（行政管理专业论文）我国社会组织参与公共政策制定现状评价与优化.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 党的十七大报告明确指出要重视 社会组织 的建设和管理 促进社会组织更 加有效地参与公共生活 而今 受益于三十年来改革历程的中国社会出现了大量高 效流转的资源与自由活动的空间 使立体式社会结构网络得以发轫 并开枝散叶 在该结构的构建过程中 我国社会组织进入了公共政策制定的领域 并以其与生俱 来的特性 发挥着其他政策活动者不可替代的作用 对社会组织参与公共政策制定 行为进行要素分析 建立相应的评价体系 并对其参与现状进行评析 将有助于加 强对我国社会组织参与公共政策制定现状的统观认识 有助于探讨公共政策制定的 多方协作模式 在导言部分 本文界定了相关概念 问题缘起和研究意义 第一部分介绍了我 国社会组织参与公共政策制定的理论与实践价值 第二部分主要介绍了社会组织参 与公共政策制定行为的评价体系 进而基于调查数据 从环境水平 参与结构 组 织水平 影响力这4 个维度的2 5 个具体要素入手 对社会组织参与公共政策制定 的现状进行了深入分析 第三部分介绍了从要素评价中发现的问题 认为制约我国 社会组织参与公共政策制定的主要制约因素有 市场机制发育程度 政策法规 诉 求渠道 议题扩展机制 组织自身谏议能力 组织之间联盟水平 政策方案选择机 制与长效中介机制 第四部分探讨了应对这些问题的优化路径 本文的创新主要表现在三个方面 首先 截至2 0 0 9 年初的搜索结果显示 国 内尚无以 社会组织 与 公共政策制定 共同为关键词的论文成果 也尚未见以 社会组织参与政策制定 为主题的学术专著 本文以 社会组织 为政策制定主 体 在研究领域方面具有一定的开拓性 第二 在研究方法方面 本文一定程度上 体现了规范研究 实证研究 比较研究的综合运用 并着重对其中的四十多家社会 组织进行了深入的调研 最终在甄选有效数据 初步建立了对社会组织政策参与现 状的统观认识 第三 聚焦政策过程中的 制定 环节 以社会组织参与行为为主 线 构建具备具体维度和细致要素的评价体系 在指标设计的过程中 主要参考了 各国通用的 公民社会指数 设计方法 结合了绩效考评指标的开发思路 编制了 要素评价指标体系 也对社会组织公共政策参与行为的长期监控评估与后续调研提 供了参考工具 关键词 社会组织 公共政策 政策制定 评价体系 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t op r o m o t et h ep a r t i c i p a t i o no fs o c i a lo r g a n i z a t i o ni n t op u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e r e p o r tt ot h es e v e n t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so fc c p d e f i n i t e l yi n d i c a t e dt h a tw es h o u l d p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h eb u i l d i n ga n dm a n a g e m e n to f s o c i a lo r g a n i z a t i o n w h o s ec o r e a s p e c ti st h ep a r t i c i p a t i o ni nt h ef o r m u l a t i o no fp u b l i cp o l i c y b e n e f i t e df r o mt h et h r e e d e c a d e s r e f o r m al a r g en u m b e ro ff r e er e s o u r c e s f r e e d o mo fa c t i v i t i e s a n da t h r e e d i m e n s i o n a ls t r u c t u r eo ft h es o c i e t ya p p e a r si nc h i n a i nt h ec o n s t r u c t i n go ft h i s s t r u c t u r e g r o w i n gc h i n e s es o c i a lo r g a n i z a t i o n sg r a d u a l l ye n t e r e dt h ef i e l do f p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c y m a k i n g t h e n s o c i e t yo r g a n i z a t i o n sp l a ya ni r r e p l a c e a b l e r o l ew i t ht h e i ri n h e r e n tc h a r a c t e r i s t i c s s ot h ei s