（行政管理专业论文）当代中国县制改革研究.pdf

当代中困县制改革研究 摘要 县制就是县的行政制度 它主要包括县在国家行政区划体系的层级 县政府 的职能 县级政府的行政组织和县级政府运行机制及相关制度 县制作为我国当 前最基本最重要的行政建制 它的设置是否科学 是否合理 极大地影响着我国 政府的行政效率 影响着县域经济的发展 影响着地方政府之间的合作与关系的 协调 这就要求在充分考虑当前我国现实情况的基础上 实施县制的调整与改革 自秦推行郡县制以来的2 3 0 0 余年里 县一直作为我国基层政区单元 保持了 相对的稳定 构成了我国政治稳定 经济发展 社会安定的基石 新中国成立以 后 我国行政区划体制依旧延续了晚清民国时期的县制 并根据新中国的实际情 况作了一些适应性调整 但是 随着经济社会的发展 当前我国县制存在不少问 题却是不争的事实 因而 充分研究我国县制存在的问题 分析我国县制面临困 境及其原因 探索历史上县制演变与发展的规律及县制的基本功能 借鉴美国县 制改革的经验 都将为我们探索一条科学有效的县制改革路径打下坚实的基础 当前我国现行县制存在着一系列的问题 从数量到规模 从职能到机构都存 在种种弊端 还有现行行政运行机制也不太科学 随着城市化进程的快速推进 如何构建一种与之相适应的县制是我们需要研究的一项重要课题 本位界定了中 国县制的重新定位 在提出了中国县制改革的基本原则基础上 从法制 政府职 能 政府机构 行政区划 运行机制 县市关系等方面 初步构设了中国县制改 革的总体思路 只要我们在改革的过程中把握好改革的原则 从县级政府行政职 能 县级政府行政机构 县级行政区划及政府间关系等方面着手改革 中国县制 必将在循序渐进的改革中不断趋于完善 关键词 县制 县职能 县组织 县区划 县运行机制 改革 i l 硕l 学位论文 a b s t r a c t c o u n t ys y s t e mr e f e r st ot h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo f t h ec o u n t y w h i c hi n c l u d e s c o u n t i e si n t h e s t a t e s y s t e m l e v e l a d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o n s c o u n t y l e v e l a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sa n di n s t i t u t i o n s c o u n t yp r o d u c e dt h em o s tf u n d a m e n t a l a n di m p o r t a n to fc h i n a sc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e m i t ss e t t i n g sa r es c i e n t i f i c r e a s o n a b l ea n d g r e a t l yi m p a c t o no u rg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y a f f e c t i n g t h ec o u n t y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t i m p a c to nl o c a lg o v e r n m e n t c o o p e r a t i o na n dr e l a t i o n sb e t w e e nc o o r d i n a t i o n t h i sr e q u i r e s af u l la c c o u n to f c u r r e n tr e a l i t i e si nc h i n a b a s e do nt h ei m p l e m e n t a t i o no fa d j u s t m e n ta n dr e f o r mt h e c o u n t ys y s t e m s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e mo fp r e f e c t u r e sa n dc o u n t i e ss i n c et h eq i n d y n a s t y2 3 0 0y e a r s t h ec o u n t ya d m i n i s t r a t i v er e g i o nh a sb e e nag r a s s 叶o o t su n i t s i nc h i n a m a i n t a i n e dar e l a t i v e l ys t a b l e c o n s t i t u t eo u rp o l i t i c a ls t a b i l i t y e