（行政管理专业论文）多中心治理模式：业主委员会的善治研究.pdf

摘要 业主委员会是社会转型期伴随着国家与社会关系的变化、政府社会职能的调 整、城市住宅商品化、住房管理专业化的产物。作为社会转型期的业主委员会是 一个新生事物它是我国改革开放以来政府主动变革引发的制度变迁的结果。社 会转型意味着政府由“全权”、“全能”的政府转变为“有限”、“服务”的政府， 由“单一制”的社会管理转向“多中心”的社会治理。正因为政府自身的主动求 变，促进了社会的发展，同时社会的发展又要求政府进一步下放权力、转变职能、 改变领导方式，由“控制型”、“管制型”向“规制型”和“服务型”转变。而业 主委员会正是政府主导的一种“规划性变迁”。在这个“规划性变迁”的过程中， 更直接的原因是由于住房产权多元化分配过程中，建立在物业私有产权和业主自 主管理基础上选择空间的增大，由此产生了各种矛盾和问题，这也足社会转型期 的必然结果。 业主委员会不论是概念、制度建设、法律地位、运行机制，对社会的影响必 然会涉及到入与人之间、人与社会之间的关系的影响。而它又是市场经济的产物， 由于人们对市场经济的认识仍然处于初级阶段，故业主委员会在实际运行中自身 也存在着诸多困境如在其合法性、“搭便车”行为、有效性、可持续性发展等 内部治理方面产生了困境。 本文试图在构建一个多中心治理模式的基础之上，首先，通过分析业主委员 会产生的社会、经济、制度变迁的背景及业主委员会的现状和存在的问题，找出 其产生矛盾的原因。其次，在厘清业主委员会的含义、职责、功能、性质等认识 之后，明确业主委员会是个群众性自治组织，可以实行以自我管理、自我监督、 自我服务、自我教育为核心的自主治理：另外，本文还运用公共物品理论分析物 业管理的属性，得出物业管理是一种准公共物品，具有集体行动、共同消费、局 部拥挤性等准公共物品的特征，并以此来论证业主委员会作为一个社群自治组织 存在的必要性及其经济理由，同时通过论证作为准公共物品的物业管理生产和提 供是可以分为两个过程，在物业管理的生产过程中可以通过引入竞争机制，实行 多主体的治理为业主委员会生产公共产品、提供服务，满足业主多样化需求。最 后，业主委员会在自主治理的基础上通过协作生产、互相补充来提高物业管理的 有效供给，并在此基础上理顺了业主委员会与其他相关主体之间的关系，解决业 主委员会在自主治理过程中与相关主体的矛盾，通过完善业主委员会内部治理结 构和改善业主委员会外部治理的生态环境来达到业主委员会的善治，实现业主i 居民的社会福利的最大化。 关键词：多中心治理模式业主委员会蕾治 a b s t r a c t t h eh o m e - o w l l e r s c o m m i t t e er e s u l t sf r o mt h et r a n s f o r m a t i o no fc o u n t r ya n d s o c i e t y ，a d j u s t m e n to fg o v e r n m e n t a ls o c i a lf u n c t i o n ，c o m m e r c i a l i z a t i o no fu r b a n h o u s i n g a n ds p e c i a l i z a t i o no f p r o p e r t ym a n a g e m e n tt h eh o m e o v - t l e r s c o m m i t t e ei s an e wp r o d u c t d u r i n gt h es o c i e t yt r a n s f o r m a t i o n p e r i o da n dt h e r e s u l to ft h e i n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，w h i c hi sc a u s e db yt h ea c t i v ec h a n g eo f g o v e r n m e n ta f t e ro u r c o u n t r yr e f o r ma n do p e nt h es o c i e t yt r a n s f o r m a t i o nl n e a n st h a tt h eg o v e r n m e n ti s c h a n g i n gf r o mt h e ”w i t hf u l lp o w e r ”a n d o m n i p o t e n t ”o n et o ”l i m i t e d ”a n d 。 s e r v i c e ”o n e f r m nt h es o c i a lm a n a g e m e n to f o n e c e n t e r ”t o ”m u l t i c e n t e r ”b e c a u s e t h eg o v e r n m e n to n e s e l f p o s i t i v e l ya s k st h ec h a n g e ，p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f t h e s o c i e t y ，a tt h es a l n et i m e ，t h es o c i a ld e v e l o p m e n tr e q u e s t st h eg o v e r n m e n tt of u r t h e r d e c e n t r a l i z ei t sp o w e r ，c h a n g i n gi t sf u n c t i o n ，r e f o r m i n gi t sl e a d e r s h i pm e t h o d ，f r o m ” c o n t r o l - t y p e ”t o ”s e r v i c e - t y p e “b u tt h eh o m e - o w n e r s 。