s u eo fp a r t i c i p a t i o nh a sb e e nf u r t h e r h i g h l i g h t e d t h ei n t r o d u c t i o nc o n t a i n st h em a i nd e f i n i t i o na n dr e l a t e df a c t o r sl e a d i n gt ot h e r e s e a r c h i nt h ef i r s tp a r t t h ev a l u eo fs o c i a lo r g a n i z a t i o n s p a r t i c i p a t i o ni si n t r o d u c e d b o t hi ns e v e r a lw a y s t h e n b a s e do nt h es u r v e y t h ed e m o n s t r a t i o nw a si n t r o d u c e dt o g i v eaw h o l ea n dd e e pr e s e a r c ho ft h e i rp a r t i c i p a t i o n w h i c hh a d4d i m e n s i o n se v a l u a t e d t h e a n a l y s i sw a se m p h a t i c a l l yf r o mt h ee x t e m a le n v i r o n m e n tl e v e l s t r u c t u r eo f p a r t i c i p a t i o n o r g a n i z a t i o na n dt h ef i n a la f f e c t d e s c r i b i n gt h es i t u a t i o n s e v e r a lm a i n p r o b l e m sc a l lb ef o u n d u n d e v e l o p e de c o n o m i cs y s t e m c o m p l e xr e g u l a t i o n s t h ew a yt o e x p r e s sa p p e a l m e c h a n i s mt oe x p a n dt h ei s s u e t h ec a p a c i t yi ns u g g e s t i n g t h el e v e li n l e a g u e su n i o n t h em e c h a n i s mt oc o l l e c tt h eb e s tp r o p o s a la n dk e e p i n ge f f e c t i v ei n i n t e r m e d i a r y t os o l v e t h e s ep r o b l e m sa n de n h a n c et h ef o r c eo fs o c i a lo r g a n i z a t i o n s p r o p o s a l w em u s tp r o m o t et h ec o o p e r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n p r o m o t et h eg r o w i n go fc i v i ls o c i e t y r e d u c et h ec o s to fp a r t i c i p a t i o n r e n e wt h es t r u c t u r e d r e d g et h ei n f o r m a t i o nc h a n n e la n de r d a a n t et h ep o w e rt h r o u g ha s s o c i a t i o n t h e r ea r e3s p e c i a la s p e c t si nt h i sp a p e r f i r s t l y w i t hr a r er e l a t e dr e s e a r c hi nt h i s a r e a i t sc o n t e n th a sac e r t a i nm e a n i n go fg r o u n d b r e a k i n g s e c o n d l y i no r d e rt o m a i n t a i nt h es t u d y c o n v i n c i n g e m p i r i c a lr e s e a r c ha n dc a s es t u d i e s d e s c r i p t i o n g e n e r a l i z a t i o na r eu s e dt op r o b ef r o md i f f e r e n ta n g l e s i nt h el a s t b a s e do nt h er e s u l t so f i n t e