c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h ec o r n e r s t o n eo fs o c i a ls t a b i l i t y a f t e rt h ef o u n d i n go fn e wc h i n a t h e a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o ns t r u c t u r es t i l lc o n t i n u e si nt h ec o u n t ys y s t e md u r i n gt h el a t e q i n g b i n gn e wc h i n a sa c t u a lq i n g k u a n gm a d es o m es h i y i n gx i n gd i a oz h e n g b u t f o l l o w i n gd e v e l o p st h ec u r r e n ts y s t e mo fo u rc o u n t yc u n z a i b u s h a ot h ep r o b l e mi sa n u n d i s p u t e df a c t t h e r e f o r e o u rc o u n t ys y s t e mf u l l o fp r o b l e m s a n a l y s i so ft h e d i f f i c u l t i e sf a c e da n dt h er e a s o n sf o rt h ec o u n t ys y s t e m a n de x p l o r et h eh i s t o r yo ft h e e v o l u t i o na n dd e v e l o p m e n ti nt h ec o u n t ys y s t e mo f l a wa n dt h eb a s i cf u n c t io n so ft h e c o u n t ys y s t e m l e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c eo ft h eu n i t e ds t a t e sr e f o r mt h ec o u n t y w h i c hw ew i l lc o u n t yt oe x p l o r eas c i e n t i f i ca n de f f e c t i v es y s t e mt ol a yas o l i d f o u n d a t i o nf o rt h er e f o r mp a t h t h e e x i s t i n gc o u n t ys y s t e mo fo u rc o u n t r yt h e r ea r ean u m b e ro fi s s u e s f r o mt h e q u a n t i t yt ot h es c a l eo ft h ef u n c t i o n so f t h eb o d yf r o mm a n yd e f e c t sa r ep r e s e n t t h e r e a r et h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v eo p e r a t i o nm e c h a n i s mi sn o tv e r ys c i e n t i f i c w i t ht h e r a p i dp r o g r e s so fu r b a n i z a t i o n h o wt oc o n s t r u c tac o r r e s p o n d i n gc o u n t ys y s t e mi sa n i m p o r t a n tt o p i ct ob es t u d i e d s t a n d a r dd e f i n e st h es y s t e mo f r e o r i e n t a t i o no fc h i n e s e c o u n t i e s t h ep r o p o s e dr e f o r mo fc h i n a sc o u n t i e sb a s e do nt h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e s f r o mt h el e g a ls y s t e m g o v e r n m e n tf u n c t i o n s g o v e r n m e n ta g e n c i e s a d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o n o p e r a t i n gm e c h a n i s m t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o