c o m m i t t e ei se x a c t l ya ” r e g u t a t i o n a ic h a n g e ”i nt h ep r o c e s so ft h i s ”r e g u l a t i o n a lc h a n g e ”，t h ed i r e c tr e a s o ni s t h a ti nt h eh o u s i n gr i g h t sd i v e r s i f i e da l l o t m e n t p r o c e s s ，t h es p a c e t oc h o o s ei s b e c o m i n gb i g g e r a n db i g g e ri n t h ef o u n d a t i o no fh o m e - o w n e r sg o v e m e eb y t h e m s e l v e s ，p r o d u c i n gv a r i o u sc o n f l i c t sa n dp r o b l e m s ，w h i c hi sa l s oo ni n e v i t a b l e o u t c o m ed u r i n gt h es o c i e t yt r a n s f o r m a t i o np e r i o d t h eh o m e o w n e r s c o n m l i t t c em u s tb ei n f l u e n c et oh u m a nr e l a t i o n s h i p s ， r e l a t i o n sb e t w e e nh u m a na n ds o c i e t yw h e ni ti sc o n s t r u c t i n gi t st h es y s t e m ，i t sl a w p o s i t i o na n di t so p e r a t i o nm e c h a n i s m ，a n di ti st h eo u t c o m eo ft h em a r k e te c o n o m y a g a i n ，b e c a u s et h ep e o p l e su n d e r s t a n d i n gt ot h em a r k e te c o n o m ys t i l li sp l a c e di nt h e e n t r y - l e v e ls t a g e ，t h eh o m e - o w n e r s c o m m i t t e ea c t u a l l ye x i s t sm a n yp r e d i c a m e n t s ， s u c h a si n i t s l e g i f u n a c y ，t h e ”h i t c h a - r i d e ”b e h a v i o r , e f f e c t i v e n e s s a n d k e e p i n g - o n d e v e l o p m e n t ，e t c t h et h e s i sf l i e st os e tu pam u l t i c e n t e rg o v e m a n c em o d e f i r s t l y ，b ya n a l y s i s i n g t h eb a c k g r o u n do ft h es o c i e t y ，e c o n o m y ，i n s t i t u t i o n a lc h a n g eo ft h eh o m e - o w n e r s c o m m i t t e e ，a n di t st h ep r e s e n tc o n d i t i o na n de x i s t e n tp r o b l e m s ，it r yt of i n do u ti t s 1 i t r e a s o n s s e c o n d l y ，a te x p l a i n i n g t h e m e a n i n g ，f u n c t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c so f t h e h o m e o v v n e r s c o m m i t t e e w ec a nu n d e r s l a n dt h a ti ti sa na u t o n o m y o r g a n i z a t i o n w h i c hc a l l p r a c t i c e w i t h s e l f - m a n a g e m e n t , s e l f - s u p e r v i s i o n ，s e l f - s e r v i c e ，a n d s e l f - e d u c a t i o nf o rt h ec o r eo fi n d e p e n d e n c eg o v e r n a n c e ；m o r e o v e r ，t h i st e x ts t i l l m a k e su s eo ft h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r i e st o a n a l y s i s t h en a t u r eo f p r o p e r t y m a n a g e m e n t ，t om a k eac o n c l u s i o nt h a ti ti sak i n do f aq u a s i p u b l i cp r o d u c tw i t h1 1 1 e f e a t u r e so fc o l l e c t i v ea c t i o n ，c o t i l l o nc o n s u m p t i o n ，p a r t i a lh u s t l e ，w h i c hc a nt e s f i f y t h eh o m e - o w n e rc o m m i t t e ea sa na u t o n o m yo r g a n i z a t i o nt oh en e c e s s a r y m e a n w h i l e ， t h ep r o p e r t ym a n a g e m e n ta saq u a s i p r o d u c tc a nb ed i v i d e di n t ot a x r op r o c e d u r e so f p r o d u c i n ga n dp r o v i d i n g ，w h i c hc a nl e a di n t ot h ec o m p e t i t i o ni nt h ep r o c e d u r eo f