r v i e w sa n dq u e s t i o n n a i r e s t h i sp a p e rt r i e st om a k eu pf o r 也ei n a d e q u a c yo ft h e c u r r e n ts t u d y a n dt om a k eae o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h e q u e s t i o na b o u ts o c i e t y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s o r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i o ni np o l i c y m a k i n g b yu s i n gm u l t i d i s c i p l i n a r yo fk n o w l e d g e a n d o p i n i o n st h a tc o m ef r o mp u b l i cm a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o n a lb e h a v i o ra n ds o c i o l o g y k e yw o r d s s o c i a lo r g a n i z a t i o n p u b l i cp o l i c y p o l i c y m a k i n g e v a l u a t i o ns y s t e m 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师指导下 独立进行研究工作 所取得的研究成果 除文中已经标明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和集体 均已在 文中以明确方式标明 本声明的法律结果由本人承担 作者签名 御 日期 学位论文版权使用授权书 寸 月p 日 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通 过网络向社会公众提供信息服务 作格名 唯孔气抑挑 中国共产党第十七次全 国代表大会 2 0 0 7 年i o 月1 5 日 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在社会主义民主不断向前推进的今天 社会组织参与公共政策制定问题的重要 性进一步凸显 受益于三十年来的改革历程 中国公民社会发轫并不断壮大 中国 社会出现了大量高效流转的资源与自由活动的空间 进而引发了深层次的社会结构 变迁 对原有的社会利益格局进行了深刻调整 部分学者认为 中国社会逐渐从 单 一同质性 社会转变为 异质多元性 社会 产生了 后总体性社会 的立体式结 构网络 当前 以社会组织为代表的第三部门正在积极进行角色转换 从 政 策受众 向 政策公众 转变 为了减少公共政策制定所面临的各种不确定性问题 政策活动者需要以理性的程序与充分的理论依据作为其实践支撑 目前 我国对于社会组织参与公共政策制定的研究尚未深入 迫切需要积极的 探索 其研究必要性主要表现在以下方面 其一 有助于建立对我国社会组织参与 公共政策制定现状的统观认识 全面 正确 细致地认识社会组织参与公共政策的 现状 才能使之成为公共政策活动过程中的有效民意表达机制 其二 有助于探究 在多方需求 多方压力之下 公共政策制定的多方协作模式 根据自组织理论 在 公共政策制定中 应该变社会组织 他组织 主导的现状为 自组织 主导 动员 社会成员通过社会组织自觉参加政策活动 推进政府的治道变革与体制创新 圆其 三 有助于探明 和谐社会 国家战略之下的社会组织参政的角色与地位 社会组 织参与政策制定不但能引导公民提升参与政治的能力和知识 而且还能调动社会各 界参政的积极性与主动性 在协商的基础上达成共识 化解矛盾 改善决策的品质 同时 社会组织参与公共政策制定有助于减少公共政策贯彻执行的阻力 使公共政 策的实施获得积极的社会环境 提高政策的执行效率 最终促进和谐社会的建设 综上所述 社会组织作为非官方的政策活动者 其行动目的 方式 手段及效 果都有其特殊性 是政策制定中不容忽视的部分 对于社会组织参与政策制定的趋 势 导之 则集大智而酿佳策 抑之 则积不平而危社稷 二 核心概念内涵与外延 什么是社会组织 什么是公共政策制定 这是本研究要明确的基本问题 1 社会组织 组织 源自希腊语p t a v o v 其在管理学中的涵义可以从静态与动态两个方面来 理解 从静态方面看 组织指以一定的界限与外部环境区分开来的社会安排 它通 中国青少年发展基金会 基金会发展研究委员会 处于十字路口的中国社团 天津人民出版社出版2 0 0 1 年版 1 3 2 页 沈小峰 吴彤 曾国屏 自组织的哲学 中共中央党校出版社1 9 9 3 年版 第l l 页 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 过控制绩效 追求组织的共同目标 从动态方面看 组织指维持与变革组织结构 并完成组织目标的过程 高度组织化的现代社会通常将 社会组织 定义为 