（行政管理专业论文）我国现阶段农民工合法城市权益之政府责任探析.pdf

中文摘要 在改革开放不断深入的过程中 一个日益突出的问题 农民工合法城市权 益问题越来越来受到政府和社会的关注 这给我国政府提出了巨大挑战 今年两 会期间 有专家提出了要奠定农民工向城市居民转化的社会基础 社会基础问题 从外观表现形式看 是农民工是否享有城市居民的合法权益 而从内在层面看 是城市的管理系统和居民是否认同和接纳农民工 近些年我国政府正在不断加强自身对社会的责任 尤其是对农民和大量进入城 市的农民工的责任 进入城市的农民工一直遭受到不公正的待遇 不仅影响到他 们的基本生存 更是影响到我们国家的社会安定 影响到政府在人民心中的地位 各级政府都在为此努力来改变农民工在城市的生存现状 更加使我们的社会向着 更加健康 稳定 和谐的方向发展 因此 作为人民依靠和信赖的政府更应担负 起其应负的责任 为农民工的合法城市权益负责 本文通过对农民工城市生存现状及政府责任现状的分析 结合我国当前的社 会 经济 政治状况 以及结合笔者的学习和实践 对农民工城市权益问题的进 行深入的分析和阐述 并提出解决问题的思路和建议 全文从两大部分进行论述 第一部分 先描述农民工城市权益的现状 形成的原因 以及政府对农民工应 有的责任 后从不同的学科上引出政府对农民工负责任的理论来源和政府责任缺 失的理论来源 第二部分 结合前 部分的分析 主要从政府自身出发 从不同的层面提出解 决农民工城市生存权益的办法和建议 主要从制度 法律 政策 经济 社会以 及农民工自身等方面论述解决农民工城市权益问题 关键词 农民工城市权益政府责任 a b s t r a c t h lt h ep r o c e s so fr e f o 珊 a ni n c r e a s i n g l yo u t s t a n d j n gp r o b i e m 1 u r a l t o u r b a n 皿i g r a n tw o r k e r s l e g a lr i 曲t si nc i ty h a st a k e nm o r ea i l dm o r ea t t e n t i o nb yg o v e m m e n t a n ds o c i e ty w h i c hh a sa l s op u tf o 刑a r dai m m e n s i t yc h a l l e n g et oo u rg o v e m m e n t d u r i n gt h et w oc o n 铲e s s e si nt h i sy e a r s o m es a v a n t sb m u 曲tf o r w a r dt h a tw es h o u l d e s t a b l i s has o c i a lb a s i sf o rr i l r a l t o u r b a 工1w o r k e ri n v e nt oc i t i z e n s h o ma p p e a r a n c e f o m lw ec a nc o m p r e h e n dm es o c i a lb a s i s p r o b l e m a sap r o b l e mt h a tw h e t h e r r u r a l t o u r b a nm i g r a i l tw o r k e r sh a v el e g a lr i 曲 nc j t y h o w e v e t 矗o mi n t e m a l i t yl ay w e c a nf o u n dt h a tt h i sp r o b l e mi sap r o b l e mo fw h e t h e rc i t ym a n a g e m e n ta n dc i t i z e nc a n i d e n t i f ya n da d m i tr u r a l t o u r b a nm i g r a j l tw o r k e r s r e c e n t l yy e a r s o u rg o v e m m e n th a s r e i n f 0 r c ei t s r e s p o n s i b i l i t y t ot h es o c i e t y s p e c i a l l yt h er c s p o n s i b i l i t yt of a m e r sa n da 伊e a tn u m b e ro fr u r a l 一t o u r b a nm j g r a n t w o r k e r s t 1 l a t sb e c a u s er u r a l t o u r b a nm i 芦a n tw o r k e r ss u 肌ri i l e q u i t a b l et r e a t m e n ta t a l lt i m e ss i n c et h e yc o m ei n t 0t h ec i ty w h i c hn o to n l yi i l n u e n c et h e i r sb a s j ss u r v i v e b u t a l s oi n f l u e n c co u rn a