法的优点在于外延明确在一国内何种 组织享有非政府组织的待遇是确定的不足之处在于它没有抓住非政府组织区别于 俞可平著治理与善治社会科学文献出版社 2000 年版第 8 11 页 美 莱斯特萨拉蒙著非营利部门的兴起何增科译公民社会与第三部门第 243 页 9 政府和企业的本质特征而且各国法律对非政府组织规定的不同必然导致的是对 非政府组织确定的不统一性和国际上的非通用性有人主张用剩余法认为非政府 组织就是指除政府机关和营利机构以外的一切社会组织的总和 这种定义范围太广 并没有揭示非政府组织区别于政府和企业的基本特征也有人认为可以从经济的角 度加以定义即根据组织的经济来源来判断其属性如果一个组织的一半以上收入 来自销售就被归入市场部门而如果一个组织的资金来源主要依赖政府资助就 归入政府部门非政府组织的资金来源主要不是来自于市场也不是来自于政府而 是来自于成员交纳的会费和支持者的捐款这种定义缺陷在于为确定某个组织是否 为非政府组织其合理的资金比例难以确定而且事实上包括中国在内的世界大多 数国家的非政府组织的主要资金来源并非来自于会费或捐款而是服务收费和政府 资助也有人主张从组织的目的或功能加以界定认为凡是以促进社会公益为目的 的组织都可称为非政府组织这种定义关键问题在于在不同时期不同地区对公 益的定义不一样有时甚至相反从而导致对非政府组织进行比较研究交流的 困难和混乱 还有人主张从组织的基本结构和运作方式加以界定 凡是符合组织性 民间性非营利性自治性和志愿性等五个标准特征的组织都可称为非政府组织 这种定义比较好地概况了非政府组织的基本内涵是一个关于非政府组织的比较典 型的定义也为大多数学者所采用本文也基本赞同这种定义 研究非政府组织的各国专家与学者对其特点有着不同的阐述其中萨拉蒙教授 的观点比较典型他认为非政府组织应具备以下六个特点第一组织性即有一 定的组织机构是根据国家法律注册的独立法人第二民间性即非政府组织在 组织机构上独立于政府既不是政府机构的部门也不是由政府官员来主导第三 非营利性即不是为其拥有者积累利润非政府组织可以盈利但所得利润必须用 在组织使命所规定的工作上而不能在组织的所有者和经营者中进行分配第四 自治性非政府组织有不受外界控制的内部管理程序自己管理自己的活动第五 志愿性在组织的活动和管理中都有相当程度的志愿参与特别是形成有志愿者组 成的董事会和广泛使用志愿人员第六公益性即服务于某些公共目的和为公共 奉献以后萨拉蒙教授考虑实际情况又加了政治性和宗教性两个特点 二中国非政府组织发展状况分析 改革开放前由于国家对社会高度的垂直整合即国家之外无社会人们基 本上是通过单位或社队参与社会过程的在单位或社队体制下个人隶属于单位 单位隶属于国家政府通过对单位的全面控制实施对全社会的管理在单位之外 个人没有生存发展的资源空间 也就不存在非政府组织得以发展的公民社会 因此 非政府组织也就不可能获得生存和发展的空间但随着中国改革开放的不断深入 中国公民社会正经历孕育发展的过程首先表现在经济领域由于经济体制改 革中国逐渐形成了以所有制经济为主体多种经济成分共同发展的新形势和新格 局从而为中国公民社会的产生奠定了坚实的经济基础其次表现在政治领域 随着政治体制改革的深入政府对经济和社会的管理由直接转向间接由微观转向 宏观原来政府承担的部分职能也逐步向社会转移中国政府对非政府组织的态度 也由最初禁止限制向默认支持转变在上述背景和条件下中国非政府组织获 得了飞速发展 据 1998 年 3 月全国基本单位普查结果的公报 我国现有社会团体法 人单位 4 4 万个其他非营利性机构 61 万个社会团体法人吸纳了 71 万人其他 非营利机构吸纳了 2652 万人 截至 1998 年 10 月 已经在各级民政部门登记注册的 各类社会团体共有 20 万个各部门审批的民办非企业单位有 70 万个左右而且 10 非营利组织的活动 越来越受到社会各界的关注和好评 1998 年伟大的抗洪救灾中 中华慈善总会接收捐款 2 7 亿元捐物折合人民币 2 亿元合计人民币 4 7 亿元截 至 1998 年 9 月 7 日并设立了抗灾抢险勇士援助基金以抚恤这次抢险救灾中 牺牲的烈士家属和照顾伤残勇士而一直受国人关注的由中国青少年发展基金会发 起的希望工程共收到捐赠 42463 7 万元资助 369025 名贫困地区的小学生援建 希望小学 442 所截至 1996 年 12 月 31 日当然非营利组织的作用远不止于救 助它们的作用十分广泛大到促进民主政治推动社会进步小到提供教育文 化娱乐服务范围之广大大超出人们的想象 中国非政府组织不仅作用范围十分广泛而且其表现类型和分类方式也是多种 多样不同学者对中国非政府组织分类有着不同的观点王颖等根据组织的形成过 程领导层的产生主要领导的身份和经费来源等四个基准把中国的非政府组织分 为三类官办型半官半民型和民办型康晓光则根据组织的起源把中国社团为三 类即由党政机构发起创办的社团由事业单位企业个人发起创办的社团由 