（宪法学与行政法学专业论文）土地利用总体规划中公众参与研究.pdf

摘要 摘要 自 公众参与 一词引入中国以来 日益受到我国社会各界的青睐和追捧 特别是在社会转型时期 传统的自上而下的管理模式日益受到各种挑战 公众 参与以其迷人的气质成为法学界 管理学界和规划学界等学科关注的热点话题 土地利用规划作为一项涉及法学 管理学 规划学等交叉的重要公共政策 当 之无愧的成为公众参与的重要试验场 如何科学合理地在土地利用规划方面渗 入公众参与 扩大信息公开 使普通公众的利益表达权受到政府和规划师的重 视成为本文研究的重点 本文采用的是系统分析方法 大致的结构是介绍问题 分析问题 解 决问题 本文共分为六个部分 各部分的主要内容有 1 导论 是有关土地 利用总体规划背景知识的简要介绍 2 土地利用总体规划中公众参与的概述 具体界定了公众参与 土地利用总体规划中公众参与的概念 土地利用规划的 本质属性 以及土地利用总体规划中公众参与的具体内容 公众参与在土地利 用总体规划中的价值意义和土地利用规划中公众参与的理论基础 介绍了公众 参与的理论渊源 参与是人的本质属性 公众参与土地规划的思想基础 多元主义和规划选择理论 公众参与土地利用规划的方法论基础 交往式规 划理论 土地利用规划公众参与程度的衡量基准 参与阶梯理论 3 国外 公众参与经验的介绍 主要分析了美国 英国 德国 加拿大等国家先进的公 众参与模式 通过分析指出我国需要借鉴和吸收的地方 4 我国土地利用总 体规划公众参与概况 指出我国土地利用总体规划操作模式的不足及产生的原 因 5 提出改进措施和对策 以期对完善我国土地利用规划有直接的现实意 义 通过对西方国家公众参与土地利用规划过程的研究表明 西方国家自上而 下 自下而上及上下结合的规划编制过程 给了我们一定的借鉴和启示 但是 由于我国与西方国家在政治体制 社会发展程度及公民受传统思想影响等因素 的不同 我们需要在借鉴国内外历史经验的基础上 在参与方法和制度方面不 断进行探索和创新 基于对我国目前土地利用总体规划中公众参与操作过程的 分析 有针对性地提出了一些对策和建议 包括 加强和完善立法 明确公众参 与的问责制度 培育适合我国土地利用总体规划公众参与的组织形式等 关键词 土地利用总体规划公众参与制度 a b s t r a c t s i n c et h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n w a si n t r o d u c e di n t o c h i n a g r o w i n gb yc h i n a s c h o l a r sa n dt h ec o m m u n i t yo fa l lw a l k so fl i f e e s p e c i a l l yi nt h es o c i a l 仃a i l s i t i o n p e r i o do fv a r i o u sh i g h l i g h t e ds o c i a lc o n t r a d i c t i o n s o w i n gt oa t t r a c t i v et e m p e r a m e n t t r a d i t i o n a l t o p d o w n m a n a g e m e n tm o d ei sb e i n gc h a l l e n g e s p u b l i cp a r t i c i l p a t i o n w a s b e c o m i n gah o tt o p i c si nt h el a w m a n a g e m e n ts c h o l a r sa n d p l a n n i n gc i r c l e se t c l a n du s ep l a n n i n gd e s e r v e dt ob e c o m ea n i m p o r t a n tt e s t i n gg r o u n df o rp u b l i c p a r t i c i p a t i o n a sar e l a t e dl a w m a n a g e m e n t p l a n n i n ga tt h ei m p o r t a n ti n t e r s e c t i o no f p u b l i cp o l i c y h o ws c i e n t i f i c a l l ya n dr e a s o n a b l ya d d i t i o nt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nt o o v e r a l ll a n du s ep l a n n i n g a n d e x p a n dp u b l i ci n f o r m a t i o n s ot h a tt h er i g h tt o e x p r e s st h ei n t e r e s t so ft h eg e n e r a lp u b l i cb yt h eg o v e r n m e n ta n dp l a n n e r so ft h e i m p o r t a n c et ob e c o m et h