t i o n a ls o c i a ls t a b i l i z a t i o n i n f l u e n s t a t u so fg o v e 丌l m e n ti n p e o p l e s m j n d s oa l l1 e v e l sg o v e m m e n t sa r e m a k i i l gg r e a t e f f o n st o c h a n g e r i l r a l 一t o u r b a l lm i 掣a n tw o f k e r s s u n i v a l l e v e l i nc i t y 1 e a do u rs o c j e t yt om o r ea n dm o r e h e a l t h i i l e s s s t a b i l i z a t i o n a n dh a m o n i o u s t h e r e f o r e g o v e m m e n t w h oi sd e p e n d e do n a 1 1 dj st r u s t e di nb yp e o p l e o u g h tt ot a k eo nt h er e s p 咖s j b i l i t yt or u r a l t o u r b a l lm i g r a n t w o r k e r s l e g a lr i 曲t si nc i t y b ya n a l y s i st or u r a l t o u r b a nm i g r a n tw o r k e r s a c t u a l l ys u i v a ll e v e l i nc i t ya n d g o v e m m e n t sa c t u a l l yr e s p o n s i b i l i ty c o m b i i l e dw i t hs o c i a ls i t u a t i o n e c o n o m i cs i t u a t i o n a i l dp 0 1 i t i c ss i t u a t i o ni no u rc o u n t r y a sw e l la st h ea u t h o r ss t l l d ya n dp m c t i c e t h i s d i s q u i s i t i o nm a d eai n d e p t ha n a l y s i sa n de x p o u n d a n dm a d es u g g e s t i o n st or e s o l v et h e p r o b l e m t h ew h o l ed i s q u i s j t i o nj n c l u d et w op a n u t h ef i r s lp a r l d e s c r j b i l l gr u r a l i o u r b a nm i g m n tw o r k e r s a c t u a j l yr i g h i si nd c y m er e a s o nf o r i l a i l dt h ef e s p o n s i b i l i t yw h i c l lg o v e m m e n ts h o u l di a k eu p a n dt h e n f i d md i f f e r e n tl n o w l e d g e t i l e a u t i l o p o i n to u t 1 1 e o r yo r i g i no fw h yg o v e m m e n ts h o u l di a k et h er e s p o n s m i l i t ya n dw h yt h e r e s p o n s j b j l i t yi sl a c k e d t h es e c o n dp a r t c o m b i n e dw i t hf o f m e ra n a l y s i s t h ea u t h o rp u tf o n v a r d st h ew a y a n da d v i c et or e s o l v er u r a l t o u r b a nm i g r a t w o r k e r s l e g a lr j g h t si nd t y 丘o md i 丘e r e n t a s p e c t s m o s t l yf r o mg o v e m m e n tl e v e l s u c ha ss y s t e m l a w p o l i c y e c o n o m y s o c i e t y c h en l r a j l o u r b a lm i 掣a l l tw o r k e r si h e m s e l v e s a n ds oo n k e yw o r d s r u r a l t o u r b a l lm i g r a n tw o r k e r s r i 曲t si nc i t y r e s p o n s i b i l i