海外组织或个人发起创办的社团依次被称为自上而下型社团自下而上型社 团和外部输入型社团此外他还认为如果我们关注的对象是所有的实际 进行活动的社团的话那么目前中国至少存在 4 类社团即经过登记注册并具有 法人资格的社团经过登记注册但无法人资格的社团注册为企业法人的社团和干 脆就不进行任何注册的社团清华大学 ngo 研究所在组织形式实际运作两个层 面上把 ngo 分为四类社会团体经济团体基金会和实体型公共服务机构 后来考虑到中国转型时期的实际情况又加上了第五类即未登记或转登记团体 按照我国民政部采用的分类我国的非政府组织分为社会团体和民办非企业单位两 类前者是指中国公民自愿组成为实现会员共同意愿按照其章程开展活动的非 营利性社会组织它包括基金会学术性团体行业性团体专业性团体联合性 团体等后者是指企业事业单位社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国 有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织它包括教育类科技类 文化类体育类社会福利类等并在此基础上按照登记管理机关的级别区分为全 国性组织和地方性组织 然而从严格意义来说我国并不存在西方国家意义上的非政府组织比如应 具有组织性民间性非营利性自治性志愿性等五大基本特征才能算是非政府 组织因为在中国如果满足组织性即要在政府相关部门注册登记具有法人资格 并建立相关制度进行管理的非政府组织也许都不满足民间性和自治性由于中国任 何正式注册的非政府组织都有业务主管单位而这些业务主管单位又是各级政府有 关部门或其授权的组织因此中国非政府组织具有较强的官方色彩和较弱的自治 性同时反过来说具有民间性和自治性的非政府组织很可能又不满足组织性 因为它们或是未经注册或是虽经注册但没有法人资格等而且中国非政府组织大多 数都在从事着营利性活动比如市场中介组织律师事务所会计师事务所等还有 中国非政府组织志愿性严重不足 中国非政府组织的兼职人员太多 专职人员太少 而志愿者更少有的甚至没有 总的说来由于中国的公民社会还不很发达中国非政府组织与世界上主要发 郭国庆著现代非营利组织研究首都师范大学出版社 2001 年版第 187 页 康晓光著转型时期的中国社团中国青少年发展基金会 基金会发展研究委员会编处于十字路口的中 国社团天津人民出版社 2001 年版第 45 页 民政部民间组织管理局编社会团体登记管理条例中国法律出版社 1998 年版第 1 页 民政部民间组织管理局编民办非企业单位登记管理暂行条例中国法律出版社 1998 年版第 11 页 11 达国家非政府组织相比还有相当大的差距但随着中国现代化进程的加快中国社 会的自主能力将不断提高中国的公民社会也将逐渐壮大而国家和政府职能将逐 渐缩小政府与社会关系将得到进一步调整最终会形成小政府大社会的新 趋势和新格局 中国非政府组织也必然会在 21 世纪取得进一步的发展 从而充分发 挥其解决社会各种问题推动政治经济文化等方面全面发展的积极作用 四 非政府组织与治理的关系 一非政府组织是治理的主体 公民社会是治理的基础而非政府组织是公民社会的组成要素因此可以说 非政府组织是治理的主体公民社会是指同国家相分离的社会或者是指社会的基 本单位家庭和企业与国家之间的社会组织或社团的中间层公民社会中的社会成员 在同国家关系上享有自主权并由这些成员自愿地结合而形成以保护或增进他们 的利益或价值 防止来自国家政府的不合法或不适当的干涉 公民社会理论者认为 国家是公民社会的最大威胁国家权力若无外力限制或制约国家权力和国家活动 范围将无限制地扩张下去从而危及个人的自由和权利因此有必要通过公民社会 的发展来制衡国家并且划定国家行动的界限限制国家权力的扩张他们把反对 国家对公民社会的压制和干预反对国家职能的过分扩张追求社会生活领域的自 治和维护公民个人的权利和自由作为公民社会斗争的目标他们也深信只有保 持公民社会于国家之外存在并得以自主发展公民社会才能真正得以维持公民社 会制衡国家的作用才能真正得到实现英国学者戈登怀特认为公民社会的这种 作用方式有四个方面第一它可以改变国家和社会之间的力量对比使之有利于 后者第二它可以起到限制国家的作用通过实施公共伦理标准和行为准则并改 进政治家和行政人员的责任制来做到这一点第三它作为国家和社会之间的一种 媒介物或双向转送带决定着单个公民和正式的政治制度之间的关系推进国 家与社会之间的政治沟通通过传送民众中各个不同部分的需要和表达他们的利益 而有利于改善民主政体的运作第四它通过沿着民主的路线重新界定政治运作的 规则 可以发挥创制作用 这种创制作用已经超出了组织的利益而进入规范的领域 创造并维系了一系列新的民主规范调节着国家行为以及国家与社会及公民个人的 公共领域之间特定的政治关系总之社会现代化过程导致更大的结构分化 使之成为政治形式多样化的基础民众更高的教育水平和认识水平对政府产生更 