u n t i e s a n dc i t i e s t h e i n i t i a lc o n f i g u r a t i o ns e tu pi nc h i n ac o u n t yr e f o r mo ft h eg e n e r a li d e a a sl o n ga sw e 1 1 1 当代中困县制改革研究 g r a s pt h ec o u r s eo ft h er e f o r mp r i n c i p l e so f r e f o r m f r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s o f c o u n t yg o v e r n m e n t c o u n t yg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e s c o u n t y a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sa n di n t e 玛o v e r n m e n t a lr e l a t i o n sa n do t h e ra s p e c t so fr e f o r m c h i n e s ec o u n t yw i l lc o n t i n u et h er e f o r mi nag r a d u a lt e n d e dt oi m p r o v e k e yw o r d s c o u n t ys y s t e m c o u n t yf u n c t i o n s c o u n t yo r g a n i z a t i o n c o u n t yz o n i n g c o u n t yo p e r a t i n gm e c h a n i s m r e f o r m i v 硕i j 学位论文 第1 章绪论 县制就是县级政府的行政制度 它主要包括县在国家行政区划体系的层级 县级政府职能配置 县级政府的行政组织和县级政府运行机制及相关制度 自秦 推行郡县制以来的2 3 0 0 余年里 县一直作为我国基层政区单元 保持了相对的稳 定 构成了我国政治稳定 经济发展 社会安定的基石 县制历史久远 最早出 现在春秋战国时期 在其后两千多年的历史演变中 县作为中国的一级行政建制 历久而未衰 县制的应运而生并经久不衰 决不是偶然的 这充分说明县建制适 应了中国的国体及其运行机制 但伴随着社会 政治 经济各方面的不断发展 当前我国现行县制的弊端不断凸显 因而 对县制演变的历史和当前存在的 弊端 进行深入研究 对当前我国县制改革实践是具有现实指导意义的 为此 我们有 必要对本项目的研究背景 研究意义 研究动态 研究内容及研究方法进行阐释 1 1 研究背景及其意义 1 1 1 研究背景 县制是中国最古老的行政建制 并且一直延续至今 在结构和功能上有着很 强的历史传承性 研究历史上的州县 对于揭示当代中国县级政府的政治体制 行政运行机制等事物发展的规律 具有重要的启示作用 世界各国政府都在不断的改革中探索着引导本国继续前行的脚步 为了进一 步加强行政管理 减少行政成本 提供行政效率 推动经济社会的健康 快速发 展 提高人民的生活水平 提升我国的综合国力 我国也正在如火如荼地实施一 系列改革 从行政体制到财政体制再到社会生活的各个方面 都在经历着改革大 潮的洗礼 正是在这一改革大潮的推动下 伴随着经济社会的快速发展 作为国 家行政管理体系的基础建制即县制问题不断凸显 县制改革问题现已被提上国家 的改革日程 并在局部地区得到了实施 但是 直到今天 对于中国政治体制的 研究仍然呈现为 两头重中间轻 的特征 各种有关各级政府改革问题的研究著 作和理论文献 多以中央政府 省级政府和乡镇政府为重心 而纯粹研究县级政 府的相对较少 近些年来 在我国快速城市化过程中 县制存废问题已经引起了 有关政府官员 学者的注意与讨论 由于我国对现代行政区划研究时间较短 再 加上现代行政区划实践经验不足等限制 因而对县制研究不够深入 系统与全面 在认识县制的特点和废置规律方面尚存在一定的空白 而且当前我国县制已经面 临如下困境 县级政府职能定位不准 社会管理与公共服务职能弱化 政府部门 当代中困县制改革研究 设置过于强调上下对口 机构设置重复 县建制规模不合理 县与县 县与市之 间关系紧张 区域合作化程度低等 因此 县制改革正是在这一背景下提出和实 施的 本文的研究也正是基于这一现实背景而作出这一选题决定的 1 1 2 研究意义 县制作为国家行政管理体系的具体机制 它是整个行政管理体系的重要组成 部分 因而它必须不断地改革以适应时代的快速变化 从2 0 世纪初开始 中国持 续经历了1 0 0 多年的前所未有的大变革 从一个半殖民地半封建社会朝向社会主 义社会发展 当前 中国正处于社会主义初级阶段 各项事业还不稳定和不成熟 社会主义社会各项制度还有待于完善 如何建立一个适合中国国情的社会主义制 度体系 仍然是当前需要探索和解决的问题 行政管理体制的变革 特别是作为 中国特色社会主义制度体系中重要组成部分的县制的变革 