t yo f g o v e m m e n t i 荚于拳位论文独立完成和内容创新的声明 本瓜向j 河南大学提出硕士学拉断搏士学住口中请 本人郑重 声明 所至交韵学位论文是本人独立完成韵 对所研究韵课题有 新酮见解函 剖造性阿见解口 据我所知 除文中加l 型说明 标注 和致谢的地方 卜 论文牛币包括其他i 凡已经发表或撰写过的研究 成果 也不包括其弛拉菊霰得任何毁霄 灞 研机构酌学住或证书 而使用过的材料 尚我一同土作韵同事对本研究所儆的1 壬何贡献 均已在论文中摧了 期确韵说明并裹簪了书 毒o i j j 譬爨鬟鬟 蓉簿黪露露 一 i i i 攀攀每簌c 攀蒸茹i 寨秘 磋稳豢 霉囊i 藜粪誊i 譬 豢6 誊懋8 j o 叠 曩一一一弗一 誊 鬻 蓑矛攀签麟褒豢l 麟l 囊麟受权书 本戈魏珂高大学带鞴瀵囊繁黉遴缮a 差函博芏藏釜口 作为 学住的作者魏奉人完奎了解并f 瓠懑菏南大学有关辑留j 陡阁学位 论文的要求 峨j i j 南大学有丰连确阑家 固书馆 科研信息机构 数 据收集机构和本横目书锥等援僻警1 矗箍文露鬣质文本和电于文 本 奠供公众检索 参蝌 薯本文掇骥溥南太学出于宣扬 展览学 校学术发展和进行学术交流等卧妁 可暇采驭影印 缩印 扫描 和拷贝等复制手段保存 汇编学位论文 羝质文本和电子文本 涉及保密内容的学值论文在解奢后适用本授板书 学位获得者 学拉论文作者 器名 注童 浩在相应的 口 内划 首粒耘 糯6 年e 月6 日 刖吾 随着世界城市化步伐的加快 在改革开放政策的推动下 我国也加快了城市 化的进程 这意味着大量的农村劳动人口涌入城市 为城市的发展做出了突出的 贡献 然而 这些进入城市的农村劳动人口在城市的生存状况却不容乐观 为城 市做贡献 却没有被当成城市居民看待 在城市生活 却没有得到应有的公平城 市待遇 甚至于还出现了国家总理出面替农民工讨要工钱的事件 他们辛苦的劳 动所应得的工资被无辜拖欠 工伤无法得到医疗保障 子女教育问题得不到重视 和合理解决 因而处于城市与农村之间这样一种尴尬的境地 由于农民工在城市 的生存现状引起了政府和社会各界的广泛关注 众多的专家和学者都提出了解决 农民工问题的对策和建议 两会期间 有专家提出了要奠定农民工向城市居民转 化的社会基础 社会基础问题从外观表现形式看 是农民工是否享有城市居民的 合法权益 而从内在层面看 是城市的管理系统和居民是否认同和接纳农民工 这里的关键是解决管理体制 机制方面存在的问题 比如户籍问题 社会保险问 题 医疗救助问题 子女义务教育问题和工会组织问题 农民工问题的存在和能 否妥善解决 关系到我国社会的稳定发展 关系到社会的和谐 关系到政府在人 民心目中的地位 关系到政府对全体公民的公平与公正 因此 作为人民依靠和 信赖的政府更应担负起其应负的责任 为农民工的合法城市权益负责 一农民工的城市生存现状及对我国政府的责任诉求 进入城市的农民工 一开始就是以一种不平等的社会成分进入城市的 他们 虽然居住和工作在城市 但在制度上他们不是城市社会生活的一员 而被称为 农 民工 在城市生活中他们无疑是下等人 其基本权利经常得不到应有的保障 农 民工在城市的社会地位几乎人尽皆知 尽管如此 他们在城市已经成了许多城市 人生活中不可或缺的一部分 他们所能从事的多是最苦最累最脏最无人愿意做的活 1 计 从这一点看 他们从走进城市的那一刻起已背负了被人视若下人的命运 只 是农民工大都没有这样的意识 因为生活的贫困早已使他们不会也不可能有过多 的时问去看待自己所面对的一切 因此 这就要求我们的政府来保障作为弱势群 体的农民工的权益 这也是政府的一项基本职能 一 农民工的城市生存现状 1 农民工在城市生存的现状 长期以来 农民工在城市人心目中 一直被视为外来群体 与城里人似乎有 着不可逾越的障碍 他们的言行举止经常遭到城里人的白眼 甚至政策上的歧视 城里治安的隐患 环境的破坏 各种不文明的行为 往往与农民工画上等号 在 城市里农民工已经是备受各种歧视 权益得不到保障 社会对农民工的歧视 户籍制度的歧视 从8 0 年代起 随着改革开放的 深化 户籍在限制城乡人口迁徙方面的功能日益削弱 许多农民工纷纷进入城市 打工 形成了所谓的城市农民工 然而 他们到城市后却由于户籍等一系列行政 壁垒的阻碍无法融入就业城市原有的社会经济组织内 不得不在体制外形成一种 漂泊不定的流动人口 他们没有正式身份 在婚嫁 医疗 教育 住房等方面面 l 临一系列困难 并在其他方面也增加了他们的生存成本 就业制度的歧视 农民 工就业制度的歧视包括在求职 就业 管理等方面遇到不平等的待遇 如对城市 农民工的总量控制 职业 工种限制 先城后乡控制 强制性收费等 主要表现 在职业歧视 雇佣歧视 工资歧视和再就业歧视 社会保障的歧视 有效 合理 的社会保障体制非常不完善 不健全 主要表现在城市职工普遍享受养老 医疗 失业 工伤 生育五大保险和最低生活保障 农民工还基本被排除在社会保障之 外 这也是我国长期以来的政策对城市农民工的歧视 农民工在城市从事的大多 是脏累差重险的活 随时要面临各种事故的危险 农民工在城市的居住环境和生 刘怀廉 中国农民工问题 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 2 8 o 刘怀廉 中国农民工问题 人民山版社2 0 0 5 年版 p 2 2 8 2 3 0 2 活条件相当恶劣 教育培训的歧视 不少农民工进城打工 但子女上学成了一大 难题 虽然2 0 0 