ef o c u so ft h i sp a p e r t h i sp a p e r a d a p t s t o s y s t e ma n a l y s i sm e t h o d t h es t r u c t u r ei s r o u g h l y i n t r o d u c e dq u e s t i o n s a n a l y s i sq u e s t i o n t os o l v ep r o b l e m s t h ec o n t e n to fs i xp a r t s e a c hp a r to ft h em a i n d e m e n t s 1 i n t r o d u c t i o n i n c l u d i n gt h ep u r p o s ea n d s i g n i f i c a n c eo ft h ep r o b l e m t o p i c so ft h eb a c k g r o u n d l i t e r a t u r e r e v i e w s t l l d y m e t h o d s s t r u c t u r a la r r a n g e m e n t s 2 l a n du s ep l a n n i n gi nt h eo v e r v i e wo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n t h es p e c i f i cd e f i n i t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n l a n du s ep l a n n i n gi nt h e c o n c e p to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ee s s e n t i a la t t r i b u t eo fl a n du s ep l a n n i n ga n dl a n d u s ep l a n n i n gi nt h es p e c i f i cc o n t e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n p u b l i cp a r t i c i p a t i o nl a l l d u s ep l a n n i n gi nt h ev a l u eo fs i g n i f i c a n c ea n dl a n du s ep l a n n i n gi nt h et h e o r yo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n t r o d u c e dt h et h e o r yo fo r i g i n so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n p a r t i c i p a t i o ni st h ee s s e n t i a lp r o p e r t y p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl a n dp l a n n i n gi nt h e i d e o l o g i c a lf o u n d a t i o n p l u r a l i s ma n dp l a n n i n gc h o i c e st h e o r y p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n l a n du s e p l a n n i n gm e t h o d o l o g yb a s e d c o m m u n i c a t i o n a lb a s e dp l a n n i n gt h e o r y l a n d u s ep l a n n i n gb a s e l i n em e a s u r eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n p a r t i c i p a t i o nl a d d e rt h e o r y 3 t h ei n t r o d u c t i o no ff o r e i g ne x p e r i e n c ei np u b l i cp a r t i c i p a t i o n m a i n l yo ft h eu n i t e d s t a t e s b r i t a i n g e r m a n y c a n a d aa n do t h e rc o u n t r i e s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e i i a b s t r a c t a d v a n c e dm o d eo fa n a l y s i sp r o p o s e db yc h i n an e e d