在当前县制面临困境 的情况下 加强对其研究是具有一定的理论意义和实践意义的 理论意义 完善新背景下中国特色的行政区划理论 不断丰富我国城镇化理 论 改革开放以来 我国政治经济生活面临新的环境 经济全球化与w t o 规则 对我国县级政府的功能提出了新的要求 城市化的加快推进 现代化的转型均要 求进一步充实和完善中国特色的行政区划理论体系 所以 对相关的研究成果进 行梳理 在此基础上 试图对我国县级建制的改革问题提出自己的一些观点 能 在一定程度上完善我国的县级相关理论的研究 实践意义 1 中共十七大指出 着力推进行政管理体制改革 是完善社会 主义市场经济体制的关键环节 随着改革不断向纵深推进 行政管理体制改革对 其他改革的牵制作用日益明显地体现出来 加快行政管理体制改革已成为全面深 化改革的关键环节 行政管理体制改革是政治体制改革的主要内容 县政管理体 制又在整个国家行政管理体制中占据重要地位 如果改革能从此取得突破性的进 展 那么 这对于整个政治体制改革也会起到巨大的促进作用 目前 我国共有 县级行政建制2 8 0 0 多个 含县级市 担负着全国近1 3 亿人口中约1 0 亿农村人 口的行政管理 因此 县级行政体制的改革对整个国家的行政体制改革 具有十 分重大的现实意义 2 加强县制问题研究可以为我国的政府改革决策提供参考 性意见 进一步提高我国政府的政策制定和实旌的水平 提升我国公共政策的科 学性 公共政策带有权威性的特征 也就是具有强制性地得以贯彻的性质 所以 公共政策制定和执行的好坏 直接关系到公共政策相关客体利益的保护和实现 通过研究 可以为我国县制改革方案的制定以及相关改革政策的制定提供意见参 考 3 县制改革可以为其他行政管理体制改革的研究提供理论上的支持和论证 行政管理体制改革是一个系统工程 县制改革只是行政管理体制改革的一个子系 坝l 学位论史 统 很多其他的行政管理体制的改革如 省直管县 改革需要县制改革配套方能 实施 1 2 文献综述 1 2 1 国内文献综述 县制改革一直是中国行政区划研究的重点内容之一 自秦推行郡县制以来的 2 3 0 0 余年里 县一直作为我国基层政区单元 保持了相对的稳定 构成了我国政 治稳定 经济发展 社会安定的基石 同时 对县制的研究也一直是中国学术界 一个传统的研究领域 在我国古代社会 就可散见学者对县政的议论与记述 如 海瑞的 海瑞集 名幕汪祖辉的 病榻梦痕录 等 但是比较零散 不系统 在 我国2 0 世纪三四十年代形成了中国县政研究的第一批成果 如程方撰著的 中国 县政概论 商务印书馆19 3 9 年版 陈柏心撰著的 中国县政改造 重庆国民 图书出版社1 9 4 2 年版 胡次威撰著的 民国县制史 大东出版社1 9 4 8 年版 等 但这之后 随着战争与革命带来的社会政治 经济 社会 文化等方面的急 剧变革 人们所关注的焦点自然也转向了这些宏大的事项上 而对作为社会 政 治基层单元的县政研究则出现了停顿 直到改革开放之后 学界对中国县政的研 究才又重新开始 改革开放以后 随着我国社会科学的恢复和发展 近3 0 年来 对县政的研究 又进入了一个新的阶段 当前学界主要是从政治学 历史学 行政管理学等学科 出发来研究中国的县政问题 我们根据对不同时代县政的研究 可以把近3 0 年中 国县政研究分述于右 1 2 1 1 对中国古代县制的研究 学界对中国古代县制的研究中 主要集中在对秦汉时期县政的研究 对隋 唐 宋 元时期县政的研究和对明 清时代县政的研究等时期 出版了中译本瞿 同祖的 清代地方政府 法律出版社 2 0 0 3 柏桦的 明清州县官群体 天津 人民出版社 2 0 0 3 以及柏桦的 明代州县政治体制研究 中国社会科学出版社 2 0 0 3 何朝辉的 明代县政研究 北京大学出版社 2 0 0 6 等专著和一批论文 1 对于县级行政制度的研究 对县的行政制度即县制的研究 包括县在国家行政区划体系的层级 县级政 府的行政组织与制度等 这是近3 0 年对中国古代县政研究的主要方面 由研究对 象所处时代的所决定 从制度文本的角度入手 是学界展开中国古代县政研究的 主要路径 在此角度下展开研究的学者多是历史学者 他们从中国古代政治 法 律制度史的学科背景出发 运用史学的考证 比较等方法 充分挖掘 利用史料 取得了重要的一些基础性研究成果 这方面的代表研究除了上述出版的专著外 当代中困县制改革研究 论文方面如 鹿谓慧的 中国县官制度沿革述略 载 文史哲 1 9 9 2 年第2 期 刘后滨的 论唐代县令的选授 载 中国历史博物馆馆刊 1 9 9 7 年第2 期 邹 水杰的 秦汉县丞 尉设置考 载 南都学坛 2 0 0 6 年第3 期 李立的 宋代 县主薄初探 和柏桦的 试论明代州县官吏 载 史学集刊 1 9 9 2 年第2 期 郑秦的 清代县制研究 载 清史研究 1 9 9 4 年第4 期 王英志的 袁枚七载 县令考 载 苏州大学学报 2 0 0 1 年第1 期 等 2 对中国古代县政之弊的研究文献 中国的县制虽然在2 0 0 0 多年的封建社会行政体制设置中具有超强的稳定性 一方面体现了其在封建社会中的合理性 另一方面 由于受到制度理念 具体权 力架构 行政生态等因素的影响 必然也存在着时代所赋予的不可逾越的缺憾 对此 学者们也从多角度对中国古代县政之弊作了大量的研究 张光新在 试论中国古代 县政 之弊 