应急平台中数字化预案系统建设的研究.doc

当前，各地应急指挥系统的建设为安防企业带来了大量商机，但是，如何建设数字化应急平台？本文总结了我国目前应急预案管理中存在的问题，介绍了数字化预案在解决这些问题方面的作用，在此基础上对于数字化预案系统应该具有的总体结构进行描述，并指出了在数字化预案系统的建设工作中的重点与难点问题，对正在建设中的单位也许有一些指导作用。一我国应急预案管理的现状1我国应急预案体系建设的发展过程2003年7月，中国政府提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。2004年5月，国务院办公厅要求各地人民政府编制突发公共事件总体应急预案。2005年1月，国务院常务会议上原则通过国家突发公共事件总体应急预案和25件专项预案、80件部门预案。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。2006年1月8日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案也编制完成。至此，我国各地的应急预案体系初具规模。2目前预案管理中存在的问题虽然在短短的几年内，各地政府都全面部署了应急管理体系建设中从硬件到软件、再到人力、资金的配备等各项工作，但是在预案体系建设方面仍然有所欠缺，从目前的应用效果来看存在的主要问题有以下三点：（1）预案之间的衔接不紧密这主要包括两个方面，一是针对不同事件类型的专项预案之间的衔接不够紧密，二是不同主体制订的预案之间的衔接不够紧密。实际上在某个突发事件的处理过程中，通常会需要同时处理多种类型的事件，例如地震救灾的过程中，可能还会同时发生火灾、水灾、公共卫生等事件需要处理。另外各级政府部门、企事业单位在编制应急预案时，对于部门内部的行为考虑较多，而对于部门之间的协调工作考虑较少。（2）预案的计划内容不能充分执行由于在每次的突发事件处理过程中，涉及到的具体人员、需要采取的行动都和当时的具体情况有关，存在或多或少的差别，所以每次的事件处理都是对于指挥人员的考验，不但要形成正确的决策，还要保证每项命令都能确实得到执行。（3）预案的更新不够迅速应急预案的编制是个长期性的工作，应急预案的体系结构和具体内容都需要随着社会的发展、环境的变化和经验的积累不断进行调整，从这个角度出发，必须对目前的预案体系进行分门别类的管理，并且实现版本控制，记录并体现出应急预案编制的演进过程。二数字化预案管理的重要性1什么是数字化预案所以应急预案是提高应急管理水平的首要依据和基础，如何改善预案的实际应用效果主要通过两个途径来实现，一要在事前（紧急事件未发生时）建立完整的预案体系并不断更新改进，二要在事中（紧急事件处置过程中）根据现有的、概括性的预案文档生成针对某些事件的具体处置方案并能不断调整。数字化预案就是利用计算机技术和网络技术，根据突发事件的处置流程，在事态发展即时信息的基础上，形成全面、具体、针对性强的直观高效的应急预案，使预案的制定和执行达到规范化、可视化的水平。2数字化预案的重要性数字化预案的重要性主要体现在以下4个方面，这也是它优于文本预案的关键所在：（1）文本预案通常是对应急处置过程和职责的概要描述，数字化预案可以根据每次的事态发展制定具体的行动方案。（2）可以根据事态的发展演变及时进行调整，提供尽量详尽的步骤和信息，尽量贴近应急真实情况，并将更新过的行动方案迅速通知有关人员和部门。（3）数字化预案不但可以灵活地运用于指挥系统，历次数字化预案的积累还可以作为日常培训和演练的依据。（4）事后能够更加容易的根据真实情况下的行动方案对预案进行修正和调整。让预案的建立、修改、更新、升级更加方便，快捷。三数字化预案系统的总体结构1数字化预案系统在应急处置过程中的地位和作用数字化预案系统在应急处置过程中主要承担事态信息汇聚、行动指令发布与反馈的功能，如图1所示。应急指挥人员从这个系统中随时了解事件的最新状态和发展趋势，作出处置决策，再通过这个系统将指令下达给行动部门，然后行动部门负责将指令的执行结果（正常完成或不能完成的原因）通过这个系统回传给指挥者，帮助指挥者作出下步决策。数字化预案系统是应急处置的核心系统，但同时需要和众多现有系统进行交互。