3 年1 月国务院办公厅也发文要求农民工流入地政府 采取多种 形式 接受农民工子女在当地全目制公办中小学入学 在入学条件等方面与当地 学生一视同仁 要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持 将其 纳入当地教育发展规划和体系 统一管理 但是 问题并没有得到解决 在农民 工就业培训方面 也存在类似的问题 城市的职工一般都能享受到培训 再学的 机会 就是下岗职工 政府也采取再就业培训措施 增强劳动者的职业技能 但 农民工却与此无缘 他们本来文化素质就低 更需要培训 却没有用人单位愿意 给城市里的农民工提供培训的机会 更没有哪个单位对农民工进行再就业培训 社会观念的歧视 农民工 这 称谓不仅是对农民 身份与职业分离的形象描述 也包括了许多特定的含义 是一种歧视性称渭 因为长期以来体制和传统文化心 理等深层次因素的影响 由农民转化而来的农民工受歧视已是不争的事实 农民工的合法权益受到侵害 主要有以下四方面的侵害 政治上的侵害 农民工用自己的劳动为城市做出了自己的贡献 但却没有机会参与社会政治生活 没有能力维护自身权益 成为城市社会中的 沉默阶层 在政治生活中他们不能 参政议政 他们没有选举权 没有自己的政治代表 这使他们的利益诉求既没有 代言人也没有直接的表达渠道 成为被动的 无政治群体 他们的利益只能通过 其他阶层和间接渠道进行表达 如传播媒介的道德同情心 学者的正义感 政府 中相关部门官员的关心等 经济上的侵害 在经济上 农民工和城市的正式工人 同工不同时 同工不同酬 同工不同权 生活上的侵害 由于农村劳动力市场明 显存在供大于求的压力 农民工随时部有被解雇的可能性 因此他们的工作很不 稳定 工资待遇又低 生活十分艰难 同时 农民工作为非城市居民不能享受城 市居民所拥有的住房 医疗 教育 社会养老等方面的社会福利 而且当他们在 城市就业 生活遭遇风险与困难时 也没有相应的社会保障体系为他们提供援助 刘怀廉 中国农民工问题 o 刘怀廉 中国农民工问题 o 刘怀廉 中国农民工问题 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 3 0 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 3 0 一2 3 1 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 3 1 和保护 他们只有依靠自己 心理上的侵害 多少年来 由于城乡分割的二元结 构的存在 城市与农村 成为社会身份定位的主要标准之一 农民工权益受侵害后导致的结果 农民工社会地位低下 农民工由于没有 城市户口 他们在城市的就业单位里只是l 临时工 因此他们和城市居民就有明显 区别 他们不能分享单位的社会资源 他们在单位里被视为外来者 单位里任何 提薪和晋升机会都与他们没有关系 他们没有地位的积累 城市居民在单位里的 工作业绩是可以积累的 这种业绩积累逐渐地变为晋升的基础 地位的积累是个 人的一种资本 此种资本通过档案制度而正式记录在案了 可以随职工在单位之 间流动 农民工进城就业难度加大 首先 农民工进入城市劳动市场的时候 需 要履行一系列繁杂的手续 并要为此缴纳一笔可观的费用 其次 农民工就业还 会受到诸多的限制 一些地方对农民工进入城镇就业总量控制 一些地方仍在实 行行业工种限制 农民工生活和工作条件恶劣 各种所有制的企业 为了追求更 高的利润 使用更廉价的劳动力 不执行有关的政策法规 非法大量招聘农民工 因农民工工资低 劳动时间长 没有节假日 没有加班费 不给上 三险 甚至 于克扣本来就少的工资 在日常生活中 农民工多数省吃简用 生活费用不高 过着比较清苦的生活 一些用工单位为他们提供的住房十分简陋 有的长年住在 环境卫生条件恶劣的工棚甚至危房中 2 农民工城市生存现状形成的原因 管理体制方面的原因 首先 是计划式管理 我国城乡劳动者就业不平等 始于上个世纪5 0 年代中期 国务院曾明确要求城市 一切部门的劳动调配必须纳入 计划 增加人员必须通过劳动部门统一调配 从此建立了城市居民优先就业的劳动 就业制度 改革开放后 大量农村剩余劳动力进入城市 一定程度上冲击了二元经 济体制 理论界人士也不断呼吁尽快建立平等就业 公平竞争 劳动力自由流动的 机制 然而限制农民的部门规章和地方性法规却还是纷纷出现 其次 是二元分 割式的管理 我国的农民工问题起源与 一国两制 二元分割式的管理体制 这 刘怀廉 中国农民工问题 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 3 8 2 3 9 4 种管理体制的核心是户籍制度 我国现有的户籍制度有一项最重要的职能即决定 多种重要权益的分配职能 有某城市户口就有在该城市上学 正式就业 享受 公费医疗 住低价住房 领取各种补贴和退休养老等一系列权益和利益 而无该 城市户口者则一概不得享受这些权益 若就业就只能打工 若子女上学则要缴高 额的议价费 第三 是管制式管理 现行的政府劳动管理和服务部门在管理理念 和管理方式上普遍存在重管理 轻服务的现象 公务员的服务意识薄弱 缺乏基 本的依法行政和民主治理的理念 更严重的问题是 从劳动管理部门到公安 城 管 治安和街道社区 各级政府的官员和工作人员在处理涉及进城农民工的具体 事务中 往往漠视进城农民工的合法的利益诉求 法制上的原因 相关法律法规及配套措施 