p r o d u c i n g ，h a v i n gm u l t i - b o d i e st op r o d u c et h ep u b l i cp r o d u c ta n dp r o v i d et h es e r v i c e f o rt h eh o m e o w n e r s e o m m i r e e ，s a t i s f y i n gh o m e o w n e r s d i v e r s i f i e dn e e d l a s t l y ，i n t h ef o u n d a t i o no ft h e i n d e p e n d e n c eg o v e r n a n c e ，t h ch o m c - 0 1 ：n e r s c o m m i t t e e ， t h r o u g ht h ec o r p o r a t i o np r o d u c t i o n ，m u t u a lc o m p l e m e n t ，c a nr a i s et h ee f f e c t i v e s u p p l yo f t h ep r o p e r t ym a n a g e m e n t i na d d i t i o n ，it r yt oe x p l a i nt h er e l a t i o n sb e t w e e n o fh o m e o w n e r s c o m m i t t e ea n do t h e ro r g a n i z a t i o n si no r d e rt or e s o l v et h e i r c o n t r a d i c t i o n s o n l y t h e p e r f e c t i o n o fh o m e - o w n e r s c o m m i t t e e s i n n e r p a r t g o v e m a n c es t r u c t u r ea n dt h ei m p r o v e m e n to fi t se x t e r i o re c o s y s t e me n v i r o n m e n t ，c a n w ea t t a i nt h eg o o d g o v e r n a n c eo ft h eh o m e - o w n e f s c o m m i f l e e ，t or e a l i z et h e m a x i m i z e ds o e i a lw e l f a r eo f t h eh e m e ，o w n e r s r e s i d e n t s k e ，w o r d s ：m u l t i c e n t e rg o v e m a n c e ；h o m e o w n e r s c o m m i t t e e ；g o o d g o v e m a n c e 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说 明。 作者签名：日期：塑墨年且 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：亟l 些导师签名到途啦日期：堕堕年月且日 引言 业主委员会是社会转型期伴随着国家与社会关系的变化、政府社会职能的调 整、城市住宅商品化、住房管理专业化的产物。根据国务院2 0 0 3 年6 月颁布的物 业管理条例的规定，业主是物业的所有权人，业主委员会是指物业管理区域内 代表业主、业主大会或业主代表大会实施物业管理的自治组织，业主委员会是业 主大会或业主代表大会( 住宅区域内最高权力机构) 的常设执行机构。最早出现 业主委员会是2 0 世纪初的美国，距今有1 0 0 多年的发展史。我国业主委员会出现 较晚，第一家业主委员会于1 9 9 2 年成立于深圳市“万科物业管理有限公司”( 我 国第一家专业化、市场化的物业管理企业，成立于1 9 8 2 年。) 管理的天景花园小 区内，其成立的初衷是为了更好地配合市场化、专业化、社会化的物业管理，它 开创了“业主自治与专业服务相结合的物业管理模式”的先河( 参见曹阳：物业 管理之启示，中外房地产导报，2 0 0 0 年第2 3 期。) 因此，也可以说，业主委员会 是物业管理的伴随物。 作为社会转型期的业主委员会是一个新生事物，它是我国改革开放以来政府 主动变革引发的制度变迁的结果。如第一家业主委员会的成立就是由城市区房管 办推动、住宅小区物业管理公司发起的，反映出政府面对社会结构变迁的现实所 采取的积极应对策略。社会转型意味着政府由“全权”、“全能”的政府转变为“有 限”、“服务”的政府，由“单一制”的社会管理转向“多中心”的社会治理。正 因为政府自身的主动求变，促进了社会的发展，同时社会的发展又要求政府进一 步下放权力、转变职能、改变领导方式，由“控制型”、“管制型”向“规制型” 和“服务型”转变。而业主委员会正是政府主导的一种“规划性变迁”，( 参见徐 勇：论城市社区建设中的社区居民自治，城市社区业主委员会发展学术研讨会论 文，2 0 0 4 年深圳。) 在这个“规划性变迁”的过程中，更直接的原因是由于住房 产权多元化分配过程中，建立在物业私有产权和业主自主管理基础上选择空间的 增大，由此就产生了各种矛盾和问题，这也是社会转型初期的必然结果。 业主委员会在社会转型初期所产生的矛盾和问题，也是随着我国城市社区民 主建设的深化逐渐得到重视和提升，因此，无论是在理论上，还是实践中越来越 l 受到政府、学术界和实务界的关注和重视。 对业主委员会的关注最先是来自对专业化物业管理的研究，从已有的文献研 究和实践中看，主要是由于物业管理的迅猛发展，而业主组织建设本身相对滞后 引起了人们的关注。初期对业主委员会的研究主要出现在物业管理专业的书籍、 杂志和报刊中，学者们是从如何使物业管理专业化、市场化、社会化的角度来研 究业主委员会，如涂振在、i k 主自治是物业管理的基础( 合肥工业大学学报 ( 社会科学版) 第1 8 卷第4 期，2 0 0 4 年8 月) 一文就认为成立业主委员会是为 了更好的配合物业管理公司对住宅区域内的管理，这也间接的论证了业主委员会 存在的必要性。在实践中，由于人们包括业主、物业管理公司、政府及其他组织 等对业主委员会的性质、职责、功能、地位和角色的认识不清，大家仅仅只是把 业主委员会看作是一个“维权”组织，甚至有的物业管理企业把它看作是一个与 物业管理企业的“对立物”来看待。