人们 为实现某种共同目标 将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体 这亦称 为 次级社会群体 其构成要素包括规范 地位 角色和权威 是具有特定的组 织目标 一定数量固定成员 制度化组织结构与普遍化行动规范的开放系统 在我 国 社会组织常被称为 民间社会组织 社会中介组织 官方则使用 民间组 织 这一概念 其对应翻译却往往依照国际惯用称谓 n o n g o v e m m e n t a l o r g a n i z a t i o n 即 非政府组织 发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己 任的组织 圆此处定义的模糊性说明 我国的 社会组织 与国际通用的 非政府 组织 两个概念的范畴指向了同一领域 结合我国国情的历史性与时代性因素 笔者在本文中研究的 社会组织 一词 既包括我国民政部民间组织管理局在 中国社会组织年鉴 等处所指的 社会团体 民办非企业单位 与 基金会 又包括具有非营利性 未纳入民政注册体系 但致力于提供公共产品与服务的草根社会组织 同时 也不排除国际组织在华服务 的分支机构 根据其法律地位 注册形式 组织目标 可进行综合分类如表1 表1我国社会组织综合分类 法律地位注册形式具体类型组织目标 互益 社会团体 公益 民政注册 社 法定组织 民办非企业单位公益 会 基金会公益 组 工商注册工商登记社会组织 织 非国内注册 国际社会组织在华分支 网络虚拟组织 互助与公益皆有 无法人地 未注册企事业单位下属组织 位组织 其他未注册社会组织 资料来源 根据魏星河 当代中国公民有序政治参与研究 中分类表格改编 其中 社会团体指中国公民自愿组成 为实现会员共同意愿 按照其章程开展 活动的非营利性社会组织 民办非企业单位 是指企业事业单位 社会团体和其他 社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的 从事非营利性社会服务活动的社会 母郑杭生 社会学概论新修 中国人民大学出版杜2 0 0 3 年版 第1 9 2 页 口王名 中国社团改革 从政府选择到社会选择 社会科学文献出版社2 0 0 1 年版 第l o 页 3 硕士学位论文 n a s t e r st h e s i s 组织 基金会 是指利用自然人 法人或者其他组织捐赠的财产 以从事公益事业 为目的 按照 基金会管理条例 的规定成立的非营利性法人 草根社会组织 指自发成立 自愿结合而成 自主开展活动 自下而上的民间组织 成熟的社会组织体系对政府改进服务方式 提高决策水平起积极作用 社会组 织的出现和发展既体现了公民参与公共事务管理的愿望 又体现了社会公共事务管 理的需要 社会学家邓志伟曾说 社会组织是政府的伙伴和助手 一个发达的现代 社会需要发达的社会组织网络 以美国为例 此类组织总数超过2 0 0 万个 经费总 数超过5 0 0 0 亿 工作人员超过9 0 0 万人 联合国 2 1 世纪议程 中称 要在政府 与社会组织之间建立真正的社会伙伴关系 始自2 0 世纪7 0 年代的全球 结社革 命 使社会组织在民主国家的社会政治生活中发挥着越来越大的作用和影响力 社 会组织在权力分解与制约 权利伸张与保障 社会资源整合 基层自治管理 公民 参与等方面发挥着重要作用 随着社会组织的兴起 以国家权力为核心的传统民主 政治的论调受到了挑战 官僚制理论不再是解决问题的全部良策 各国公共治理体 制的实践也发生了深刻的变化 目前 我国政府对社会组织采取容纳和引导态度 致力于将社会组织发展为公共治理的良性力量 2 公共政策制定 对于公共政策制定的内涵 我国学者从不同角度进行过界定 北京大学宁骚教授认为 公共政策是政治过程所选择和制定的为解决公共问 题 达成公共目标以实现公共利益的方案 根据陈庆云所做出的界定 公共政策 是 政府依据特定时期的目标 在对社会公共利益进行选择 综合 分配和落实的 过程中所制定的行为准则 而陈振明则又认为 政策是 国家机关 政党及其他 政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治 经济 文化目标所采取的政治 行为或规定的行为准则 它是一系列谋略 法令 措施 办法 方法 条例等的总 称 本文中采用南京大学严强的观点 认为公共政策是 政府通过对团体或群体竞 争的协调 最终使社会利益实现均衡的过程 它是公共决策系统在社会政治生活 中的经常性活动 该定义运用了政策制定过程的角度 体现了社会组织在其过程 以上三个概念 依次参见 社会团体登记管理条例 1 9 9 8 年i o 月2 5 日国务院令第2 5 0 号发布 第一章第 二条 民办非企业单位登记管理暂行条例 1 9 9 8 年1 0 月2 5 日国务院令第2 5 l 号发布 第一章第二条 我 国 基金会管理条例 国务院令第4 0 0 号发布 第一章第二条 宁骚 公共政策学 高等教育出版社2 0 0 0 年版 第1 0 9 页 o 陈庆云 中国人民大学出版社1 9 9 8 年版 第2 3 0 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政策问题涉及的各个枝节有较全面的理解 一方面 社会组织可以通过自身掌握的 信息 向政府政策决策部门提供信息资源与可供选择的方案 另一方面 