高的期望并拥有对全国性乃至世界性政治更强的理解力与参与能力由上述可知 一个强大的活跃的参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并且成为民 主化的一个重要动力同时公民社会组织广泛地参与到政府的发展项目中可以 根据公众的需要更快地做出反应因此公民社会的成长壮大可以极大弥补国家能 力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治 既然公民社会的发展能对治理起积极地推动作用那么中国公民社会对治理的 影响又如何呢有人认为中国根本不存在真正意义上的公民社会因此也就没必要 谈公民社会对治理的影响也有人认为中国经过二十多年改革开放公民社会正逐 渐成熟壮大对我国治理发展起了积极地影响改革开放前中国在政治上奉行高 度一元体制在行政上实行高度中央集权制政府处于绝对控制地位从中央到地 英 戈登怀特著公民社会民主化和发展何增科译马克思主义与现实2000 年第 1 期 12 方从大中小城市到偏远乡村都有党的组织或政府机构所有人员和一切活动都 在政府的控制下公与私国家与社会政府与民间几乎完全合为一体可以这样 说国家之外无社会社会之外无国家改革开放以后随着政治和经济体制改革 深入中国社会结构发生了深刻变化一方面公有制为主体多种经济成分并存 的所有制结构和社会主义市场经济体制的确立为公民社会组织即非政府组织的产 生和发展奠定了坚实的经济基础另一方面政府职能发生转变逐渐放松了对社 会的管制由微观管理转向宏观调控从而为非政府组织的发展营造了良好的外部 环境因此中国公民社会在改革开放以后获得了飞速发展80 年代尤其是 90 年 代以后中国公民社会对我国的治理变迁产生了积极的影响主要表现在以下几个方 面第一公民社会的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础第二正 在兴起的中国民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁第三80 年代后成长起 来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力 源第四民间组织积极投身于社会公益事业改善了政府的形象增强了公民的 政治认同感第五民间组织对政府行为构成了有力的制约 二 非政府组织的治理特征 非政府组织具有较强的多样性灵活性创新性和参与性首先非政府组织 的多样性主要表现它在满足公共需求方面它不同于政府整齐划一的官僚体制政 府组织这种特性虽然有它自身的优势如对所有人都能平等对待对所有人都提供 相同的公共产品但是人类的需求是多样的政府提供的单一的公共产品不可能满 足所有人的偏好和多样化需求而非政府组织因为其多样性优势能够提供多样化 公共产品而且非政府组织数量众多或大或小遍布社会生活的方方面面比政 府更有能力更好地满足社会特殊群体的需求其次非政府组织的灵活性主要表现 在其组织形式方面它不同于政府组织的形式主义和官僚作风在许多方面它比 国家具有更大的灵活性和适应性它无论是在组织体制组织结构还是活动方式 上等都有很大的弹性因此可以根据不同地区不同领域的具体情况变化及时对其 组织结构工作方式做出调整从而具有很强的适应性如果说政府组织做事倾向 于将千姿百态的世界硬塞入僵化的官僚框架的话非政府组织则能灵活地调整自己 以适应千变万化的世界应对各种挑战西方国家一些非政府组织的转变和职能调 整的例子显示了非政府组织的灵活性一面如英国的一个从事限制物价活动 的团体 当他们感觉到社会生活当中的家庭暴力问题时 马上转换自己的活动目标 建立了妇女援助组织在短短的几年时间内为大约 1000 名妇女提供了短期避难 所使她们免受家庭暴力的侵害而且由于非政府组织的政治性不强官僚化程度 不高便于去做政府不方便去做或无法做的事情80 年代末美国国际开发署资助 的一项研究认为非政府组织在辨认民众的需求和在现有的资源基础上开展活动方 面具有比较优势非政府组织比政府具有较大的灵活性可以将其它地方先进的技 术引进来选择适当技术使其同本地的各方面条件相协调非政府组织还会对民 众的需求做出及时的有创意的反应还有 非政府组织的创新性主要表现在它能不 断在已有服务领域的基础上开发出自助服务的新领域它是在政府和市场进行资源 配置存在失灵的背景下产生和兴起的因此它有能力在被政府或市场忽略的领域发 现新的社会需要并对之进行有益和必要的试验找到相关的解决途径重新进行 俞可平著治理与善治社会科学文献出版社 2000 年版第 348350 页 赵黎青著非政府组织组织创新和制度创新江海学刊1996 年第 6 期 13 资源的配置从而弥补了政府失灵和市场失灵最后非政府组织的参与性主要是 指非政府组织或公众主动和自愿参与管理社会公共事务过去社会公共事务都是由 政府单方面来进行管理的可随着社会公共事务