为此，学者们又从法律角度来研究业主委员 会的法律角色和地位及与其他组织的法律关系，从而进一步解释了业主委员会在 法律上的角色、地位，如刘长森( 论业主委员会的性质及法律地位，中国房地 产2 0 0 2 年第5 期) 、陈雯( 论业主委员会的法律地位及制度完善，政法学 刊2 0 0 3 年第5 期) 等。随着我国城市社区建设的逐渐深入，政府为了适应社会 转型期的变化实行权力中心下移，政府职能有目的的调整，改变过去“全权全能” 政府形象，主动从微观领域退出，就必须寻找新的载体来承担政府在社会职能方 面让渡出来的部分职能，于是，社区作为一个承载政府社会职能的载体纳入了政 府、学者的视野，而业主委员会作为社区中的一个群众自治组织，不可避免的必 然要与社区建设产生联系，而政府是把社区居民委员会作为政府让渡的部分社会 职能的主要组织。由于两者都是群众性自治组织，使人们在实践上和认识上产生 了困惑，由此，学者们从社区民主建设的角度来研究业主委员会，有的从微观层 面来分析业主委员会与其他组织( 主要是业主委员会、物业管理公司和居民委员 会的关系) ，如姜虹( 参见如何处理业主委员会与物业管理公司的关系番禺 职业技术学院学报2 0 0 4 年第3 卷第2 期) 、乔先华、王广军( 参见如何理顺 社区居委会、业主委员会、物业管理三者的关系由浮山新区业主罢免业主 委员会事件引发的调查与思考，中国民政2 0 0 2 年第2 期) ；有的从宏观层面来 分析业主委员会，如人大社会学教授、博士生导师夏建中教授从国家与社会关系 的角度来研究业主委员会，他运用公民社会的特征及产生条件，来分析业主委 员会，最后得出结论为业主委员会具有公民社会的某些特征，他称之为“住宅 社区的公共领域”，认为业主委员会是“中国公民社会的先声”( 参见夏建中：中 国公民社会的先声以业主委员会为例，文史哲，2 0 0 3 年第5 期。) ，或者 有的学者称其具有了“市民社会的雏形”( 参见费梅苹：业主委员会与中国的 市民社会，华东理工大学出版社( 社科版) ，2 0 0 1 年第2 期。) ，另外还有学者 从政治民主建设的角度来研究业主委员会，认为业主委员会是中国民主建设的 “意外收获”。( 参见毛寿龙：中国民主建设的意外收获，新闻周刊，2 0 0 3 年7 月2 5 日。) 业主委员会不论是概念、制度建设、法律地位、运行机制，对社会的影响 必然会涉及到人与人之间、人与社会之间的关系的影响。而它又是市场经济的 产物，由于人们对市场经济的认识仍然处于初级阶段，故业主委员会在实际运 行中自身也存在着诸多困境，如在其合法性、“搭便车”行为、有效性、可持 续性发展等内部治理方面产生了困境。如何解决业主委员会自主治理的困境? 有的学者试图运用经济学中的相关理论如不完全契约形态、集体行动的策略等 来解释、说明这些现象，为人们理顺思想、澄清误解，有力地推动了业主委员 会的发展，如汤艳文以社区治理中的不完全契约关系为问题意识，对上海康健 街道三家小区业主委员会与物业公司、居委会之间的冲突与合作进行了实证考 察，分析了三方如何在不完全契约形态下，通过持续搏弈实现利益的均衡( 参 见汤艳文：不完全契约形态：转型社会的社区治理结构以上海康健地区业 主委员会的发展为例，上海行政学院学报，2 0 0 4 年第5 期) 。而孟伟则利用 奥尔森的集体行动的逻辑理论来分析业主委员会面临的困境( 孟伟：城市业主 集体行动的策略及其行为逻辑一一以深圳市宝安区滢水山庄业主维权行动为 例，h t t p w w w c h i n a a e l e c t i o n s o r g ，2 0 0 4 5 一1 7 ) 。 在实践层面，随着第一个业主委员会的成立，各个城市的业主维权运动是蓬 勃发展，有的媒体称之为“业主革命”或“业主运动”，建设部和各城市纷纷制定 政策来规范物业管理企业行为和业主委员会的维权行为，把它们纳入法制的轨道， 而2 0 0 3 年国务院颁布的物业管理条例更是标志着业主委员会的地位、作用得 到了政府的承认。同时，各城市的业主维权运动也由不理性走向理性、由暴力流 3 血走向法律维权，从最初的混沌走向相互沟通、协作，并通过各种渠道如互联网、 报刊栏等建立业主论坛，使业主、物业管理企业、居民委员会等组织能更好的理 解法律、政策，使人们通过自由的讨论、相互交流来逐步走向业主委员会建设的 完善。 本文在上述研究的基础上，试图在构建一个多中心治理模式的基础之上，通 过分析业主委员会产生的社会经济、制度变迁的背景及业主委员会的现状和存 在的问题，找出其产生矛盾的原因。在厘清业主委员会的含义、职责、功能、性 质等认识之后，明确业主委员会是一个群众性自治组织，可以实行以自我管理、 自我监督、自我服务、自我教育为核心的自主治理。另外，本文还利用公共物品 理论分析物业管理的属性，得出物业管理是一种准公共物品，具有集体行动、共 同消费、局部拥挤性等准公共物品的特征，并以此来论证业主委员会作为一个社 群自治组织存在的必要性及其经济理由，同时通过论证作为准公共物品的物业管 理生产和提供是可以分为两个过程，在物业管理的生产过程中可以通过引入竞争 机制，实行多主体的治理为业主委员会生产公共产品、提供服务，满足业主多样 化需求，并与业主( 通过业主委员会) 在自主治理的基础上通过协作生产、互相 补充来提高物业管理的有效供给，而这正是本文的创新之处。并在此基础上理顺 了业主委员会与其他相关主体之间的关系，解决业主委员会在自主治理过程中与 相关主体的矛盾，通过完善业主委员会内部治理结构和改善业主委员会外部治理 的生态环境来达到业主委员会的善治，实现业主居民的社会福利的最大化。 第一章多中心的治理模式 2 0 世纪7 0 年代以来，西方各国在公共行政领域一直处于改革之中。虽然各 国面临的具体问题和欲达到的具体目标各异，但是从总体上看，西方各国的行政 改革在理论和实践两个层次上还是表现出一个清晰的思路：在7 0 年代，主要问题 是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化：8 0 年代，普遍 关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号；进 入9 0 年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“治理”的旗 帜。“治理”理论成了当今西方学术界最流行的理论之一。u 一、治理理论的兴起 第一节治理的含义 1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”f c r i s i si n g o v e r n a n c e ) 。此后“治理”一词便广泛地被用于社会科学发展的研究中，特别是 被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。 