社会组织 还可以参与政策评估 对于设计好的政策方案进行分析 权衡 影响甚至纠正政策 方案的选择 三 文献梳理与评析 我国社会组织参与公共政策制定起步较晚 对该问题的理论研究更加滞后于实 践的发展 截至2 0 0 8 年底 国内尚无以 社会组织 和 政策制定 共同为关键 词的学术论文成果 尚未见以 社会组织参与公共政策制定 为主题的学术专著 而国家主管部门所能掌握的材料主要是一些关于社会组织管理的领导讲话 社会组 织建设与管理的年度工作综述 社会组织发展大事记与少量调研报告 也难以满足 研究需要 9 0 年代以来 学界对于社会组织的研究开始增加 但大多局限于行业协会 中 介组织的管理 主要研究过其组织的存在价值 组织功能 管理能力提升等问题 对于其参与政策制定方面的问题涉及极少 其中 只有谭康林的 公民社会组织对 欧盟政策制定的影响 一文从生物技术政策制定角度分析了西欧的相关经验 在 公 民参与 的相关研究中 部分学者将社会组织作为一种有效的参与途径 纳入其研 究范畴 其论述较为简要 欠缺实证总结与深层次探讨 而近五年来 傅广宛教授 通过多篇论文探讨了我国现阶段的政策制定参与问题 其对于 政策参与关注度与 参与现状 调查所使用的定量统计提供了难得的思维模式与研究方法 同期 以 非政府 非营利 社会组织参与公共政策为主题的研究略有进展 其中 以郑 准镐的 非政府组织的政策参与及影响模式 湘潭大学周巍的硕士毕业论文 中 国非政府组织政策参与的困境及对策研究 研究较为全面 相关研究主要关注了四 个主要问题 一是参与公共政策制定的意义 二是参与公共政策制定的方式 三是 其参与公共政策制定的现状 问题与原因 四是其参与公共政策制定现状的改进 郑准镐分析了非政府组织参与公共政策过程的方式 认为不同国家由于政治体制 历史传统 文化背景不同 社会组织对政策过程的参与方式呈现出多样的趋势 周 巍认为 目前我国非政府组织政策参与的途径主要有 提供相关信息和政策建议 私人接触 直接代表 提起行政复议和诉讼 参加听证会 举办学术会议或论坛 傅广宛 公民对公共政策制定过程关注度的若干影响因素研究 基于我国中部六省的量化分析 江汉 论坛 2 0 0 6 年第1 2 期 郑准镐 非政府组织的政策参与及影响模式 中国行政管理 2 0 0 4 年第5 期 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 出版期刊杂志与报纸 联盟游说 组织连署活动 借助新闻媒介 借助国际力量 抗议和暴力对抗活动等 成志刚等学者认为 影响非政府组织的政策参与有以下 原因 一是社会组织政策参与的 非营利性 和 利益驱动 之间的矛盾 二是社 会组织政策参与中 与政府合作 和 代表性 之间的矛盾 三是社会组织政策参 与所产生的 公平 和 效率 之间的矛盾 四是社会组织政策参与的 国际合作 与 维护国家主权和安全 之间的矛盾 多位学者的文章中都提到 其公共政策 参与不足的原因在于我国社会组织缺乏参与的内在驱动力 对政府依赖较强 参与 的资源不足 参与渠道的非广泛性与我国政策过程的非透明性 对此 以上研究认 为 改进要从政府观念转变 规制变革 社会组织公信力提升 政策参与途径的完 善四个方面着手进行 综观目前研究现状可见 国内学界受西方及台湾地区对社会组织政策参与问题 研究的影响较大 本土研究框架仍然处于起步阶段 各区域之间的研究者交流不足 实证研究更是欠缺 难以找到对于我国社会组织参与公共政策制定的全面 细致的 描述 缺乏相关案例研究 并存在对一些问题的分析不够深入等问题 四 分析框架与样本说明 1 分析框架 本文在相关理论的基础上 界定了社会组织参与公共政策制定的相关概念 从 不同层次进行探讨 分析当前我国公共政策制定中社会组织作用发挥不足的原因所 在 并提出了相应对策 其框架可参见图l 在导言部分 主要阐述了本文的问题缘起 研究现状 研究思路与样本甄选 其中介绍了社会组织 公共政策制定等核心概念的内涵与外延 第一部分对社会组织参与公共政策制定展开价值层面的分析 阐释了我国社会 组织参与公共政策制定在拓宽参与渠道 促进利益整合 优化决策程序 满足社会 需求等多个方面的作用 第二部分首先介绍了对社会组织参与公共政策制定现状进行评价的维度 然后 从环境 参与结构 组织水平 参与影响四个方面对社会组织参与公共政策制定的 现状进行具体描述 以此完成对社会组织参与公共政策制定实践探索的统观评价 第三部分基于对现状描述 指出存在的问题 分析发现 其参与政策制定过程 周巍 中国非政府组织政策参与的困境及对策研究 湘潭大学硕士毕业论文2 0 0 6 年1 2 月 成志刚 我国非营利组织政治参与的问题与对策研究 求索 2 0 0 5 年第l o 期 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 主要制约因素包括环境成本过高 诉求渠道与驱动机制不完善 谏议能力与联盟水 平不足 政府政策选择机制与长效中介功能不足等四个方面 第四部分针对以上分析给出建议 给出了包括改善经济社会环境 健全政策法 规 疏通表达渠道 激活驱动机制 提升组织能力 促进组织合作 加强中介功能 促成政策选择等8 个方面的改善路径 以期达到增强社会组织对政策选择的影响力 的效果 导论 问题缘起 核心概念阐释 图1 全文内容框架 2 样本说明 本文主要采取了实证研究的方法 定性与定量的研究工具皆有采用 其中 