st ol e a r na n da b s o r bt h ep l a c e 4 t h eo v e r a l lp l a n n i n go fl a n du s eo v e r v i e wo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n p o i n t i n go u tt h a tt h e o v e r a l lp l a n n i n go fl a n du s ea n dt h eo p e r a t i n gm o d ec a u s e st h ed e f i c i e n c y 5 t h e p r o p o s e di m p r o v e m e n tm e a s u r e sa n dc o u n t e r m e a s u r e st o t h ei m p r o v e m e n to fl a n d u s ep l a n n i n gh a sad i r e c tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h er e s u l t ss h o wt h a tt h ew e s t e r nc o u n t r i e s t o p d o w n b o t t o m u pa n du pa n d d o w nw i t ht h ep l a n n i n gp r o c e s s g i v eu sar e f e r e n c ea n di n s p i r a t i o n h o w e v e r b e c a u s eo u rp o l i t i c a ls y s t e mi sd i f f e r e n tf r o mt h et r a d i t i o n a li d e o l o g yo fc i t i z e n sa n d o t h e rf a c t o r s w en e e dt ol e a r nf r o mt h el e s s o n so fh i s t o r y b a s e do nt h em e t h o d sa n d s y s t e m si n v o l v e di no n g o i n ge x p l o r a t i o na n di n n o v a t i o n b a s e do nt h er e a l i t yo f c h i n a sl a n du s ep l a n n i n gp r o c e s sa n a l y s i s t h ea r t i c l ef o rt h ef u t u r eo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nl a n du s ep l a n n i n gm a d es o m es u g g e s t i o n s i n c l u d i n g s t r e n g t h e n i n g l e g i s l a t i o n s p e c i f i c a l l yt h er i g h t sa n dp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m s e tr e a s o n a b l ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl a n du s ep l a n n i n gf o r m s o fo r g a n i z a t i o ne t c k e y w o r d s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n l a n du s eo v e r a l lp l a n n i n g s y s t e m i i i 1 引言 1引言 随着我国改革开放带来的经济社会的快速发展 人口流动性日益增强 城 市急剧扩张 城市化进程加剧 由此导致因土地利用而产生的各种利益纠纷逐 渐凸显 以 技术性 著称的土地利用总体规划逐渐显得力不从心 土地管理 的难度日益加大 作为传统观念中的土地利用总体规划往往体现的是政府土地 管理部门和规划专家的专有职责 政府以其绝对的 不容质疑的权力主导着土 地的布局和结构 缺乏公众意见的表达和对公众意见的重视 往往做出的规划 脱离社会 缺少可操作性 规划成为墙上挂挂的形式而已 而作为土地利用总 体规划权利和利益的享有者一方 公众 几乎没有发表建议和意见的机会和 途径 随着我国国家上层对于民主观念和扩大公众参与公共决策的推进及公众 自我意识的逐渐觉醒 普通市民也日益意识到土地利用总体规划已不再是与己 无关的政府行政行为 而是会影响到自身利益的公共决策行为 需要自己的实 际参与来回应政府的规划行为 同时实现参与社会公共事务决策的基本权利 另一方面 随着城市化的加快 对耕地保护的严峻性日益明显 虽然有相 关的法律可以为我国的耕地保护提供完善的法律支持 为解决我国现阶段的各 种土地方面的纠纷提供强有力的制度保障 但是近几年的数据表明 