主要原因是数字化预案系统主要功能是辅助领导决策，而决策依据的信息和决策结果的执行还要依赖于各厅局，例如水利、交通、农林等部门都有非常完备的监测系统，这些系统中发现异常信息时要传递给数字化预案系统；每个部门会有自己的救援力量的统计数据，这些数据对于数字化预案系统来说也是决策的重要依据。所以单单依靠一个数字化预案系统，很难完成应急处置过程的所有工作，必须和各专业系统相互配合，才能提高决策质量、改进应急效果。2数字化预案系统的层次结构系统分为四层：通信网络层、基础信息层、信息展示层、系统应用层，如图2所示。其中通信网络层是整个系统的物理基础，基础信息层是整个系统的数据基础，系统应用层帮助管理人员完成应急响应过程的各项指挥调度工作，而这些工作涉及的相关决策依赖于信息展示层提供的丰富的主题信息。（1）通信网络层负责以有线或无线方式连接该系统的所有用户（部门、个人），保证信息在任何突发事件的紧急状态下都能通畅、迅速地传递。例如除了通过电话、传真、信件、电报等传统方式进行信息传递以外，还应当考虑因特网、内部网、短信、卫星通信等多种通信方式。（2）基础信息层负责保存、处理系统中用到的各项信息，包括基础数据和反映突发事件进展的即时更新的状态数据。这些信息目前多数分布在不同厅局的私有系统内部，所以必须考虑如何以合理互惠的方式实现共享。（3）信息展示层负责在GIS系统中以多种方式展示不同主题的数据，例如人口分布信息、交通信息、事件影响范围、救援资源状态等。以直观鲜明的图形方式展示的信息能为决策者提供有力的支持，此外将多种类信息汇总集中到同个系统中进行展示能帮助决策者对于事态发展获得更加全面的掌握。（4）系统应用层负责满足用户所需的各项操作，例如事件初报、续报、预警发布、会商决策、指令下达、行动反馈等等。用户（即应急指挥人员）所需的功能由系统应用层提供，应当对于整个应急过程的各个阶段都能提供有力支撑。3数字化预案系统的主要功能从应急管理工作的现实需求来看，数字化预案系统应当向管理人员提供以下五项功能，如图3所示。（1）组织机构管理与应急处置有关的机构主要包括三类：各级应急指挥中心、专家咨询委员会和现场指挥部，这些机构的成员通常都是兼任的，即在日常状态下各有自己的专职工作，当紧急事件发生后就立即汇聚到一起、按照预案要求组成应急机构。所以在事件发生后应当以最快速度自动通知这些成员，进入应急响应的工作状态，并在事件处置过程中随时将事件进展情况告知有关成员。（2）事件状态报告自动生成预案的主要依据是事件发展的即时状态报告，所以各部门、人员应当通过本系统将事件发展的最新信息按照逐级上报的原则上报给上级领导机构或通报给平级有关部门。报告内容分为三类：初报（首次报告）、续报（进程报告）、终报（结案报告），报告的同时记录报告人、报告时间、事件性质，便于事后跟踪调查。在状态报告中的一项重要工作就是要对事件发展的趋势进行预测。 |当前，各地应急指挥系统的建设为安防企业带来了大量商机，但是，如何建设数字化应急平台？本文总结了我国目前应急预案管理中存在的问题，介绍了数字化预案在解决这些问题方面的作用，在此基础上对于数字化预案系统应该具有的总体结构进行描述，并指出了在数字化预案系统的建设工作中的重点与难点问题，对正在建设中的单位也许有一些指导作用。一我国应急预案管理的现状1我国应急预案体系建设的发展过程2003年7月，中国政府提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。2004年5月，国务院办公厅要求各地人民政府编制突发公共事件总体应急预案。2005年1月，国务院常务会议上原则通过国家突发公共事件总体应急预案和25件专项预案、80件部门预案。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。2006年1月8日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案也编制完成。至此，我国各地的应急预案体系初具规模。