英语中的治理( g o v e r n a n c e ) - - 词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和 操纵。长期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) - - 词交叉使用，并且主要用于与国家的公共 事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自2 0 世纪9 0 年代以来，西方政治学 家和经济学家赋予g o v e m a n c e 以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的 经典意义，而且其涵义也与g o v e m m e n t 相去甚远。它不再在英语世界使用，并且 开始在欧洲各主要语言中流行；不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会、 经济领域。 到2 0 世纪治理和善治理论成为国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一 些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化，已经成为当今世界潮流。经 济全球化和世界多极化，也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性 潮流和发展趋势的产物。它反映了2 0 世纪7 0 年代以来西方发达国家政治治理和 。赵景来：关于治理理论若干问题讨论综述，世界经济与政治，2 0 0 2 第3 期。 5 行政管理的新趋势，反映了发展中国家实现成功的经济和社会发展所需要的政治 条件，反映了后冷战时代世界多极化的趋势和人们对建立新的国际政治经济秩序 的愿景。为了顺应新的世界性潮流和趋势，治理和善治理论家们提出了新的治理 模式和衡量治理成效的规范性标准。他们认为，新的治理结构应当是多中心的、 自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门和以民间组织为主体的第 三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日葡莺要的作用。 二、治理与统治的区另q 治理长期以来与统治一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的 管理活动和政治活动中。 “治理”( g o v e r n a n c e ) 与“统治”( g o v e r n m e n t ) 从词面上看似乎差别不大， 但其实际含义却不同。不少学者甚至认为，区分治理与统治两个概念是正确理解 治理的前提条件。正如让彼埃尔戈丹所说。“治理从头起便须区别于传统的政 府统治概念”。治理作为一种政治管理，也像政府统治一样需要权威和权力，最 终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但是，治理与统治 主要表现在区别上。 传统的统治与现代的治理之间有四个基本的区别：其一，治理也需要权威， 但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。治理的主体可以是 公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从现代的 公司到大学以及基层的社区，如果是高效而有序地运行，可以没有政府的统治， 但不能没有治理。其二，在管理过程中，政府统治权力运行方向总是自上而下， 依靠政府所具有的强势政治权威，通过发号施令，制订并执行政策，对社会公共 事务实行单一向度管理；治理则是一个自下而上互动的管理过程，它主要通过合 作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，因 而，其权力向度是多元的、相互的。其三，就权力而言，统治以集权为特征；治 理则强调权力分散，强调国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人 。何增科：治理、善治与中国政治发展，中共福建省委党校学报，2 0 0 2 年第3 期。 。让彼埃尔戈丹：现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识，国际社会科学 杂志( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 。俞可平：权利政治与公益政治，北京：社会科学出版社1 9 9 8 年版，第1 1 4 一1 1 5 页。 6 机构之间的适当分权，彼此权力互相监督和制衡。其四，就管理手段而言，政府 统治突出政府的行政管理手段，以命令一服从来进行管理；而治理则强调管理手 段的多元化，以及管理的网络化，以服务一满意来进行管理。 就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张 用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国 家的失效。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最 优( p a r e t oo p t i m u m ) 。市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行 为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手 段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段， 也无法达到资源配罨的最优化，不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正 是鉴于国家的失效和市场的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国 家协调的失败”。” 三、治理的含义 自90 年代以来，西方政治学家和经济学家赋予它新的含义，使它不再只 局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。研究治理理论的学者格里嘶 托克通过对各种治理概念的梳理后指出，目前有五种治理理论的观点，概括说就 是：( 1 ) 治理意味着社会管理者不仅仅来自政府，而且还来自各种公共的和私人 的机构。