我国土地 违法案件不断发生 成为转型期我国社会矛盾的来源和焦点 例如 由于公共 基础设施建设过程中各地对公共利益的不同解读和土地利用规划的不合理导致 利益冲突时有发生 城中村拆迁导致的自焚和流血对抗屡见不鲜 而由城市化 加快发展带来的耕地数量的逐年减少更是触目惊心 从有关的数据资料来看 从1 9 7 8 至2 0 0 4 年 短短的六年间 我国耕地面积从1 3 3 9 4 3 2 万公顷快速减少 到1 2 2 4 4 4 3 万公顷 年平均减少4 4 2 3 万公顷之多 可以说 以上现象的形 成是多方面的 但长期无视在土地利用总体规划中贯彻公众参与 缺乏对规划 执行的监督 才是问题的根本 随着参与式民主在西方国家的兴起 公众参与以其独特的自下而上的民主 制优点日益成为众多国家在土地管理决策中的一个重要环节 并将成为今后土 地利用总体利用规划领域进一步发展的源动力 自上世纪8 0 年代后 面对我国 现实国情的需要 我国学者和专家开始从国外引进公众参与土地利用规划的有 关理论 并引导一些地方开始对公众参与土地利用规划的实践和探索 但是 1 引言 由于受计划经济体制和国民素质等先天性基本国情的影响 我国的公众参与土 地利用规划发展缓慢 基本还处于一种由政府包揽的规划模式 很少听取公众 意见 缺乏一套可操作的 完善的公众参与土地利用总体规划模式 规划师或 者相关的土地管理者缺乏与公众在公共政策决策过程中保持沟通 协调和相互 妥协的政治传统 大部分土地管理部门的领导和规划师只是把公众参与作为一 种可有可无的规划接受对象 很少从真正意义上去理解公众参与土地利用总体 规划的价值 也无心在规划中真正贯彻公众参与的理念 无论从形式上还是从 实质上分析 我国土地利用总体规划中的公众参与都还存在较大的缺口 如何 解决我国土地利用总体规划虚置化 有效实现公众参与土地利用总体规划的应 有价值 以提高我国土地利用总体规划决策的可实施性 对我国的土地利用总 体规划进行资料的梳理和探讨就显得十分必要了 2 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 2 土地利用总体规划中的公众参与概述 2 1 对公众及公众参与概念的界定 2 1 1公众概念的界定 公众 一般而言指的是一个国家中公民的集合体 凡是具有中华人民共和 国国籍的公民都可以称之为中国的公众 口1 世界银行主要从三个层次对公众参与中的公众进行了界定 直接受影响 的人群 包括大部分受项目影响的对预期利益有期望值的公众 承受相当风险的 团体以及利益关联团体 受到项目影响的公共代表 包括政府的代表 地方组 织和行业代表等 其他对项目感兴趣的团体 需要听取意见的其他代表等口1 在英语文献中公众被称为 外行公众 1 a yp u b l i c 此处的公众大致相当于 我们平常所说的普通市民的概念 只要是不行使国家权力且不以相关的专家身 份出现都可以被视为公众 或大众 的范畴 与我国的王锡锌教授等将与专家 相对出现的 公众 称为 大众 不谋而合 这里的公众是与行使国家权力的 政府机关及其工作人员和拥有技术职能的专家相对应的主体 他们参与的本质 在于分担 分享 共担 共享 是一种互动行为 是对社会公共事务有发言权 和表决权的群体 基于此 笔者认为土地利用规划过程中的公众是指受土地利 用规划作用的对象 即受土地利用规划实施影响的利害关系人和公共性利益的 大众 主要指规划组织者 设计者之外的非政府组织 n g o 群体 个人 2 1 2 公众参与概念的界定 公众参与 p u b l i cp a r t i c i p a t i o n p u b l i ci n v o l v e m e n t p u b l i c o rc i t i z e n e n g a g e m e n t 一词源于古希腊 雅典的直接民主模式 伴随着洛克与密尔所推 崇的协商民主理论 到黑格尔倡导的 市民社会观 至近代的哈贝马斯的 公 共领域 等论点逐步得到成长 到二十世纪体现为五六十年代新公共行政学派 的 公众参与 主张 嘲有关公众参与的内涵和外延都比较宽泛 学者和专家对 其的界定也是不同的 雪莉 阿恩斯坦 s h e r r ya r o n s t e i n 认为 公众参与是一种权利再分配的 方法 是使在政治 经济等领域处于弱势的群体和民众的意见能被当局考虑的 3 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 一种方式 呖1 斯凯夫顿报告 s k e f f i n g t o nr e p o r t 认为 公众参与是指公众和政府共同制 定政策和议案的行为 参与涉及发表言论及实施行动 只有在公众能积极参加 制定规划的整个过程之时 才会有充分的参与 阳1 g l a s s 认为 公众参与是一项由民众享有的参与公共决策机会 吲 s m i t h 认为 公众参与是指任何相关的民众 个人或团体 所采取以影响决 策 计划或政策的行动 陋1 l a n g t o n 认为 公众参与是指公民 c i t i z e n 有目的地参与和政府管理相关 的一系列活动 俞可平教授认为 所谓的公民参与 是公民可能影响政府决策的一切参与 活动 n 0 1 贾西津教授认为 公民参与是指公民通过一定的政治渠道 企图影响政府 决策的一系列活动 n u 王锡锌教授认为公共参与是指在政府的公共决策过程中 政府鼓励相关的 公众积极参与 表达意见 提供相关信息和表达诉求等行为 