定 性调查主要采用了 媒体回顾法 实地 邮件 电话访谈法 观察发现法 笔者以 长期以来在社会组织中的实践积累为基础 引入了观察所得素材 定量调查采用了 网络调查问卷系统工具 直接对部分社会组织工作人员进行了抽样调查 随后对数 据进行了统计与局部的回归分析 在样本的甄选中 要求被调查者必须是了解或实际参与过社会组织工作的相关 人员 对于问卷的抽样需要做出以下说明 调查中 笔者根据日常搜集到的社会组 织名录 通过访谈调查 网络方式发放问卷 截至2 0 0 9 年3 月底 通过以上两种 方式发放的问卷2 0 0 多份 根据回收问卷情况 甄选出有效问卷 进而形成了本文 中的一个重要的数据来源 因此 本文所描述的中国社会组织参与政策制度的状态 及分析 提出的问题与政策建议都基于实地调查数据与实际资料的发现 讨论具有 8 一一一一一一一一 一 一 一一 s 个l 2 3 4一目 宝臣琶 一驸 2 3 4一讹会邋镢能一 一匹 一优社渠升功 我国社会组织参与公共政策制定研究 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 本土化特色 笔者在这里特别指出 因问卷回答的随机性 本研究并不具备项目的 完整性 由于本研究的主旨在于探讨社会组织之区别于其他政策活动者的行为过 程 而非追究不同社会组织之间的行为特征 因此 由于异质社会组织在公共政策 参与方面仍显示出相当的同质性 样本所表现出来的参与行为与倾向性仍具有较充 分的代表性 尤其在实证研究严重缺乏的当下具有重要的意义 o 由于不同社会组织对调查的回应表现并不均衡 参与笔者问卷调查的对象中 社会团体 民办非企业单位的 参与率略高于基金会 行业协会等组织 因此 部分一手调查的数据的样本代表性难以判断 笔者并不就此 推断我国社会组织参与政策制定的所有情况 而只是就回收的问卷做一些初步判断 在条件允许的情况下 建议将调查继续深入和扩展 以迸一步弥补该领域实证研究的不足 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一 我国社会组织参与公共政策制定的价值分析 2 0 世纪9 0 年代以来 国家一社会 关系理论被大量运用于政策制定领域的研 究 政府受公民代理行使权利 在整个政策制定过程中 政府应保持对所有公民的 善意主导政策制定 并以民意为最终皈依 国家与公民社会并非 零和关系 而 是一种相互制约的关系 多元主体相互博弈达成政策产品 追溯相关理论所做的 论述 方能准确阐释社会组织参与公共政策的宗旨 方向 依据与准则 理解社会 组织参与公共政策制定中的价值 一 促进公共领域善治的达成 2 0 世纪后半期 治理理论的兴起是为了 解决政府失灵和市场失灵 进而达到 和促成以官民合作为特征的 善治一 回此处所称 治理 是指各类公共组织 私 人机构与个人共同管理事务的诸多方式 传统社会是一种高度组织化 政治化和集 权化的社会形态 个人事实上处于被动 从属的地位 社会政治与管理表现出 臣 民政治 的特征 持传统政治理论的宪政理念倡导者不主张社会力量对公共政策 制定积极的参与 但充满民主价值理念的公众希望参与的最大化 期待着影响政府 决策 试图自下而上地推动国家民主进程 从而通过宪政方式实现对政府权力的制 约与公民权利的拓展 使相互冲突的 不同的利益得以调和 治理理论要求国家权 力向社会回归 这必将宣告 臣民政治 的终结 并成为促进社会组织参政的 集 结号 治理的最高标准是达到 善治 善治 则要求实现公共利益最大化 其本质 特征是政府与社会组织 公民对公共事务的合作管理 包括政治国家与社会组织的 合作 公共组织与私人组织的合作 强制与自愿的合作 在公共政策制定方面 治 理理论强调增强政府对社会组织要求的回应性 认可社会组织参与政策制定的能力 与地位 在我国推进社会组织参与公共政策制定的实践 有利于 善治 模式的贯 彻 有利于 善治 理论精神在全社会的宣传与普及 提高政府对社会的回应性 提升机关效能 促进社会各界对发展目标的共识 促进政治过程的透明化 加强法 制社会与参与的建设 落实问责制度 宣扬公平和包容的治理精神 o 康晓光 n g o 扶贫行为研究 中国经济出版社2 0 0 1 年版 第1 7 4 页 王振海 社区政治论 人们身边悄悄进行的社会变革 山西人民出版社2 0 0 3 年版 第3 3 8 页 陈义平 政治人 模铸与发展 安徽大学出版社2 0 0 2 年版 第8 2 页 1 0 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二 拓宽参与政策制定的渠道 政策科学的创始人哈罗德 拉斯维尔一度将政策的目的视为实现民主 而民主 的实现 有赖于社会各权利领域的共同参与 亨廷顿将社会划分为 群众社会 参 与社会 两大类型 二者都是具有高水平政治参与的社会模式 但是 二者是相 互区别的 结合该理论与各国的实践分析可知 因为公众缺乏能够把其政治愿望 政治活动与其领袖政治目标决策联系起来的组织结构 群众社会 中政治参与呈 现出无结构 不规范 目的性弱的局面 如果通过立法渠道将公众加以组织和安排 形成 参与社会 则能够消解官民对立 形成有序参与 参与式治理是决策中的 再分配过程 无资产者可以通过该过程加入政治及经济运作之中争取决定的机会 进而主导资源的流向 服务的运行和利益的分配 我国自古有云 以天下之目视 则无不见也 以天下之耳听 