首先 是劳动和社会保障方面 缺乏对城市农民工的法律保护 目前我国的社会保障制度方面存在严重不足 社 会保障政策一直偏离正义价值 表现出极大的不公平 社会保障基本只涵盖了国 家机关 事业单位和部分集体企业的职工 绝大多数农民仍被排除在社会保障制 度之外 其次 用人单位违反签订劳动合同 拖欠工资的法律责任不严 中华人 民共和国劳动法 第9 8 条规定 用人单位违反本法规定的条件接触劳动合同或 者故意拖延不订立劳动合同的 由劳动行政部门责令改正 但是如果用人单位不 改正又该如何办呢 签订劳动合同是劳动者与用人单位建立劳动关系的一种法律 行为 劳动合同本身是明确双方权利义务的依据 工资是劳动者提供劳动力的代 价 然而 由签订劳动合同的主动权在用人单位 对于农民工 用人单位不论是 主观上 还是客观上不是拖延就是根本不管 而当发生争议时 尤其是拖欠工资 时 农民工却无相应的主张自己报酬的依据 在实际当中 9 0 以上的农民工都没 有与用人单位签订劳动合同 用人单位由此借以逃避自己支付工资的义务 再次 劳动者权利的救济程序规定不合理 在发生劳动争议后 是必须经过仲裁以后才 能诉讼 还是可以直接诉讼 不论是仲裁还是诉讼 申请执行都要交费 虽然有 相关的缓 减 免的规定 但实际操作中很难落实 即使仲裁决定生效后 劳动 刘怀廉 中国椒民工问题 人民出版社2 0 0 5 年版 l 2 4 卜2 4 4 5 者还要向法院申请执行 另外 工会在维护职工权益方面的作用未能体现出来 农民工进城务工是依靠工资收入为生 属于工人阶级的范围 但由于其身份仍然 属于农业人口 又属于 农民阶级 因此 工会很少考虑到他们j 最后 劳动监 察部门的执法能力不足 我国的 劳动监察规定 在1 9 9 3 年已经颁布了 但由于 监察部门的监察出发力度不够 人员不足 经费不足 手段落后 人员素质不高 机构改革后 所面临的社会保障问题又十分繁多 因而对于农民工的工资等问题 无暇顾及 观念上的原因 城市人对农村人的歧视与不理解 误解 偏见乃至歧视外 来农民工在城市居民那里具有一定程度上的普遍性 甚至在新闻媒体 政府官员 和知识界 学术界中也或多或少地表现出误解外来农民工的心态和情绪 长期以 来 人们已经习惯了以 出身 为标准来划分公民群体 城市人和农民是这种标 准下的两个亚群体 在农民工群体日益壮大的今天 城乡分别仍是人们认识上一 道难以逾越的鸿沟 人们对农民工的偏见和歧视一直存在 在思想和行动上均有 一种本能的排斥 农民工自身方面的原因 农民工缺乏维权意识和能力 无论前面提到的管 理体制 法制还是观念都是农民工城市权益的受侵害的外在因素 除此与农民工 自身缺乏维权意识 勇气和能力有关 农民工的自我保护意识不强 法制观念淡 薄 农民工进城做工大多是通过同乡介绍的 加上劳动岗位竞争激烈 他们往往 因信任同乡和确立劳动关系心切 很少考虑如何维护自己的合法权益 因此他们 很容易陷入那些善于坑骗的用工方所设置的侵权陷阱 即使有些农民工有维权意 识 考虑自身处于弱势不敢维护自身权益 农民工队伍虽然庞大 但缺乏组织 很难形成维权合力 缺乏组织的农民工在受到歧视性 不公正待遇时 缺乏诉求 的渠道 所以 他们往往各谋其策 一盘散沙 极易被侵权者各个击破 很难达 到维权的目的 刘怀廉 中国农民工问题 r 人民出版社2 0 0 5 年版 p 2 4 2 4 5 2 4 8 6 二 农民工城市权益对政府的责任诉求 1 政府责任的内涵 对什么是政府责任 其内涵与外延究竟是何指 从学科上 分 国内学者目前主要有以下两种角度 行政法学界的观点 在他们看来 是行政法把政府和责任连在一起 所渭 的政府责任就是政府对行政负 法 上的责任 就是行政法律责任 它更强调的是 政府的消极责任即政府承担的否定性法律后果 但对政府责任的承担主体又有不 同的观点 公共行政学界的观点 在公共行政领域 政府主要是在行政机关的意义上 使用的 因此 国内多数学者主张 政府责任就是行政责任 这里的行政责任应 作广义解 它既包括积极的责任也包括消极的责任 如张国庆认为 行政责 任是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以 及行政法规所承担的责任 行政主体不仅要对消极的后果承担责任 也要对积极 的义务承担责任 还有论者强调指出 行政责任是与行政管理和行政法相关 的一切责任 包括政治责任 道义责任和法律责任 认为行政责任是指行政机关 及公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者 行政相对方和法律与行政 法规所承担的法律义务以及违反行政法律法规和侵害相对方的合法权益所承担 的法律责任 政府责任又有多方面层次的涵义 从最广意义上来看 政府责任是指政府能够 积极地对社会民众的需求做出回应 并采取积极的措施 公正 有效率地实现民众 的需求和利益 从广义的层面来看 政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其 在整个社会中的职能和义务 即法律和社会所要求的义务 社会义务不仅仅意味着 政府正确地做事 t od ot h i n gr i g h t l y 即不做法律禁止做的事情 而且意味着 政府做正确的事 t od or i g h tt h i n g 即做促使社会变得更美好地事情 而不做 张晓泉 政府责任与责任政府若干问题研究述评 j 许昌学院学报 2 0 0 3 年第6 期 