2目前预案管理中存在的问题虽然在短短的几年内，各地政府都全面部署了应急管理体系建设中从硬件到软件、再到人力、资金的配备等各项工作，但是在预案体系建设方面仍然有所欠缺，从目前的应用效果来看存在的主要问题有以下三点：（1）预案之间的衔接不紧密这主要包括两个方面，一是针对不同事件类型的专项预案之间的衔接不够紧密，二是不同主体制订的预案之间的衔接不够紧密。实际上在某个突发事件的处理过程中，通常会需要同时处理多种类型的事件，例如地震救灾的过程中，可能还会同时发生火灾、水灾、公共卫生等事件需要处理。另外各级政府部门、企事业单位在编制应急预案时，对于部门内部的行为考虑较多，而对于部门之间的协调工作考虑较少。（2）预案的计划内容不能充分执行由于在每次的突发事件处理过程中，涉及到的具体人员、需要采取的行动都和当时的具体情况有关，存在或多或少的差别，所以每次的事件处理都是对于指挥人员的考验，不但要形成正确的决策，还要保证每项命令都能确实得到执行。（3）预案的更新不够迅速应急预案的编制是个长期性的工作，应急预案的体系结构和具体内容都需要随着社会的发展、环境的变化和经验的积累不断进行调整，从这个角度出发，必须对目前的预案体系进行分门别类的管理，并且实现版本控制，记录并体现出应急预案编制的演进过程。二数字化预案管理的重要性1什么是数字化预案所以应急预案是提高应急管理水平的首要依据和基础，如何改善预案的实际应用效果主要通过两个途径来实现，一要在事前（紧急事件未发生时）建立完整的预案体系并不断更新改进，二要在事中（紧急事件处置过程中）根据现有的、概括性的预案文档生成针对某些事件的具体处置方案并能不断调整。数字化预案就是利用计算机技术和网络技术，根据突发事件的处置流程，在事态发展即时信息的基础上，形成全面、具体、针对性强的直观高效的应急预案，使预案的制定和执行达到规范化、可视化的水平。2数字化预案的重要性数字化预案的重要性主要体现在以下4个方面，这也是它优于文本预案的关键所在：（1）文本预案通常是对应急处置过程和职责的概要描述，数字化预案可以根据每次的事态发展制定具体的行动方案。（2）可以根据事态的发展演变及时进行调整，提供尽量详尽的步骤和信息，尽量贴近应急真实情况，并将更新过的行动方案迅速通知有关人员和部门。（3）数字化预案不但可以灵活地运用于指挥系统，历次数字化预案的积累还可以作为日常培训和演练的依据。（4）事后能够更加容易的根据真实情况下的行动方案对预案进行修正和调整。让预案的建立、修改、更新、升级更加方便，快捷。三数字化预案系统的总体结构1数字化预案系统在应急处置过程中的地位和作用数字化预案系统在应急处置过程中主要承担事态信息汇聚、行动指令发布与反馈的功能，如图1所示。应急指挥人员从这个系统中随时了解事件的最新状态和发展趋势，作出处置决策，再通过这个系统将指令下达给行动部门，然后行动部门负责将指令的执行结果（正常完成或不能完成的原因）通过这个系统回传给指挥者，帮助指挥者作出下步决策。数字化预案系统是应急处置的核心系统，但同时需要和众多现有系统进行交互。主要原因是数字化预案系统主要功能是辅助领导决策，而决策依据的信息和决策结果的执行还要依赖于各厅局，例如水利、交通、农林等部门都有非常完备的监测系统，这些系统中发现异常信息时要传递给数字化预案系统；每个部门会有自己的救援力量的统计数据，这些数据对于数字化预案系统来说也是决策的重要依据。所以单单依靠一个数字化预案系统，很难完成应急处置过程的所有工作，必须和各专业系统相互配合，才能提高决策质量、改进应急效果。2数字化预案系统的层次结构系统分为四层：通信网络层、基础信息层、信息展示层、系统应用层，如图2所示。其中通信网络层是整个系统的物理基础，基础信息层是整个系统的数据基础，系统应用层帮助管理人员完成应急响应过程的各项指挥调度工作，而这些工作涉及的相关决策依赖于信息展示层提供的丰富的主题信息。（1）通信网络层负责以有线或无线方式连接该系统的所有用户（部门、个人），保证信息在任何突发事件的紧急状态下都能通畅、迅速地传递。例如除了通过电话、传真、信件、电报等传统方式进行信息传递以外，还应当考虑因特网、内部网、短信、卫星通信等多种通信方式。（2）基础信息层负责保存、处理系统中用到的各项信息，包括基础数据和反映突发事件进展的即时更新的状态数据。这些信息目前多数分布在不同厅局的私有系统内部，所以必须考虑如何以合理互惠的方式实现共享。