则无不闻也 以天下之智虑 则无不知也 回多元主 体在政策过程中的参与 能提供更多政策信息 产生更大决策智慧 对民主治理颇 有意义 要形成参与社会模式 必须建立广泛 理性的公众参与机制 而社会组织就是 改变目前政治参与渠道不足现状的一个有效中介 社会组织以其灵活的形式和积极 的行为参与到公共政策过程中 可以增加社会组织利益表达的渠道 增强渠道的有 效性 提高社会组织参与政策制定的积极性 在政府与社会组织之间建立畅通 完 善的参与途径 有利于实现制度化 理性化的政策参与秩序与模式 因此 社会组 织参与政策制定是参与理论本土化中的一个必要环节 有利于探索在我国建立参与 式社会的理论框架与实践模式 三 促进社会价值分配与利益整合 戴维 伊斯顿认为 公共政策是 对全社会的价值做权威性的分配 利益集 团学者美国的詹姆斯 麦迪逊在 合众国政治制度的弊端 一文中指出 所有文明 社会都分成不同的利益集团和派别 他认为因为人追求利益的本性 利益集团会 始终存在 众所周知 政策作为一种政治行为 是集团利益互动的结果 部分人 所组成的利益团体的行动会影响公众总体的 持久的利益 不同团体的竞争与合作 o 美 塞缪尔 亨廷顿 变化社会中的政治秩序 上海三联书店1 9 8 9 年舨 第1 4 页 o 唐书文 六韬 三略 译注 上海古籍i f j 版社1 9 9 9 年版 第2 3 页 美 戴维 伊斯顿 政治生活的系统分析 华夏出版社1 9 8 9 年版 第1 2 1 页 曹德签 詹姆斯 麦迪逊与美国宪法 美国研究 1 9 8 7 年第4 期 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 联合与分裂 改革与调整 形成最终反映公众需求的政策 因此 政治生活中客观 存在的利益集团应受到承认 在利益分配与整合理论中 社会组织是致力于影响国家政策方向的组织 但其 自身并不图谋组织政府 一般而言 他们的存在以成员具有共同的利益与价值认同 为基础 并为了共同的利益介入政治过程 影响公共政策的制定 作为公众组织化 的形式之一 社会组织也是一些有着某种共同政策要求的社会成员 为了某种共同 的利益和情感需求所驱使而联合起来的 为实现共同目标而奋斗的团体 其参与行 为形成了我国利益整合模式的又一种渠道 四 提高政策决策程序的正当性 学界对 协商民主 尚无普遍认同的定义 但协商民主理论学者普遍强调社会 组织政策参与对民主政治的重要性 协商民主理论是2 0 世纪末西方兴起的一种新 的民主理论范式 他们认为 政府 精英与社会组织并不是对立关系 他们能有效 地合作 公共政策的产生必须经过公共协商的过程 即通过自由 平等的社会主体 间进行的讨论 对话 协商 争辩和审议 最后做出理性的判断和政策选择 协商 民主的过程可以赋予公共政策以合法性 正当性 同时可经由此达成 理性立法 参与政治 的理想 他们认为 程序的正当是结果正当的必要条件 传统的利益 聚合机制程序缺乏合法性 而协商正是一种对民主而言有建设性意义的作为 协商民主批判了认为社会组织无知识 无能力参与公共政策的观点 重新赋予 社会组织参与公共事务的积极性 早期 约瑟夫 毕塞特就加入了克服社会组织参 与缺失的理论探讨 随后哈贝马斯 托夫勒 乔 埃尔斯特等人又进一步进行了阐 释 如 哈贝马斯提出了 商议性政治 主张通过建制化的方式和程序促使民主 的意见 意志 法律及公共决策的形成和实现 圆托夫勒认为 代议制危机必须通 过广泛的协商来克服 通过共同参与重新确定政治结构的框架 以实现普遍接受的 判断或达成共识 按照以上理论原则 社会组织与政府之间 社会组织之间的对 话对于政治民主具有实质性意义 依照此原则进行决策能强化社会组织的自主性 加强利益表达的透明度和清晰度 疏通利益表达渠道 扩大社会基层与政府决策部 门的信息交流和沟通的覆盖面 更好地为政策的制定建言献策 彭宗超 薛澜 听证制度 透明决策与公共治理 清华大学出版社2 0 0 4 年版 第1 0 6 页 王晓升 在共和主义与自由主义之问 江苏社会科学 2 0 0 8 年第5 期 o 美 托夫勒 第三次浪潮 中信出版社2 0 0 6 年版 第5 6 页 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 五 满足社会转型期的政策供给需求 社会组织参与政策制定既是公共政策科学化的必然要求 也是提高政府公共政 策合法性的有效渠道 满足了社会转型期的政策供给需求 第一 这是适应公共政策制定新情况的需要 自我国进入人均g d p 达到1 0 0 0 美元以上的阶段 这 既是经济社会发展的黄金时期 但也同样可能是一个矛盾凸 显的时期 公共事务中涌现出的新话题层出不穷 社会风险有所增加 如社会人 员流动平面化之后 单位人转化为社会人 但流动人口的利益表达地带 供氧稀薄 同时 政策客体呈现复杂化趋势 这些新情况都需要在准确理解社情民意的基础上 加以应对 社会组织可以紧密地跟进社会的动态性发展 使政策系统输出的政策产 品能更好地兼顾不同群体和组织的利益 从而实现社会的公正 第二 这是进行公共政策资源再分配的需要 社会组织成员往往在利益与价值 方面能达成某种程度的认同 他们有组织地进行活动 为了共同认同的利益而介入 政治过程 并通过各种方式 渠道试图影响政策的选择 最终形成对公共政策资源 分配的有效管理与制约 第三 这是促进 多中心 治理结构形成的需要 社会组织是公民利益团体 