推进和提升公共 决策的正当性和科学性的社会活动 n 2 1 蔡定剑教授认为 公众参与是指公共权力机构在进行涉及公众利益决策的 过程中 应广泛听取公众的意见并对其积极反馈的互动状态 达到对公共决策 产生一定影响的一系列行为 n 明 以上学者专家对公众参与的定义概括各有不同 基于不同的视野都代表了 一定阶段对公众参与研究的总结与成就 但根据笔者的研究认识 笔者认为对 公众参与的界定一定要把握两个基本要素的组成 1 参与的主体既不是行使 国家权力的机构也不是承担规划任务的专家 而是享有普通身份的社会公众和 组织 2 参与的目的在于对政府公共决策产生一定影响的活动 所以笔者认为 公众参与是指社会组织 单位 个人作为参与的主体 在其权利义务范围内有目 的地参与政府公共决策过程 并对公共决策产生一定影响的社会活动 o 关于斯凯夫顿报告的背景 英国在1 9 6 8 年新修订的 城乡规划法 中增加了公众参与地方规划的规定 但没有明确公众应如何参与规划 鉴于此 1 9 6 8 年3 月负责规划事务的政府部长组建了一个特别小组 由 斯凯夫顿 a m s k e f t i n g 任主席 小组的主要任务是研究并提交一份关于公众如何参与地方规划的报告 希望提出一个公开性的最佳方法和途径来确保公众参与制定他们所在地区的规划 这一报告就是著名的 斯凯夫顿报告 此报告对于西方公众参与城市规划研究具有里程碑的意义 参见杨贵庆 试析当今美 国城市公众参与 国外城市规划 j 2 0 0 2 2 4 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 2 2 土地利用总体规划的概念及其本质属性 2 2 1土地利用总体规划的概念界定 对于土地利用总体规划的界定 在中 西方国家中有很多不同的表述 其中在西方国家的有 联合国粮农组织的 土地利用规划指南 认为 土地利用总体规划是指对 自然 社会和经济因素的系统评价 以此来鼓励和帮助土地利用者选择提高其 生产力 持续利用和满足社会需要的最佳途径 n 4 加拿大的 土地利用规划规程 认为 土地利用总体规划是对打算实现的 土地用途最终做出决策的过程 n 5 1 h o k l i n l u 在其 简明土地利用规划 一书中认为 土地利用总体规划是土 地利用的空间安排和影响土地利用的政府行为的拟议过程 n 6 1 我国学者对土地利用总体规划的界定有 王万茂认为 土地利用总体规划是指根据一定范围土地代表区域的社会发 展情况和土地本身具有的自然特性等进行的提前合理的安排 n 刀 欧海若认为 土地利用总体规划的实质是指人们根据自身认识自然和改造 自然的能动性 根据社会发展趋势和当地的自然状况有目的地对土地进行的统 筹安排 以相应地实现利益的最大化 n 羽 百度百科名片解释认为土地利用总体规划亦称土地规划 是指在对一定区 域内的土地进行综合考察后 根据土地上代表的社会经济发展程度与土地的自 然条件进行合理布局和结构安排的综合性措施 可以说不同的学者对土地利用总体规划有不同的叙述 笔者认为土地利用 总体规划是由我国的各级人民政府具体组织编制 在一定行政区域内具有总体 统领和控制的作用 是进行一定区域内土地利用开发的重要手段 是对土地进 行宏观调整和控制的战略安排的综合性计划 n 根据我国现行的国家行政区划标准 我国现在的土地利用规划主要是五个 层级的土地利用总体规划 即 全国的 省级的 市级的 县级的和乡级的土 地利用总体规划 但由于国家层次和省市层次的土地利用总体规划层级较高 公众参与的可 能性较小 对公众影响不大等原因不是本文的研究重点 故本文研究的主要是 县 乡两级土地利用总体规划 5 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 2 2 2 土地利用总体规划的本质属性 土地利用总体规划是对土地以后如何使用所做的计划 但是 土地作为一 项不可再生 人类不可或缺的珍稀资源 具有与其他规划不同的特质 2 2 2 1土地利用总体规划是一项政治行为 由于受传统官本位思想的影响 民众一般认为土地利用总体规划是政府的 份内事 一切由政府说了算 普通百姓在政府的 庇佑 下听从指挥就可以了 但是 随着近年来我国经济的发展和国民参与公共事务的素质提高 有学者就 提出 土地利用总体规划不是一个简单的技术工作 而是涉及众多公众利益的 政策性的政治行为 美国有学者就指出 规划实际上是政治行为 是政策的制 定和实施 啪1 土地利用总体规划不仅是土地实施开发的技术方案 而且是为公 共管理决策提供技术依据的政策性文件 土地利用总体规划的制定是一个公共 管理决策过程 乜u 土地利用总体规划的技术专家可以利用技术方式处理人与自 然分配关系 但很难使用僵硬的技术方法来合理分配和协调土地上所代表的人 与人之间的利益关系 况且现今的公众已不允许以大一统的方式灌输占精英地 位的规划价值观 可以看出 作为现今社会一项集公众利益于一身的土地利用 总体规划从一开始就是一个复杂的 有利益冲突的政治问题 其作用的实现取 决于公众与政府的博弈和价值判断 2 2 2 2 土地利用总体规划具有公共政策属性 现代行政学之父 伍德罗 威尔逊 w o o d r o ww i l s o n 认为 公共政策 是 由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规 乜2 1 后行为主 义政治学家戴维 伊斯顿 d a v i d e a s t o n 从政治系统分析理论出发 认为 