有损社会的事 2 政府对农民工责任的理论来源 马克思主义认为 政府不是从来就有的 它 是社会发展到一定历史阶段的产物 在社会发展进程中 由于社会的不成熟 它不 得不把管理自己的权力委托给政府 由政府代表社会来实行管理和统治 政府 作 为秩序化统治的一个条件 是国家权威的表现形式 亦是人类社会管理的重要组织 形式 我国宪法规定 中华人民共和国是人民民主专政的国家 国家的一切权力属 于人民 政府由人民选举产生 政府的权力由人民赋予 政府对人民负责 政府的公共权力是人民赋予的 理所当然地应该为人民的利益而负责任地 正 当地行使 做到责任行政 这可以说是责任政府的法理依据 责任政府的基本理念 是由政府与人民的基本关系决定的 权力的授予必然伴随着责任的规定 政府在获 得人民直接或间接授权的同时 也就承担了相应的责任 这种公共权力的委托关系 表明 政府作为受托方对公共资源进行管理和经营 必然对公共资源的所有者 公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任 权力行使也必须为公众的 利益服务并对公众负责 3 政府应当对农民工的城市生存权益负责任 作为弱势群体的农民工在其基 本的群体特征上具有经济上的低收入性 生活质量上的低层次性 政治上的低影 响力和心理上的高敏感性 这些特性决定了他们在社会生活中具有极大的脆弱性 同时 也意味着他们仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境 解决 自己的问题 因而就必然提出了政府在解决农民工问题过程中的责任问题 政府 在农民工的社会保护网络中处于核心地位 肩负义不容辞的责任 政府只有明确自 身的责任 切实履行自己的职责 刁 能逐步解决作为弱势群体的农民工的社会支持 和社会保护问题 体现社会公正 维护社会稳定 化解政治风险 促进社会发展 解决农民工的城市生存权与发展权问题 是政府的基本行政责任 在解决 农民工问题的过程中 政府无疑是主导性的力量 在农民工的社会支持网络中 政 府理应扮演主导性的角色 o 张晓泉 政府责任与责任政府若二f 问题研究述评 j 许昌学院学报 2 0 0 3 年第6 期 李铁明 论强化政府责任 j 求索 2 0 0 4 年第2 期 为弱势群体提供社会保护是法治社会对政府的必然要求 法律作为一种强 社会控制形式 是社会关系的调节器 在法治社会中 法律是弱势群体实现自身生 存和发展的武器 法律也要求政府必须担当起保障人权 维护弱势群体权益的使 命 弱势群体在社会生活中处于不利地位 而法治的公正性要求对弱势群体予以公 平的对待 同时 法治的普遍性要求对所有人不能有任何歧视 因此 政府对弱势群 体的人权必须要依法给予例外对待和特别保护 通过相应的措施最大限度地缩小 弱势群体与强势群体的差距 对农民工提供社会保护 是政府在公共政策制定中贯彻公正原则的必然 要求 公共政策是由政党 政府等社会组织所组成的公共决策系统为实现社会目 标 解决社会问题而制定或者选择的行动方案和行为准则 它具体表现为一系列的 法令 策略 条例 措施等 公共政策制定是社会政治生活中公共决策系统的经 常性活动 公共政策制定实质上就是政府决策系统对已经出现的政策问题采取行 动的过程 忽视弱势群体的基本权利 政府的公共政策制定就不可能公平 公正 毛泽东在谈到党的政策与人民利益的关系时说 我们的责任 是向人民负责 每 句话 每个行动 每项政策 都要适合人民的利益 田邓小平在谈到 先富 政策 与 共富 政策的关系时也说 我的一贯主张是 让一部分人 一部分地区先富 起来 大原则是共同富裕 一部分地区发展快一点 带动大部分地区 这是加速发 展 达到共同富裕的捷径 三 我国政府对农民工的责任现状分析 政府的基本责任就是运用公共权力管理各种公共事务 以保证社会经济生活的 有序运行 1 政府的正义和社会公正信念缺失 人们在近些年对正义和公正的基本共识 是 社会公正的 主要问题是社会的基本机构 是社会主要制度分配基本权利和 义务 决定由社会合作产生的利益之划分方式 在一个社会里 无论这个社会 邓小平文选 第3 卷 北京 人民出版社 1 9 9 3 钱再见高晓霞 若势群体社会保护中政府责任的理论求证 j 河南师范大学学报 z 0 0 2 年第6 期 既定的制度安排规定了怎么样的内容 但是 只有这个社会是在一个有效的制度 的规范之下分配的 这个社会在某种程度上就有正义可言 不过应该澄清的是 这一表述的意义只在于 公正的社会生活只能通过基本的社会安排才能实现 如 果一个社会基本的政治 经济制度不能保证社会公正 任何个人的努力都是无能 为力的 2 政府责任失职一政府责任和政府权力的脱节 在政治体系中 责任是授权 的结果 获得权力的一方 代理方 必然对授予权力的一方 授权方 负责 以 保证责任的充分合理实现 权力不被滥用 责任的充分意味着代理方能忠实地履 行授权方交付的任务 既不能推卸责任 也不能使责任 缩水 政府责任的失 职是政府部门和有关官员没有完成其应该履行的职责 对责任对象产生了一定的 伤害 给自身带来消极影响的行为 为了更清楚地认识政府的失职行为 可以用 两个标准划分 第一个是政府的职责范围 没有完成法定的责任 对于这种失 职可以依据法律规定进行明确的界定 并给予相应的处罚 没有完成应尽的义 务 这些义务尽管在法律上没有明确的规定 但却是公共权力及其代理人 政府 部门和官员 应该履行的 此类失职也许不会受到法律的和行政的惩罚 但必然 受到社会舆论的谴责 