的代表 若对其持消极态度会造成制衡机制失衡的隐患 造成强势者的话语权更强 弱势者话语权更弱的局面 因此 随着公民参与管理国家和社会事务的意识和能力 的提高 要实现由传统向多中心治理型社会的转换 形成 广泛密切联系群众 及 时讨论政策问题 的参与模式 第四 这是体现政策价值观的要求 在市场经济体制中 社会的任何走向都体现 着社会价值 以追求社会公正 和谐发展为内涵的政策体系才属于社会公共价值赞许 的公共政策范畴 如果仅将政策作为国家 政党 统治者 政治家的决定 仅仅作为 政治策略的因素 必将导致政策缺失 政府公共管理活动是否有效极大地依赖于它所 依据的公共政策 而公共政策的有效性则取决于政策本身是否坚持了公共利益的取 向 得到了公众的认同和支持 这些 正是广大社会组织所追求实现的目标 六 发挥社会组织聚集 调节 中介的功能 公共政策制定的科学化 需要政府等官方主体的参与 更离不开广大的社会组 织的参与 不同于同时代的政党团体 经济组织与群众集合 社会组织因其与生俱 刘静波 1 2 1 世纪初中国国家安全战略 时事出版社2 0 0 6 年版 第9 6 页 王文章 毛寿龙 多中心治道与发展 上海三联书店2 0 0 0 年版 5 l 页 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 来的特性而发挥着不可替代的作用 第一 具有聚集功能 公共权力领域 公共领域 和 市民社会领域 三者共同组成了社会结构 而今 市民社会领域己从原总体结构中分离而出 独 立于公共权利领域而发展 极大地彰显了社会组织的自主性 社会组织既是一股独 立于统治集团的力量 又是比分散的经济组织和个人更加集中的力量 第二 具有调节各方面利益的功能 不同于其他组织的宗旨 目标 社会组织 具有非营利属性 从其一产生就与公共事务领域密切相关 致力于为组织内外成员 提供更多 更优质的公共产品与服务 因此 在对公共政策资源施加影响力方面 社会组织具备不同于一般组织或群体的使命 即追求公共利益 为平衡多个利益主 体的政策诉求发挥作用 第三 具有作为基层政策意愿诉求中介的功能 社会组织并非国家政府或其附 属机构 不代表政府或国家立场 社会组织并非党派团体 不代表某一阶级集团立 场 社会组织并非公司企业 具有不同层面更广泛的群众基础 以政府官员为主的 政策制定者所能获取的信息 认知能力 价值取向 内在动机都受到一定局限 而 且 在信息的传递过程中 沟通失真 现象也大量存在 使得政府最终掌握的决策 信息不充分 与之相对 以社会组织为代表的第三部门具有广泛的基础性 他们自 下而上地作用于公共政策制定过程 因此 社会组织可弥补传统政策制定系统所缺 乏的细致深入与周密完备 促成真正符合最多数人利益的公共政策 这是我国建立 广泛而理性的政治参与机制的必然要求 o 王新生 市民社会论 广西人民出版社2 0 0 3 年版 第5 页 1 4 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 二 我国社会组织参与公共政策制定现状的系统性评价 由于政治与社会体制的变革相对于经济体制变革的滞后性 我国社会组织在现 实社会生活中的发展现状呈现出极大的不平衡性与不完善性 对我国社会组织参与 公共政策制定的现状进行分析描述 剖析其中出现的问题 并在此基础上探索对策 是本研究的中心任务 一 评价体系的构建逻辑 笔者力图多角度 全过程地研究我国社会组织参与政策制定的现状 并以政策 制定系统为研究对象 以社会组织参与行为为主线 构建具备具体维度和细致要素 的评价模型 在这个过程中 笔者受到了王名教授的社会组织调查研究成果 付亚 和教授的绩效考评思想 傅广宛教授的实证分析方法与系统论方法四个方面的启 发 由于本项研究的创新性与具体性 笔者还参考了部分国际通用的社会考评体系 的设计模式 纳入了政治学 社会学 管理学在该领域的相关研究成果 并在综合 各方法优点的基础上拟定了该评价体系 图2 社会组织参与公共政策制定的系统分析 从这个完整的系统过程中 可以提炼出如图2 所示的四个主要维度 进而构建 社会组织参与公共政策制定的评价体系 由于公共政策制定过程的规律性 社会组 织的参与行为也不例外 分析认为 社会组织参与政策制定的过程中 其参与动因 途径与目的仍在政策系统研究的范畴之内 符合政策科学的一般规律 首先 社会组织参与公共政策制定的过程中 其 外部环境 属于输入系统 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 其 对公共政策制定的影响 属于输出系统 二者分别为社会组织参与公共政策制 定的前提与目标 体现了社会组织参与公共政策制定的周边性因素与结果性因素 其次 社会组织进入一定机制是其完成参与活动不可或缺的环节 也是参与结 构的重要组成部分 因此 考察连接组织与政策制定过程的参与机制 即参与结 构 成为衡量与评价必不可少的内容 再次 以社会组织本身为考察对象 研究其组织参与能力水平 主要包括组织 存在状态 组织价值 能力与其联盟水平等因素 最后 政策的最终选择与其政策促成的全过程会对其参与政策制定的大环境产 生一定影响 即其全过程与结果对其参与过程的 回馈 从而使该系统形成一个 闭合的回路 主要评价维度及其相关要素介绍 为了较全面的描述我国社会组织参与公共政策制定各个要素的现状 经研究修 订 笔者从4 个主要维度 1 2 个亚