公 共政策就是对全社会的价值做有权威的分配 口3 3 换句话说 一项政策的实质 在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们 叫1 这个观点直接指出了公共政策具有价值分配的核心功能 并通常集中在公众的 基本生产 生活保障方面 如 住房 医疗 教育等社会保障领域 土地具有不容置疑的公共属性 每个人都拥有土地使用的权利 但每个人 使用土地的权利不均 并会受到各方面的干涉和侵犯 土地利用总体规划就是 在政府的组织下从公共利益出发 将土地资源进行合理的安排 保障社会公众 的共同利益 增进整个社会的整体福利 实现利益共享的制度措施 6 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 2 3 土地利用总体规划中的公众参与概念及内容 2 3 1土地利用总体规划公众参与的概念 对于土地利用总体规划中公众参与做最直白的解释就是在土地利用总体规 划的过程中嵌入公众参与程序 但同时我国学者也给出了自己更为科学的理解 如何祖慰就指出 土地利用总体规划中的公众参与是指在土地利用总体规划的 制定过程中充分听取公众的意见和建议 实现社会公共利益和社会 经济 环 境的和谐发展 乜副陈炳贵认为 土地利用总体规划中公众参与是指在公众的积 极参与下 根据土地具有的先天自然条件和其后经济发展潜力 公众和规划人 员共同评鉴 分析 协商和妥协制定土地利用总体规划 并由公众监督实施的 整个过程 啪1 李莎认为 土地利用总体规划公众参与是指在我国的土地管理法 及与土地相关的法律 政策 制度的基础上 受土地总体规划影响的个人或团 体 组织代表 在可行性与效率优先的原则下 在其享有的参与权利范围内 有区别分步骤的参与土地利用总体规划编制 审批和实施的活动 心刀从上述学 者的定义分析中我们可以总结出 土地利用总体规划中的公众参与是指在土地 利用规划的形成和执行过程中 通过政府部门 专家和利益相关群体的民主协 商 通过合理有效的参与机制的建立 实现资源公平 合理的配置和有效的管 理 达到利益共享 最终实现社会的和谐有序发展 公众参与强调的是一种协 商式民主政治关系 使各利益相关者间能建立起一种平等的 互动的 尊重利 益表达的伙伴关系 2 3 2 土地利用总体规划公众参与的内容 依据土地利用总体规划的准备 编制和评审及实施四个大阶段 公众参与 的环节和应然状态如下 2 3 2 1 规划的前期准备阶段 对土地利用总体规划进行宣传和征询公众的建议和意见是土地利用总体规 划中公众参与前期准备阶段的主要内容 政府通过组织会议 公开宣传和发函 等方式对规划进行宣传 引起各个组织和公众的关注 从而使公众对土地利用 总体规划进一步加深认识和了解 并对土地利用总体规划的设计根据自身的情 况进行思考 公众参与土地利用总体规划一般是被动的接受方式 信息传递的 7 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 方式是单向的 从政府机关到公众个人和组织 在对公众和组织进行初步的 宣传教育基础上 收集公众和组织对规划的意见 政府可以通过一系列的询问 方式如调查表 座谈会 访谈和手机短信等 就规划的问题征询公众的意见 规划方面的技术人员和专家对公众的意见进行分类整理和归纳 最后综合形成 规划的重要的参考依据 专家和规划的技术人员在此阶段则主要是对规划资料 进行分析 整理 归纳 并在此基础上 确定未来土地利用总体规划的目标和 方向 2 3 2 2 规划的编制阶段 在此阶段由政府 专家和规划的技术人员在对准备阶段资料的分析和研究 的基础上 形成总体的规划大纲 由国家土资源管理部门对规划大纲进行评审 并提出修改意见 在同时 政府还可以通过公示 展览 调查和召开意见征询 会等方式 征求公众的看法 进而了解公众对规划大纲不满的原因和公众所关 心的有关切身问题 专家 技术人员和政府就规划的问题和不足进行专题讨论 并回复公众的质疑 这个阶段公众参与的最主要的方面就是对规划的大纲提出 意见和建议 陈述自身的利益要求 由专家与技术人员编制规划草案 分析公 众的意见和规划草案所存在的问题 和对公众的疑问的解答 完善规划草案和 进行有目的的修改 2 3 2 3 规划评审及实施阶段 对于土地利用总体规划方案的评审 是由政府 相关公众和规划专家通过 会议的方式对土地利用总体规划草案进行评审 并由相关公众行使对规划草案 的表决权 在听取意见的过程中 公众可以就关心的内容提出异议或者反对的 意见 并由政府 专家做出解释和回应 公众参与规划的实施 其中最关键的 一项是公众对规划实施的监督 公众就规划实施过程中出现的违法 违规现象 向政府进行反映 也可以提出规划实施的一些好的建议 政府部门可根据群众 反映的土地利用总体规划在实施过程中出现的各种问题 对规划内容进行适当 调整 在规划的评审和实施阶段 公众主要参与的内容就是对规划方案的评审 对规划方案在实施过程中产生的问题进行监督和提出反馈意见 8 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 2 4 公众参与土地利用总体规划的意义 公众参与或者参与式民主正在吸引越来越多的眼球 有人认为它是解决当 今社会矛盾的窗口 也有人认为它是解决当今 民主赤字 的有效途径 毕竟 其是我国学术界及各级行政机关和大众面前的新鲜观念 那么 公众参与会对 我国的土地利用总体规划现状带来何种意义或作用呢 具体而言 其意义如下 