第二个标准是政府履行职责的过程 据此政府失职可以分 为 主观失职 或者说故意失职 例如推卸责任 拖延办理 玩忽职守 以权 谋私等 主观失职的目的有两类 或者为了减轻工作负担 或者利用公共权力牟 取私利 但归根结底 都是为了维护自身的利益 牺牲了公共责任 客观失职 由于某些客观原因造成政府部门和官员无法完成职责 例如程序过多造成的效率 低下 职责不清造成部门和官员无所适从 毫无疑问 政府失职造成的后果是严重而全面的 因为政府行使的是公共权 力 管理的是公共事务 任何一次失职虽然发生在具体领域 但都可能对整个社 会产生巨大的伤害和消极影响 并一般会产生以下后果 1 政府合法性降低 政府失职必然影响政府在公众心目中的形象 挫伤公 众的认同感和信任度 2 社会资源浪费 3 经济发展受挫 4 政治文化的信任因素流失 5 环境破坏 6 国际冲突 3 我国政府对农民工的责任现状分析 早在马克思和恩格斯基于巴黎公社经 验提出的无产阶级政府组织的基本框架和基本原则中 就指出 人民需要的是负 责任的政府 如果政府不能有效地向人民负责 人民有权罢免它 我国宪法规定 一切国家机关由人民代表大会产生 对它负责 受它监督 还规定 一切国家机 关和国家工作人员都必须依靠人民的支持 经常保持同人民的密切联系 倾听人 民的意见和建议 接受人民的监督 努力为人民服务 这从根本上规定了政府和 行政工作人员对国家权力主体负责的政治法律原则 宪法还规定 中华人民共 和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为 有向有关国家机关 提出申诉 控告或检举的权利 由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利 而受到损失的人 有依照法律规定取得赔偿的权利 很明显 这里说的国家机 关和国家工作人员包括国家行政机关和行政工作人员 这就说明 我国关于政府 责任的宪法原则是明确的 尽管我国已有如上所述的责任制规定 但是 目前我国政府责任法制化程度 仍比较低 实际生活中仍存在大量对农民工的行政不负责任情况 表现如下 1 地方保护主义 这是社会生活中常见的一种行政不负责现象 地方保护 主义上从地方利益出发 不顾国家利益或者说把局部利益凌驾与整体利益之上 2 短期行为 短期行为是政府行政管理中产生的 行为目标不能有效实现 眼前利益代替长远利益的异化行为 它损害国家 社会利益 损害政府形象 3 腐败 腐败是行政及其公职人员利用职务和权力 为谋取私人利益而滥 用公共权力的行为 由于多种原因 改革开放后 我国也出现了腐败现象 进入 九十年代后滋生的更是严重 已远超出了对社会的一般危害程度 它对我们的干 部和公务员制度 经济和政治体制 社会结构正在和已经造成了极大的冲击和破 坏 4 政府责任缺失的理论阐释 政府行政管理过程中的责任缺失 固然有其现 实的原因 但是 如果进一步探究 可以对这些不负责任的现象和原因做出更深层 次的理论解释 运用权利委托一代理理论解析政府责任缺失的原因 政府的公共权力是人 民赋予的 理所当然应该为人民的利益而负责地 正当地行使 做到责任行政 这可以说是责任政府的法理依据 责任政府的基本理念是由政府与人民的基本关 系决定的 权力的授予必然伴随着责任的规定 政府在获得人民直接或问接授权 的同时 也就承担了相应的责任 这种公共权力的委托关系表明 政府作为受托 方对公共资源进行管理和经营 必然对公共资源的所有者 公众负有不断提高公 共资源的使用效率和效果的责任 权力行使也必须为公众的利益服务并对公众负 责 政府之所以需要负责 正是因为其执掌了社会公共权力的缘故 政府一旦产 生就具有了权力 而且具有了强制力量 但是 现实中的情况往往是权力和责任 的脱节问题 在实际的操作过程中 由于政府是公共权力的直接掌握和行使者 是各类重要社会资源的实际拥有者 又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和 扩张欲望 而作为授权者一方的民众 却大都处于无援的分散状态 他们在与政 府的契约关系中往往处于弱势地位 这就使得政府极易违背其初衷 偏离公共行 政的责任方向 这利r 委托 代理关系 在客观存在的政府与公共信息不对称的情 况下 会导致道德风险 从而损害民众的公共利益 这是责任缺失的又一根源 因此必须加强政府的责任性约束 促进责任行政 利用公共选择理论揭示政府责任缺失的原因 詹姆斯 m 布坎南是公共选择 理论的创始人 政府失灵理论是其公共选择理论的一个核心主题 布坎南认为 公共选择理论的基本行为假设是 人是自利的 理性的效用最大化者 这种 孙彩红 政府责任缺失的理论阐释 j 学术沦坛 2 0 0 5 年第一期 美 丹尼斯c 罄勒著 李春学 等译 公井选择理论 北京 中国社会科学出版社 9 9 9 1 2 经济人假设具体是指 作为一个人 无论他处于什么地位 无论是在经济活动中还 是在政治活动中 其动机和目的都是相同的 都以个人的满足程度最大化为基本动 机 都要追求自身利益的最大化 政府不是一个超脱现实社会经济和利益关系的万 能神灵之手 它是由各个机构组成 各个机构又是由官员组成的 无论是政府官 员还是政府机构 都有自己的行为目标 而这些行为目标并不自然而然地与社会 公共利益之间画等号 这就导致了政府行为目标和社会公共利益之间存在着差异 因此 政府人员追求个人利益的最大化必然导致各种不负责任的行为发生 因此 有必要对此加以制止和采取限制措施 