一文中在回顾了中国县政存在的一 定合理性 分析了中国古代县政的弊端在于 首先 县政 作为衔接阜权统治与 基层民众的 桥头堡 具有一种自我繁殖和持续膨胀的扩张力 其次 县政 始终处于上下夹击的 两难境地 成为滋生腐败的温床 最后 县政 实质是 一种基层行政管理体制 事权 与 以民养官 的地方 财权 不对称 魏光奇撰写的 近代县制问题的历史思考 一文反思了中国传统县制的弊端 他认为这些弊端主要在于 第一 地方官府与社会之间缺乏良性的权力制衡机制 明清时期 中国地方社会事实上存在着四极社会权力 即官 绅 民 匪 它们 在一定程度上能够相互制约 但在机制上却存在很大问题 第二 官治 系统运 作缺乏理性化性质 主要表现在 一是以私人势力履行公权 二是财政家产制 贾文龙在 宋代县政改良与积弊问题探析 一文中则具体分析了宋代县政的 改良及其存在的积弊问题 主要有 1 宋代县制以县尉取代镇将和知县差遣制 度化两种方式 克服了唐末五代县政之弊 但幕职县官人数激增也成为宋代冗官 问题形成的重要原因 2 宋代县官职务繁重却待遇偏低 县级行政官员因缺少 行政资源 只能在体制外寻找 因此导致了法外置吏现象的普遍 这也造成宋政 府对职役制的依赖 最终促使吏强官弱和冗吏沉积成为宋代突出的社会问题 3 在行政管理制度方面 宋代县级官员则深受监察 苛索之苦 这种局面在两宋之 交时期更加恶化 致使县级领导群体自主性 积极性下降 最终使宋代县制从良 政走向弊政 总之 近3 0 年来学者对中国古代县政的研究所取得的学术观点较为统一 没 有较大的学术分歧 这些研究成果丰富了我们对于中国古代的县政在制度设计 实际运行 政治文化等角度的认识 但总起来看 从制度入手研究的多 从政治 文化和行政生态的角度研究的少 在县政制度的研究中 静态研究县制的多 动 态研究县制实际运行的少 研究正式制度的多 研究非正式制度的少 另外 从 发表的成果上看 以论文形式体现的成果较多 而以专著形式体现的成果很少 因此 在研究内容 研究方法和研究成果上仍有不断深化和创新的较多空间 1 2 1 2 对民国时期县制研究的相关文献综述 近3 0 年来 学界对民国时期县政的研究与对中国古代县政研究相比呈现出多 学科介入的显著特点 也就是说除了历史学者的研究之外 政治学者也从政治制 度的角度展开了对民国时期县政的研究 与历史学者相比 政治学者对民国时期 县政的研究更多关注的是县政制度设计 县制变化及其绩效对当代县政改革的启 示与借鉴 在已经取得的研究成果上 出版了魏光奇撰述的 官治与自治一一2 0 世纪上半期的中国县制 商务印书馆 2 0 0 4 和一批研究的论文 对于这一历史时期的中国县政 学者主要开展了如下研究 1 对民国时期县官群体的研究 作为县一级政权的领导者和责任者 对县级行政首长的研究历来构成县政研 究的重要内容 从一定程度上讲 县官群体的构成及其管理制度的变化在很大程 度上也反映出不同时代县政的内容与特色 关于民国时期县官群体的研究 学者 有过多方面的探索 王奇生撰写的 民国时期县长的群体构成与人事擅递一一以 19 2 7 年至1 9 4 9 年长江流域省份为中心 一文 就国民党执政南京国民政以后 县长的选任 资格 待遇 出路 职责等具体问题做了多方面的研究 文章不仅 在时间上回顾了清末和北洋政府时期的县官群体 对于国民党统治时期的这个特 殊群体也做了战前和战后的比较研究 并且对长江流域各个省份的县长群体还做 了横 向的比较 得到了一些有价值的研究结论 杨东的 北洋政府时期的县知事 群体管窥 一文则从宏观上就北洋政府时期县知事群体的人事任用 职责权限 薪俸 惩戒 籍贯回避等问题进行了描述和阐释 在关于民国时期官群体的研究 中 其中非常重要的一部分就是关于县官任用制度方面的研究 如魏光奇的 北 洋政府时期的县知事任用制度 一文 从清代的州县官任用制度开始着笔 他认 为北洋政府的知事任用试验制度规范了县知事的任用资格 而分发 甄别 训练 委署等制度则规范了县知事的任用程序 并认为这些变化体现了中国地方行政体 制现代化建设的基本方向 具有积极的意义 谭春玲 刘伟撰写的 介于传统与现代之间 民国初年县知事试验 载 三 峡大学学报 2 0 0 7 年第4 期 唐凌撰述的 民国初年广西县知事试验 载 中 共桂林市委党校学报 2 0 0 1 年第l 期 以及杨齐福撰写的 民国初年县知事考试 述论 载 唐都学刊 2 0 0 4 年第1 期 等还单独就县知事的考试制度方面作了 较为充分的论述 2 对民国时期县政改革的研究 当代中国县制改革研究 民国时期是我国社会转型的重要历史时期 中国的县政也在这一历史时期出 现了较深刻的变化 处于从古代传统县政向现代县政制度转变的过渡时期 魏光奇撰述的 官治与自治一一2 0 世纪上半期的中国县制 详细地考察了从 清末民初的县自治经北洋政府的县知事试验到国民党新县制的实施这一整个历史 过程及其机构 职能 人事 社会背景等诸方面的变革问题 该著作成为目前看 到的比较系统 深入地专门研究民国时期县政改革的专著 张海英撰写的 县政 改革 与乡村建设运动 一文从晏阳初的乡村建设运动及其所主持的定县 试验 县 的县政改革的尝试 介绍了晏阳初的县政改革的目的和措施 胡次威撰写的 国民党反动统治时期的 新县制 也运用了大量的史实材料对国民党 新县制 改革的内容 影响与实质等作了深入的分析 此外 还有忻平的 论新县制 载 抗日战争研究 