2 4 1 增强土地利用总体规划的科学性 土地利用总体规划是对一个地区土地利用 开发及自然资源保护等进行的 综合性区域发展安排 在规划的制定和实施过程中需要综合考虑整个地区社会 整体经济发展情况 发展潜力 入口的增长速度以及生态环境的变化等 并协 调各方面的利益矛盾 同时 由于土地利用总体规划是由政府组织的专门规划 人员以其技术性进行工作的规划过程 也具有与其他政府的公共决策一样的缺 陷 存在着不可避免的有限理性和明显的不合理问题 美国有位著名的管理学 家西蒙就曾主张一种满意决策理论 认为人具有先天的有限理性的不足 公共 决策的过程就是在对话 协调和妥协中达成令各方都相对满意的结果 而不是 规划师依据技术在图纸上所体现的最优状态 如何达到这种令各方相对满意的 规划状态呢 就需要众人的有限理性来弥补单一的规划师的短视行为 以公众 参与的方式来弥补和扩充规划人员单一的认识和价值判断 增强土地利用总体 规划的科学性和合理性 同时 通过公众对土地利用总体规划过程的参与 使 其认识到规划在制定形成过程中的不易 也更愿意承担规划可能带来的对其不 利的后果 因此 可以说土地利用总体规划中的公众参与可以弥补规划师单一 的技术设计方案所带来的缺陷 使土地利用总体规划更具科学性 更易于被公 众接受 2 4 2 可提高土地利用总体规划的公平 公正性 土地利用总体规划是在政府的组织下由专门的规划人员进行规划的具体工 作 从应然角度上来看 应该具有绝对的客观公正性 但是 在一般的实际规 划过程中 规划人员的意志往往受到来自不同社会利益集团的影响和干扰 特 别是在近几年来 政府作为经济人的角色越来越重 很可能成为影响规划人员 价值判断的重要因素 而处于社会底层的弱势阶层则很难通过正常的途径表达 对规划的意见和诉求 规划往往形成对公众利益造成一定威胁的趋势 如何使 9 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 土地利用总体规划从应然状态转化为公平公正的实然状态就成为当务之急的 事 扩大参与 听取公众的声音已成为提高规划公平公正的不二之选 通过公 众的参与 规划人员听取公众意见 公众 政府 利益集团之间进行利益沟通 协调 妥协及实施阶段的监督和修改 使决策处于一个动态的公平公正性 2 4 3 保证土地利用规划的可实施性 任何行为都是在一定的意志指引下 为实现一定的目的或为了起一定作用 而实施的 土地利用总体规划也是一样 亦是为了能通过认真的贯彻实施达到 制定规划时的理想效果 否则只能是无所谓的空谈 在土地利用总体规划的制 定过程中引进公众参与机制 可以使公众在规划的过程中表达意见 把一切不 满的情绪发泄在规划的制定过程中 使规划更容易得到社会公众的接受 另一 方面 公众通过参与土地利用总体规划的制定 能进一步增强其作为社会一份 子的主人翁责任感 减少其对社会的疏离感 提高其参与公共决策的积极性和 对规划实施的积极性 同时 通过这种参与的方式 使公众与政府和规划人员 进行互动对话 互相倾听对方的意见 使公众在政治参与感的促使下逐渐增强 对规划的理解和支持 也更加乐于推动规划的实现和执行 从而减少规划在执 行中的阻力 2 4 4 促进政府的廉洁高效性 通过对规划方案的公布 听取公众意见 审议时公众对规划的表决权及执 行中的监督权等一系列公众参与制度的配合 基本上把土地利用总体规划的各 个过程公开在公众的视线之内 这本身就是对腐败和暗箱操作的一种排除 让 土地利用总体规划中的不法勾当无处藏身 可以有效的提高政府的廉洁性 同 时 通过在土地利用总体规划中引入公众参与制度 政府必须严格按照规划的 各个步骤听取公众意见和及时回馈公众意见等 把政府部门的土地利用规划工 作转变为根据公众参与的步骤和效率进行运作的轨道上 让政府部门的工作安 排随着公众参与的步调而适度调整 通过公众参与的加深 在政府部门与公众 之间建立互动的沟通协调机制 也可以起到对政府部门工作效率的提示作用 公众参与的目的是使规划更加具有合理性和科学性 但同时也成为一股对政府 土地规划决策产生监督作用的社会力量 通过公众参与可以减少政府部门之间 政府部门与利益集团之间的暗箱操作和可能发生的腐败现象 这也是改善我国 1 0 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 目前土地利用总体规划制定过程中的随意性大和损害公众利益现象的有效措 施 2 5 土地利用总体规划中公众参与的理论基础 2 5 1公众参与土地利用总体规划的理论渊源 亚里士多德曾就参与问题讲过 参与政治活动是人的本性 啪1 虽然亚氏 的理论有一定的局限性 他没有采用平等的观点对政治参与的主体进行描述 而是排除了一些他认为身份低微和不适宜参与的人群 但亚氏较早地认识到参 与政治对公民的重要意义 即公民参与政治是公民作为国家一份子的本质表现 随后亚氏的公民参与政治理论得到了阿伦特认同 他也认为人天生就有参与政 治的本性和冲动 为了实现人的参与政治的本能 人应该积极参与社会公共事 务的决策 这种参与决策不仅是作为人的基本权利在实际生活中得到彰显 而 且也是人参与政治民主活动的实践 如果竞争式民主假设成立的话 人与其他 动物的差别就看不出来了 因为两者都会以安全 舒适和温饱为目的 没有更 高更有意义的追求 为了彰显人的独特价值 积极参与必须得到大力鼓吹 啪1 2 5 2 公众参与土地利用总体规划的思想基础 1 9 6 2 年 达维多夫 p a u ld a v i d o f