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，认为政府并不是唯一的权力中 心，只要公共的和私人的机构所行使的权力得到了公众的认可，就能够成为不同 层面的权力中心。( 2 ) 治理意味着，为社会和经济问题寻求解决方案的过程中， 存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原来由它独自 承担的责任转移给各种公共的和私人的机构，后者正在逐渐成为政府部分责任的 承担者。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为中各个社会公共机构之间存在着权 力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定 领域中合作并分担政府的行政管理责任；( 5 ) 治理意味着，办好事情的能力并不 仅限于政府的权力、权威，政府有责任使用新的方法和技术，更好地对公共事 。杰索普：治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述，国际社会科学杂志( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 7 务进行控制和引导。治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合 作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力 向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。在关于治理的各种定义 中，全球治理委员会的定义是有代表性和权威性。它在1 9 9 5 年发表的我们的全 球伙伴关系的研究报告中对治理作了如下界定：治理是各种公共的和私人的机 构管理其犬同事务的诸多方式的总和。它是使相互i 中突的或不同的利益得以调和 并且采取联合行动的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包 括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是只指在 一个既定的范围运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不 同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进 公共利益。9 因此，我们可以把治理定义为具有不同权威基础的各主体，包括政府、公共 机构和私人机构，为了满足公众的需要，最大限度地增进公共利益，采用互动的、 多元的、网络化的管理方式，通过平等协商、相互沟通对其共同事务、公共资源 进行管理的过程。 第二节治理的目标 治理理论的提出与研究主要是学者们看到了在社会资源配置中市场失灵和政 府失效。治理可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的不足，但治理也不可能 是万能的，也存在着许多局限，它不能代替政府而享有合法强制力，也不可能代 替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，治理同样也会失效。这就提出了 治理的目标的问题，治理的目标就是“良好的治理”或“善治”。在论述“善治” 时，我们有必要区别“善治与善政”两者之间的关系。 嘴里斯托克：作为理论的治理：五个论点，国际社会科学杂志( 中文版) ，1 9 9 9 年第2 期。 。参见全球治理委员会我们的全球伙伴关系，伦敦：牛津大学出版社，1 9 9 5 年版，第2 3 页。 。俞可平：中国公民社会的兴起与治理的变迁，北京：柑：会科学文献f l i 版社，2 0 0 2 年版，第1 9 3 页。 一、善治与善政 善政大体相当于英语里所说的“g o o dg o v e r n m e n t ”。自从有了国家及其政 府以后，善政就一直是政治学家追求的政治理想。但是，善政在政治理想中的这 种长期独占鳌头的地位，从9 0 年代以后却在世界各国日益遭到了严重的挑战。对 善政构成挑战的是“善治”，其英文名为“g o o dg o v e r n a n c e ”( 可直译为“良好的 治理”等) 。9 0 年代以来，在英语和汉语的政治学文献中，善治概念的使用率直线 上升，成为出现频率最高的术语之一。善治究竟意味着什么? 它的本质特征是什 么? 它有哪些基本要素? 对这些问题政治学家们尚在争论之中。 其实，善治的理论与实践在9 0 年代的兴起还有其更深刻的原因。首先，善治 比传统的善政的适用范围更大。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社 会中，许多领域是政府行为所不能干预的，d , n 公司、社区、俱乐部、职业社团 等民间组织，大到国际社会。而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社 区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。其次，全球 化正成为我们这个时代的最主要特征，事实上许多人已经把我们这个时代称之为 “全球化时代”( g l o b a la g e ) 。全球化的重要特征之一，是跨国组织 ( t r a n s n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s ) 和超国组织( s u p r a n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s ) 的 影响日益增大。民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的 政府权威的削弱，善治的作用则曰益增大。因为国际社会和国内社会在全球化时 代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可 能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的 必然后果。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮 流。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权 力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权 威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。 