19 9 1 年3 期 周绍英的 抗战时期国民党新县制述评 载 重 庆师范学院学报 1 9 9 5 年5 期 等 总之 近3 0 年学者对民国时期县政领域的研究 从研究内容上看 除了法律 制度文本的研究之外 不少人还在县行政生态的研究上有所涉及 并且作为从传 统向现代行政制度转变的过渡形态 学界把民国的县政与中国古代社会的县政 当代中国县政也多有比较研究 在研究方法上 除了制度的静态描述外 还引入 了个案实证的研究方法 学界对这一历史时期县政的研究 不仅有助于丰富对我 国县政历史发展的认识 而且对于我们观察和反思当今时代中国的县政开辟了 个历史的参照纬度 具有较多的借鉴和思考价值 但是 对这一历史时期县政的 研究中 仍有一些重要的问题没有做深入地探讨 如对于国民党县党部与县长的 关系就很少涉及并进行深入的理论概括 1 2 1 3 对建国后县政研究的相关文献综述 学术界以我国政治体制改革 行政体制改革为背景 对地方政府机构改革 其 中也涉及到县政府机关改革问题 的理论进行了大量的研究 取得了众多的研究 成果 如 国家行政学院政治学教研部 公共管理教研部与中央机构编制委员会 办公室综合司 由唐铁汉教授主持 合作完成的 中国地方政府机构改革研究课 题 以及以课题研究成果为内容的专著 中国 地方政府机构改革研究 较深 入地揭示了地方政府在社会转型和体制转轨时期受到的压力和困境 以及如何在 市场经济环境下重构地方政府对经济和社会的管理职能 北京大学政治发展与政 府管理研究所谢庆奎教授对当代中国政治改革和行政体制改革的研究成果比较引 人瞩目 他先后出版了 当代中国政府 政治改革与政府创新 等专著 比较 系统地论述中国政府体制改革的理论问题 他主编的 中国地方政府管理 丛书 其中的 中国政府体制分析 中国地方政府体制概论 省政府管理 市政 府管理 县政府管理 等 对政府结构 政府功能 政府运行 政府发展理论 硕i 学位论文 均有深入探索 特别是对地方政府进行实证的研究 注重宏观 中观 微观的考 察和分析相结合 实现了理论和实践紧密结合 学术性和现实应用性的统一 对 于推动政府理论研究和政府改革有重要的意义 另外 中国人民大学毛寿龙教授 在其 中国政府功能的经济分析 地方政府机构改革应着眼于治道变革 机 构改革与治道变革 等论著中从 政府治理 善治 的角度对政府组织内外部 关系规则的分析 以及对中国政府改革自身运行方式的分析 都有新鲜见解 苏 州大学金太军教授以制度研究与过程研究并重的研究方法 考察了当代中国政府 管理与社区治理的社会 经济 政治和文化条件 较好地把握了现阶段中国特定 背景下行政改革与行政发展及其与外部环境的互动关系 进而提出了相应的对策 建议 他们都着眼于地方政府机构改革的实践问题 从不同的角度对地方政府体 制改革 其中有不少内容涉及到县制改革 的诸多课题进行了研究 1 2 1 国外文献综述 西方行为科学学派学者的很多思想也为本课题研究提供了极有价值的帮助 行为科学学派在第二次世界大战以后的发展主要集中在四个领域 提出了许多著 名的理论 1 与公共管理有关 人性假设 的理论 如美国社会心理学家道 格拉斯 麦格雷戈 d o u g l a sm c g e g o r 提出的x 理论与y 理论 2 有关人的 需要 动机和激励的理论 如美国心理学家亚伯拉罕 马斯洛 a b r a h a m h m a s l o w 提出的需要层次理论 美国行为科学家弗雷德里克 赫兹伯格 f i e d e r i c kh e r z b e i g 提出的双因素理论 美国心理学家威克特 弗隆 w i c t o rh v m o m 提出的期望 理论等 3 关于行政管理中非正式 组织以及人与人关系的有关理论 4 关于 领导方式的理论 如美国管理学家罗伯特 坦南鲍姆 r o b e r tt a n n e n b a u m 和施 米特 w a r r e nh s c h m i d t 提出的连续统一体理论 美国行为科学家罗伯特 布 莱克 r o b e r tr b l a k e 和简 莫顿 j a n es m o u t o n 提出的管理方格理论等 这些理论从行为科学的角度为地方政府管理及其制度创新研究提供了一定的启迪 和基础 1 3 研究的框架和研究方法 1 3 1 研究框架 本文将从以下几个方面进行了较为系统和全面的研究 第一章绪论阐述了研究我国县制改革问题的现实背景及其理论与实践意义 在对以往国内外专家学者的相关研究文献进行综合梳理的基础上确定了总体的研 究框架和研究方法 第二章主要对我国县制的变迁历史分期做了一个比较粗略的阐述 分别从秦 汉以自仃的县制 郡县制时期的县制 府县制时期的县制和省县制时期的县制以及 当代中固县制改革研究 近现代时期的县制等阶段来叙述我国县制变迁的历史 在此基础上 本文总结了 我国县制长期以来所具备的政治功能 经济功能 公共服务功能和文化功能等 第三章在阐述我国现行县制现状的基础上 指出了中国县制的历史合理性 进而剖析了我国县制所存在的各种困境及其导致这些困境的各种原因 第四章对县制创新具有代表性的美国县制演化历史及其创新经验进行了简 述 从中得出对我国的县制改革可能具有的指导性宝贵经验并适应性地借鉴之 第五章对我国县制进行了重新定位 确定了我国县制改革的基本原则 在此 基础上提出了我国县制改革的具体思路 从政府职能转变 