f 和赖纳 t h o m a sa r e i n e r 发表了著 名的 规划的选择理论 ac h o i c et h e o r yo fp l a n n i n g 该文把规划中的公 众参与建立在多元主义之上 从而创立了规划公众参与的理论基础 这一理论认为 规划行为都是由一些必要的因素组成的 即 目标的实现 选择的运用 未来导向 行动和综合性 在一个规划过程中存在着三个不同层 面的选择 首先是价值的构建 即目标的选择 其次是方法的运用 即规划方 案的选择 最后则是行动方案的抉择 在众多方案中 公众 政府部门 利益 集团之间可以在综合衡量各种利弊的基础上 根据社会经济的发展情况 以及 土地本身具有的自然资源情况 通过沟通 协调和各种博弈做出让各方都满意 的安排 在整个方案的衡量的过程中 规划师不能依 己之见而代替公众的选 择 只有在尊重公众意见的基础上作出的选择才是大众的选择 们因此 规划 方案的选择本身就促使规划师融入大众 广泛听取公众的意见 增强其作出规 划的科学性和合理性 在一个现代的市民社会里 任何一个团体或组织都不可 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 能独自武断的做出公共决策 将更加强调社会意见的吸收和以更加开放的视野 来对待不一样的声音 在此理论基础上达维多夫 p a u ld a v i d o f f 在1 9 6 5 年又发表了 规划中辩 护论和多元主义 a d v o c a c ya n dp l u r a l i s mi np l a n n i n g 进一步提出了 倡 导性规划 a d v o c a c yp l a n n i n g 理论 他认为 过去规划理论中关于规划行 为价值中立的观点是不正确的 规划的过程和规划的内容都无法保证规划人员 以中立的价值观进行规划 因此 规划人员在编制土地利用总体规划的过程 应积极的与公众就规划设计方面的各种问题进行交换意见 在听取公众意见的 基础上 并结合自己在规划方面的专业技术知识 制定土地利用总体规划方案 最后通过法律的形式公布 并要求各自遵守的准则 口 由于公众参与了整个规 划过程 这样的规划结果是他们各方意见的综合 也是他们自己认可的结果 所以 他们也会心甘情愿的去遵守和执行 在多元理论基础上建立的公众参与制度 产生了社会团体和个人 社会是 一个动态的大家庭群体 在整个大家庭中各个成员之间存在影响与被影响的利 益关系 在整个人类社会发展进程中 由于受各种主观和客观因素的影响 使 人们在社会发展的过程中形成各种各样的社会利益团体 各团体之间存在着互 相排斥和互相协助的紧密关系 每一个人或团体都应受到同等的尊重和重视 在进行任何有关这个大家庭的公共决策的时候都要特别考虑他们之间的紧密互 动关系 为了充分有效的表达各个团体或个人的利益诉求 就必然要求人们能 够拥有相应的参与信息 与此同时 在与政府组织 利益集团进行互动的过程 中 单个公民的力量显得有些单薄和赢弱 为了更有效的参与和影响政府的公 共决策 公民个人需要团结起来 组成一定标准的合法组织 这也就促使了在 当代社会中出现大量的非官方组织的原因 所以 任何组织或个人不能垄断决策 规划师进行规划也一样要受到政府 部门和相关公众的限制 也要遵循符合多数人利益的方式去开展规划工作 公 众参与是各方协商的一个平台 也是防止弱者因规划陷入困境的有效手段之一 可见 规划中的公众参与是多元文化和多元文化促使的结果 2 5 3 公众参与土地利用总体规划的政治基础 公众参与土地利用总体规划的过程就是公众参与政策制定 表达意见进而 影响土地利用规划的一个政治化过程 同时也是公民向权力机关要求权利的博 1 2 2 土地利用总体规划中的公共参与概述 弈过程 因此 土地利用总体规划不仅仅是政府做出的行政行为 更需要在一 定的社会中转化为一种有限的政治行为 就如托克维尔认为 一个独立于国家 的多元的 自我管理的市民社会 是民主社会的必不可少的条件 口2 1 市民社会在八十年代末重新受到重视和引起学者研究的热情 为我们提供 了一个很好的开始 对市民社会有关内涵和概念的界定可以追溯到古希腊时期 的城邦 市民社会是西方资本主义发展过程中的一个重要社会形态 也同时是 资本主义社会发展的目标追求 市民社会的发展也不是一帆风顺的 而且 随 着资本主义制度发展带来的官僚体制和资本主义的异化导致对市民社会的研究 每况日下 在此情况下 随着国家治理方式的变化和社会改革的逐步推进 对 市民社会的探讨再度成为许多国家的研究方向 在学术界引起了不小的波澜 而对市民社会的具体界定却始终没有一个清晰统一的标准 在众多对市民社会界定的定义中 以g o r d o nw h i t e 对市民社会的定义最受 关注 他指出 市民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域 这一领 域由与国家相分离的组织所占据 这些组织在同国家的关系上享有自主权并由 社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值 1 j o h nf r i e d m a n 认为 阻1 在市民社会的发展过程中共出现过四部分自主和相 互重叠的社会实践活动领域 他们主要是 与国家相对应的社会实践活动领域 与公司经济相对应的社会实践活动领域 与资本相对应的社会实践活动领域 与政治社区或者政治斗争的社会实践活动领域 他和m i k ed o