（3）信息展示层负责在GIS系统中以多种方式展示不同主题的数据，例如人口分布信息、交通信息、事件影响范围、救援资源状态等。以直观鲜明的图形方式展示的信息能为决策者提供有力的支持，此外将多种类信息汇总集中到同个系统中进行展示能帮助决策者对于事态发展获得更加全面的掌握。（4）系统应用层负责满足用户所需的各项操作，例如事件初报、续报、预警发布、会商决策、指令下达、行动反馈等等。用户（即应急指挥人员）所需的功能由系统应用层提供，应当对于整个应急过程的各个阶段都能提供有力支撑。3数字化预案系统的主要功能从应急管理工作的现实需求来看，数字化预案系统应当向管理人员提供以下五项功能，如图3所示。（1）组织机构管理与应急处置有关的机构主要包括三类：各级应急指挥中心、专家咨询委员会和现场指挥部，这些机构的成员通常都是兼任的，即在日常状态下各有自己的专职工作，当紧急事件发生后就立即汇聚到一起、按照预案要求组成应急机构。所以在事件发生后应当以最快速度自动通知这些成员，进入应急响应的工作状态，并在事件处置过程中随时将事件进展情况告知有关成员。（2）事件状态报告自动生成预案的主要依据是事件发展的即时状态报告，所以各部门、人员应当通过本系统将事件发展的最新信息按照逐级上报的原则上报给上级领导机构或通报给平级有关部门。报告内容分为三类：初报（首次报告）、续报（进程报告）、终报（结案报告），报告的同时记录报告人、报告时间、事件性质，便于事后跟踪调查。在状态报告中的一项重要工作就是要对事件发展的趋势进行预测。 |（3）发布预警信息各类事件的预警级别都是分为四种，但是判断依据不同，例如食品安全事故是根据死亡伤害人数进行判断，旱涝灾害是根据水位和受灾面积进行判断，在事件状态报告过程中系统一旦发现这些主要指标达到特定水平，就自动给出警示标志、启动预警发布流程，包括通知预警发布责任人、发布人同意签发预警信息后自动发布给所有有关部门和处置机构。（4）救援资源查询任何时刻救援行动的决策取决于两个重要因素：事件发展趋势和可供调度的救援资源状态，通常各厅局内部会有对于事件发展进行趋势预测的较为成熟的专业系统，可供调度的资源状态也是分布在各部门的系统中，两方面的信息相结合对于指挥中心迅速作出正确有效的决策意义重大。（5）行动指令发布指挥人员根据多方信息作出救援行动的决策，将指令发布给有关部门和行动小组，所有指令的序列即构成本次应急处置的整体行动方案。所有指令都可以按照指令编号、发布者、发布时间、行动者、行动内容、协助者的形式来描述。（6）行动执行反馈行动部门根据接受到的指令实施救援和处置，并将执行结果反馈给指挥中心。所有执行结果都可以按照指令编号、是否完成预定任务、结果描述的形式来记录。将每项指令的执行结果记录下来便于事后总结经验或追查责任。（7）应急过程回顾在一次突发事件处置结束后，就可以从系统调出从事件发现到处置完成的所有处置决策与行动，如果按照时间顺序显示，就可以对整个事件的处置过程进行回顾；如果按照行动部门分类显示，就可以从部门角度对于该类事件的处置过程进行评价与思考。系统中包含的行动记录除了可以作为责任追查的依据，还可以作为今后发生同类事件时的决策依据，从而用于对预案进行修订和改进。四数字化预案系统建设的重点与难点从现实情况中应急工作的开展和应急预案的建设工作来看，数字化预案系统建设的重点和难点主要在于以下五个方面：1基础信息的收集汇聚应急处置过程中要用到大量的基础信息，例如交通信息、地形信息、城市管道位置信息、救援力量的信息等，通常情况下这些信息根据各自的对应资源的归口管理部门分布在各级、各部门的系统中、或者只有纸质文档的记录、甚至有些信息的位置不明确，在数字化预案系统建设过程中，要想从头开始、重新建设一套数据库是不必要的，但是首先应当归纳出部分对于应急处置最为迫切需要的信息需求，将任务分配给各厅局，分头进行收集整理，在应急处置中这些厅局负责向指挥中心提供准确信息。2实时事件信息的传递过去各级政府之间（纵向）、各部门和各级政府之间（横向）、上下级对应部门之间（纵向）的信息传递主要通过电话、传真方式完成，少数情况下（如卫生系统内部）通过网络完成，今后应当充分利用因特网资源，建成纵向横向覆盖范围广泛的应急网络系统。3多主题信息的展示