这就使构建责任政府 促进责任行政成为 必要 公共选择理论对政府失灵以及责任缺失的表现及原因进行了较为深入具体的 解释 其表现主要有以下几方面 a 公共决策失误 政府对社会和经济进行管理 的基本手段是制定和实施公共政策 相对于市场经济决策而言 政治决策是一个 复杂的过程 具有相当程度的不确定性 存在着诸多困难 障碍或制约因素 使 得政府难以制定并实施合理的公共决策中 实际上并不存在根据公共利益进行选 择的过程 而只存在各种特殊利益之间的 缔约 过程 b 政府工作机构的低效 率 主要是政府机构的官僚主义作风严重 这必然影响政策执行的结果 有可能 使好的政策产生坏的结果 从而导致政府失灵和责任的缺失 c 政府的寻租活动 由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为掩盖而为某些利益集团服 务 特殊的利益集团为谋求政府保护 逃避市场竞争 实现高额垄断利润 往往 进行各种 寻租活动 因此 寻租活动导致了经济资源配置扭曲 或者说它是 社会资源无效配置的一个根源 寻租并不增加任何新产品或新财富 只不过改变 生产要素的产权关系 把更大部分的国家财富装进私人腰包 应用集体行动理论求证政府责任缺失的原因 由于集体行动的困境而导致的 搭便车和无人负责 也是对政府行政过程当中责任缺失的一种理论解释 在大集体 的行动中 个人往往认为自己的影响无足轻重 因而对集体行动采取某种不负责任 的态度 同时 在一个集体内 集团收益是公共性的 即集团中的每一个成员都能共 同且均等地分享它 而不管他是否为之付出了成本 集团收益的这种性质促使集团 的每个成员想 措便车 而坐享其成 如果单靠一个人的负责任行为 而其他成 员还是处于不负责任的行为状态 那么负责任的行为主体就要遭受损失 付出成 本和代价 因此他也就失去了重复做出负责任行为的积极性 政府作为一个庞大 的集体也会面临这种困境 从而导致责任行政的缺失 与此类似 在促成责任政 府的建设过程中 政府官员个体会意识到他个人的努力对于整个政府的负责任状 况的结果不会有太大影响 另外 从社会公众的视角来考察 也存在着同样的集体行动的逻辑 致使政府 的责任行政失去了群众的控制基础 广大公众作为一个数量众多 规模庞大的群 体 缺乏组织 而且作为一个大型集团 缺乏有效性和凝聚力 在解雇政府官员 时存在着很大的困境 5 政府作为政治的主要载体 肩负着国家职能和社会职能的双重历史任务 面 对现阶段的社会发展 政府应当主动地 创造性地对体制转变后的社会经济发展 和农民的需求做出积极回应 树立新的观念 采取积极的策略和战略 推进经济 与社会包括自身的转型发展 必须重新定位政府行政职责 树立行政权能的新 观念 提供政府责任的理性前提 必须树立 双重权能 服务第一 的权能观念 必须确立责权利相统一 有为才有能的观念 所渭 有为 包含两层含义 既是 指只有社会 管不了 管不好 的事才由政府管 更是指只有管得好社会 管不 了 管不好 的事的 才叫有作为 有责任的政府部门 必须明确 八字 职责 持续协调行政的权能观念 由市场经济直接启动的转型发展 政府管理经济和社 会的这四样权能就是 规划 协调 监督 服务 八个字 最后必须确立以人为 本 自然 行政 建设高素质公务员队伍的权能观念 必须优化管理职能 改革行政体制 创新调控机制 升华政府责任的理性策略 要进一步简政放权 实行 五个分开 的创新体制 市场经济就是要把经济权交给市场主体 虽然政 孙彩红 政府责任魄失的理论阐释 j 学术论坛 2 0 0 5 年第一期 1 4 治是经济的集中体现 邓小平也说过 要用经济政策来解决政治问题 邓小平 文选 第二卷 第1 9 6 页 但是从总体上讲 政治组织和经济组织应该分开 即 政 经分开 由此推开 就有 政企分开 政事分开 政群分开 以及与中 介组织和其他社会组织分开的问题 必须严格依法行政 遏制和消除权力腐败 建设法理社会和法治国家 达成政治社会化的战略目标 近些年我国政府正在不断加强对社会的责任 尤其是对农民和大量进入城市的 农民工的责任 进入城市的农民工一直遭受到不公正的待遇 不仅影响到他们的 基本生存 更是影响到我们国家的社会安定 影响到政府在人民心中的地位 各 级政府都在为此努力来改变农民工在城市的生存现状 更加使我们的社会向着更 加健康 稳定 和谐的方向发展 二政府对城市农民工的责任及其尽责的方式与途径 党的十六大以来 中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋 斗目标 并强调要按照 五个统筹 的要求 认真贯彻落实全面协调可持续的科 学发展观 为我国下一步的改革和发展指明了方向 也使得解决困难群体的社会 保障成为 个更加紧要和迫切的问题 如果不能采取有效的措施解决贫困农民 失地农民 进城农民工和城市低保对象等困难群体的社会保障问题 使他们业有 所就 老有所养 病有所医 贫有所济 既与我们党要代表最广大人民群众根本 利益的要求不相一致 也会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展 因此 客 观上要求我们更加注重解决困难的群体的生存发展问题 一 政府维护农民工城市居民权的责任的具体内容 1 逐步建立进城农民工与城市居民享有同等权益和机会的制度 进入城市的 农业人口 一开始就是以一种不平等的社会成分进入城市的 他们虽然居住和工 作在城市里 但在制度上他们不是城市社会生活的一员 而被称为 农民工 在城