政府机构改革 政府 运行机制健全 理顺县市关系和法制建设等五个方面的进行改革 保证我国县制 改革取得真正的成效 1 3 2 研究方法 本文主要采用了规范分析和实证分析相结合的研究方法 历史分析方法 比 较分析方法等研究方法 1 规范分析和实证分析相结合的研究方法 本文研究县级行政管理体制改 革问题 既要通过实证分析 对县级行政管理体制有关职能的影响尤其是我国县 制的基本现状进行客观描述 又要根据规范分析的要求 对行政管理体制改革存 在的问题做出理性判断 从而使得出的结论可信服 提出的对策性建议具有一定 的科学性和实用性 在分析过程中 还采用了动态分析方法 行政管理体制改革 是一个动态的过程 因此 无论是实证分析还是规范分析 都必须在动态过程中 考察问题 对历史的动态演变过程及其发展趋势做出理性判断 这样才能科学地 把握县级政府行政管理体制改革与政府职能转变的互动关系及其特征 2 历史分析方法 历史分析方法又称史学研究方法 本文运用该研究方法 注重的是对中国县制的演变进行了较为清晰地梳理 中国的县制源远流长 最早 出现在春秋战国时期 在其后两千多年的历史演变中 县作为中国的一级行政建 制 历久而未衰 县制的应运而生并经久不衰 决不是偶然的 而是因为该建制 适应了中国的国体及其运行机制 在研究这段浩瀚漫长的县制演变历史的基础上 捕捉和梳理出县制改革的基本原则和定位 这是研究当前我国县制改革的基础和 前提 也是探索我国当前县制改革的重要条件 3 比较分析方法 本文主要通过中国和美国县制的纵向与横向比较 研究 中外县制在制度模式以及演变和发展的有关影响因素方面的差异 并借鉴美国县 制改革的有益经验 为我国的县制改革提供有价值的借鉴和启迪 硕1 j 学位论艾 第2 章中国县制的历史沿革与社会功能 中国的县制 渊源于周 雏形于春秋 确立于秦 2 两千多年来 世事沧 桑 王朝更迭 治乱循环 地方制度屡经变化 而县制基本保持长久稳定 历行 而不废 长期担负着基层政权的职能 由于历史的连续性 中国县制的历史沿革 对我国当前的县制改革有着不可忽略的影响 因此 本章试图对各个历史时期的 县制的演变情况进行梳理 并对县制的基本功能进行概括 为下章中国县制的历 史合理性阐析提供事实依据 2 1 中国县制的形成与发展 2 1 1 中国古代县制的演变 2 1 1 1 秦汉以前的县制 中国县制萌芽于西周 产生于春秋 发展于战国 全面推广于秦 西周实行 的政治体制是封建制 即 封邦建国 周天子把王国以外的土地以 采邑 的形 式分封给诸侯建国 诸侯又把自己国都以外的土地再一次分封给大夫立家 这样 逐层封建之后便形成 天下一国一家 三个基本的地域层次 所谓 齐家治国平 天下 3 1 但这种建立在宗法制即血缘关系基础上的地域分封层级 还不构成严格 且科学意义的行政区划体系 我国历史上最初的县多为新开拓的疆土 县通 悬 悬于边地 所谓 县鄙 之县 与国都均有相当的距离 当时的县官可以世袭 带有浓厚的分封制度特色 因而尚难以说这是划分中央与地方的行政层次 但却开始出现 县 的萌芽 春 秋初期的楚 晋 秦等国在攻灭他国的土地和开边戍地上置县 大部分县仍为采 邑制 但与西周不同的是 开始出现一部分县改为国君直属地 并有国君派遣贵 族治理 不得世袭 特别是晋顷公十二年 前51 4 年 晋国的韩 赵 魏 知 范 中行氏六家大夫联合灭祁氏 与羊舌氏两家 分祁氏之田为七县 分羊舌氏 两家 分祁氏之田为七县 分羊舌氏之田为三县 任命十人为县大夫 左传 昭公二十八年 这早期分置的十县有一个突出的特点就是县之官员有民无土 依靠中央任命而非血缘分封 呈现出国家行政区划的性质 2 1 1 2 郡县制时期的县制 春秋未年到战国年间 我国就出现了郡和县的建制 只不过那时的郡和县不 仅与现在的省和县不同 也与秦汉之后的郡和县不同 这一时期 在国内占主流 与代中固县制改革研究 的还是分封制 但是 随着各诸侯之间兼并战争的进行 一些实力雄厚的诸侯在 占领了新的地区后 为了便于对新征服地区的管理和控制 通常不采用分封制 而是采取设立郡或县 实行直接管理和控制 这个时期的郡和县之间通常没有行 政隶属关系 郡一般设在偏远的边疆地区 地域虽大 但实力不强 而县却设立 在诸侯国的腹地和核心地区 经济实力相对较强 可见 在这一历史时期 县上 面没有相当于省的建制 直接接受国君的领导和控制 这与当时中国群雄并立 各诸侯国面积不大 而且分封制占主流的实际情况也是相适应的 因为在这种情 况下郡和县的数量一般不多 能够实施有效地管理和控制 因此这还不能作为真 正的郡县制 真正的郡县制是从秦王朝开始的 秦在灭了六国和统一全国之后 为了加强对全国的直接控制 秦吸取了春秋战国以来由于分封制导致群雄并立的 教训 把在春秋战国出现的郡县制加以改进 在全国范围内加以推广 形成了影 响至今的郡县制 在秦所推行的郡县制下 郡是地方一级政权 县隶属于郡 从 而形成了二级地方行政管理体制 实行郡对县的直接管理 秦初 秦始皇在全国 设置3 6 郡 秦末增至4 8 郡 这些郡管辖全国的1 0 0 0 多个县 平均下来 一个郡 管理近3 0 个县 西汉初年 疆域基本维持在秦朝的范围 因此 西汉在当时沿用 秦制 采用郡县制的单纯二级政区 实行两级地方管理体制 但是自从汉武帝拓 展疆土之后 郡县的数量增加 西汉有8 3 个郡 有2 0 个相当于郡的封国 全国 共1 0 3 个郡 国 