俞可平：治理和善治：一种新的政治分析框架，南京社会科学，2 0 0 1 年第9 期。 二、善治的概念 俞可平认为，治理的目标是善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过 程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国 家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。 善治实际上是国家权力向社会回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。 善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看，善 治离不开政府，但更离不开公民，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认 同，没有公民的积极参与及合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的 基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公 民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的 善治。反过来说，90 年代以来善治的理论与实践之所以得以产生和发展，其现 实原因之一就是公民社会或民间社会的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然 引起治理结构和治理状况的变迁。 三、善治的构成要素 ( 1 ) 合法性( e g i t i m a c y ) 。合法性指的是权威被自觉认可和服从的性质和状 态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的( 1 e g a l ) 东西，并不 必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具 有合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽 可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最 大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活 动取得公民最大限度的同意和认可。 ( 2 ) 透明性( t r a n s p a r e n c y ) 。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有 权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条 款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息。透明性要求上述 这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共 决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也 愈高。 ( 3 ) 责任性( a c c 。u n t a b i l i t y ) 。它指的是人们应当对其自己的行为负责。 l n 在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任 性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。 没有履行或不适当地履行他或她应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏 责任性。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。 在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。 ( 4 ) 法治( r u l eo fl a w ) 。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高 准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接 目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目 标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人 治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。 法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在 法律之上的社会秩序，就没有善治。 ( 5 ) 回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 。这一点与上述责任性密切相关，从某种意 义上说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民 的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定 期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度 也就越高。 ( 6 ) 有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 。这主要指管理的效率它有两方面的基本意义： 一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管 理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的 有效性也就越高。 第三节治理的本质 多中心是治理理论的核心观点和本质特征，在这个意义上说，治理是多中心 治理的同义词。我们可以把多中心治理定义为，是指公共部门在提供公共产品和 公共服务过程中，通过多中心体制实现资源配置的最优状态的过程。其内涵主要 表现为： 。俞可平：全球化时代的政治管理模式，方法，1 9 9 9 年第l 期。 。曲正伟：多中心治理与我国义务教育中的政府责任，教育理论与实践，2 0 0 3 年第9 期。 一