有13 1 4 县 有2 6 9 个相当于县的道 国 邑 共有l5 8 3 个 一j 郡直统县的二级体制越来越难以适应管理的需要 因此 汉武帝便设置了十三 州刺史部作为监察区 负责监察各郡官员的政绩 这样就在中央政府和郡之间多 了一级虚化的建制 这种体制一直持续到东汉末年 虽然这一时期地方出现虚三 级管理体制 但是郡县之间仍然实行直接管理 郡直管县体制初步体现出极大的 稳定性和生命力 东汉时期有1 0 5 个郡 国 ll8 0 个县 道 国 邑 继续沿用 西汉的虚三级地方管理体制 经过长时间的演变 东汉末年 州逐渐成为一级正 式的地方行政区划 形成了州一郡 国 一县实三级的行政管理体制 魏晋南北 朝也基本沿用了这一制度 总之 在整个两汉至魏晋南北朝时期 基本上都是实 行郡直管县体制 2 1 1 3 府县制时期的县制 隋朝统一全国后 通过改革撤掉郡 让州直接管辖县 实行州县二级制 州 府 县制逐渐取代了郡县制 隋朝的县数基本维持在l2 5 5 个左右 唐初沿用隋 制 基本也是采用州县二级制 并按照地望与户数的双重标准 对l5 7 3 个县进行 登记划分 从针对不同的县进行因地制宜的管理 唐朝后期 又把道作为卅l 之上 的监察区 因此在地方又实行了虚三级制 后来由于行政管理的需要 作为监察 区而虚化设黄的道不断实化 成为州之上的一级行政建制 由此重新确立了实三 硕1 学位论义 级制的地方行政区划 五代十国也基本沿用了这一制度 宋朝仍然维持对县实行 分等的制度 大大小小的县加在一起有13 0 0 个之多 分属3 6 7 个左右的州级行政 建制所管辖 从而在北宋初期实行过短暂的州 府 军 监 一一县 军 监 二级制 很明显 每个州只管理4 0 个左右的县级行政单位如果行得通的话 而中 央机构要直接管理3 6 7 个地方行政一级行政单位 在当时的技术条件下是很困难 的 在这种二级制推行了一段时日后 宋朝政府在州 府 军 监 上面设立了 路 通过路来管理州 建立了路一州 府 军 监 一县 军 监 的体制 宋 太宗至道三年 公元9 9 7 年 分天下为l5 路 宋仁宗天圣时期 公元l0 2 3 年一 10 3 2 年 增至1 8 路 宣和四年 公元1 12 2 年 增至2 6 路 不断地降低管理幅 度的压力 地方管理体制又变成了实三级制 1 5 j 2 1 1 4 省县制时期的县制 元朝共有1 1 2 7 个县 也采用对县分等的行政管理制度 元朝创造性地推行了 行中书省制度 简称行省制 全国设l l 省 省和县的行政建制保持了相对稳定 但是元朝的省县之间的行政区划关系比较复杂 变化也比较频繁 在元朝整个统 治期间 大致实行的是省一路一府一州一县多级制 但是这种多级制并非在全国 普遍推行 也不可能全国推行 很多地方基本还是采用省一府 路 州 一县三 级制 明朝建立后 将行中书省改为承宣布政使司 继承元代行省以下原有的路 府 州 县之制 但有所简化 取消了路的建制 只设府 州 县三级 同时 明朝也孥持对县进行分等制度 共有县1 1 7 1 个 再加上一些相当于县级行政单位 的属州 县级行政单位有1 3 0 0 个之多 省和县之间要通过州和府来管理 层次仍 然很高 产生这一问题的主要原因还是明朝基本沿袭了元朝的辽阔疆域 管理上 的层次也进行了相应的调整 满清入关以后 在地方管理体制上基本沿用明制 不过对省县之间的行政单位进行了必要的调整 地方主体是省 府 县三级单位 但与府同级的还有直隶州 直隶厅 均直属于行省 与县同级的则有散厅 散州 均隶属于府或直隶州 因此在省之下的地方行政区划分为府 直隶州 直隶厅 县 散州 散厅 二级 相当于重新确立了实三级管理体制 2 1 2 中国近现代县制的演变 2 1 2 1 清末近现代县制的萌芽 晚清时期 随着人们在政治社会问题上的视野不断开阔 一些有识之士在借 鉴近代西方与同本的政治思想的基础上 对州县制度提出了批评意见和改革建议 掀起清末县制改革思潮 主要有四个方面的内容 改革州县官人事制度 改革州 县官独任制的治理结构 改革州县的家产制财政制度 改革地方行政体制 同时 当代中围县制改革研究 为诊治乡村社会散漫 孱弱的社会弊病 有识之士还提出要恢复乡官 实行地方 自治 掀起清末地方自治思潮 在改革州县行政的呼声中 近代县制悄然萌芽 清末 新政 和 预备立宪 期间 清政府开始颁行若干州县行政改革措施 触及到了清代州县制度的诸多弊 端 如裁汰胥吏和差役 裁革陋规 核定公费 改革对州县官的考核制度和任用 制度等 6 这些措施一方面还停留在传统意义上的吏治整顿 另一方面也是对有 识之士州县制度改革主张做出的回应 蕴含着近代县制的萌芽 与此同时 作为 一种政治思潮的地方自治在个别地方也开始酝酿实行 如戊戌维新时期在湖南省 成立的南学会和警政机构保卫局等 都是在酝酿着实行地方自治 预备立宪 开始后 清政府又开始对州县行政进行整体性改革 以克服唐 宋以后县级行政建制中存在的 并在清代达到极致的根本性缺陷 行政组织和机 制不健全 改革的基本思路 一是 官治 即国家派官设治 包括扩充和健全州 县国家行政 建立乡镇一级国家政权 以将地方社会各种经济 社会 文化事务 的兴办和管理纳入国家行政的轨道 二是 自治 即在国家行政之外 或在国家 行政的基本框架内另建一个相对独立的 以本地人 本地财办本地事 的行政系 统 7 1 9 0 7 年 清政府颁布 直省官制通则 官