哥伦比亚减贫概要.docx

29哥伦比亚减贫概要张德亮 周 梁中国国际扶贫中心摘 要哥伦比亚地处南美洲西北部，横跨赤道，境内自然资源丰富。长期以来，国内经济稳定性较差，国民收入差距巨大，极端贫困发生率较高。农村土地分配严重不均、收入分配严重不公、非法武装组织和毒品组织的暴力冲突，以及城市低就业率等因素，是其贫困发生率高的主要原因。2010 年，哥伦比亚制定颁布了“2010-2014 年国家发展战略”，以“增加就业、较少贫困、更加安全”作为目标。落实该战略体系中减贫目标的“联合起来战胜贫困（unidos）”战略，是一个多部门、多机构及多级政府参与，旨在促成各部门机构间联合一致的行动以显著减少不平等和极端贫困的减贫战略。具体协调工作由总统府社会行动和国际合作署（social action）负责。本报告将主要介绍哥伦比亚经济社会及贫困状况，unidos 减贫战略，以及由总统府社会行动和国际合作署开展的有条件现金转移支付项目“家庭行动”。关键词：哥伦比亚，减贫战略，有条件现金转移支付根据中国国际扶贫中心与哥伦比亚总统府社会行动与国际合作署合作项目“中国与哥伦比亚减贫比较研究”执行方案，2011 年8 月8-12 日，中国国际扶贫中心组团赴哥伦比亚对其贫困状况、减贫战略和政策及主要减贫项目进行了调研和考察。在哥伦比亚期间，代表团就中国和哥伦比亚的贫困状况、减贫战略和政策，哥伦比亚的有条件现金转移支付项目“家庭行动”进行了充分交流。报告内容仅代表作者本人学术观点，并不代表作者所在单位或任何机构的意见，且文责自负。一、哥伦比亚的社会经济及贫困状况（一）社会经济概况哥伦比亚位于南美洲西北部，东邻委内瑞拉、巴西，南接厄瓜多尔、秘鲁，西北与巴拿马相连，北临加勒比海，西濒太平洋，面积114万平方公里。西部为山区，东部为平原区。哥伦比亚地处热带，东部平原南部和太平洋沿岸属热带雨林气候，一千至二千米的山地属亚热带森林气候，西北部属热带草原气候。自然资源丰富，煤炭、石油、绿宝石为主要矿藏，其中绿宝石储量世界第一。已探明煤炭储量约240亿吨，居拉美首位。石油储量18亿桶，天然气储量187亿立方米，铝矾土储量为1亿吨，铀储量4万吨。哥伦比亚耕地面积467万公顷，占国土的8.5。哥伦比亚是世界第二大鲜花出口国，香蕉和咖啡出口居世界第三位。人口4550万，其中印欧混血种人占60，白人占20，黑白混血种人占18，其余为印第安人和黑人。农村人口占25%。多数居民信奉天主教。官方语言为西班牙语。全国分为32个省（包括波哥大首都区），1101 个市，首都为波哥大（海拔2600米，人口800万）。哥伦比亚现任总统juan manuel santos caldern 于2010 年8 月就职，任期四年。1. 经济增长乏力。哥伦比亚1991 年就已进入中等收入国家行列，但由于巨大的发展差距，经济增长乏力，难以跨越“中等收入陷阱”。1995-2010 年，平均经济增长率为3.2%，经济增长波动较大(图1)。2002-2005 年经济增长总体上是利贫的，在大城市中经济增长是中性利贫的；到了2005-2008 年，经济的增长总体上是中性的，但仅在大城市中经济增长是利贫的（哥伦比亚国家规划部）。据国际货币基金组织估计，2010 年名义国内生产总值总量为2855 亿美元，人均gdp为6273 美1哥伦比亚货币名称为比索（peso），当前美元汇率大约为1 美元=1750 比索。元（imf，2011）1。上世纪九十年代中期以来，哥伦比亚的通货膨胀率呈下降趋势（图2）。图1 哥伦比亚近年经济增长情况资料来源：世界银行数据库图2 哥伦比亚近年通货膨胀资料来源：世界银行数据库图3 哥伦比亚居民收入五等份各等份人群收入占社会总收入的比例（%）资料来源：世界银行数据库2. 收入分配失衡。哥伦比亚的收入差距巨大（图3）。2007 年，最高收入20%人群占全社会收入的51.7%，而最低收入20%人群仅占6.6%。衡量收入分配均等程度的基尼系数近年来一直在高位徘徊（图4）。2009 年基尼系数高达0.578，为世界第二，2010 年有所下降。图4 哥伦比亚近年基尼系数资料来源：世界银行数据库（二）贫困状况哥伦比亚的极端贫困发生率较高（其标准为37.6 美元/月/人，平均消费每天1.2 美元，即这个标准仅包含食物消费）。近年来，极端贫困发生率在15-20%之间徘徊（图5）。2009年底，按照国家贫困线标准2，哥伦比亚的贫困发生率为45.5%，城市贫困发生率为39.6%，农村贫困发生率为64.3%。各地贫困人口分布不均，且贫困状况随时间推移改善较慢。按照国际可比较的每天消费1.25 美元的贫困线来衡量，贫困发生率也都超过10%，大体等于绝对贫困发生率（图5）。2010 年，哥伦比亚政府采用了多维贫困方法来度量其贫困。从多维贫困的角度看，近年来，哥伦比亚的多维贫困指数mpi3改善速度明显快于收入贫困指数的改善速度（图6）。2国家贫困线的制订是根据基本商品和服务的一篮子消费成本，包括食物、住房、公共服务、教育、医疗等。哥伦比亚政府共制订过3 次国家官方贫困线，分别为1985 年、1995 年、2006 年。1995 年的国家贫困线由于标准较高，即按照2005 年的价格计算，其贫困标准为121 美元/月/人，政府没有使用。2006 年标准为94 美元/月/人（2005 年的可比价），相当于2005 年的等值哥伦比亚货币为225，000 比索/月，也相当于当时最低月工资408，000 比索（等值为170 美元）的55%。按照此贫困标准，2005 年全国贫困率为45.5%，其中城市贫困率为39.6%，农村贫困率为64.3%（图5）。3 多维贫困指数（multidimensional poverty index，mpi）由英国牛津大学贫困和人类发展研究中心开发，采用“三维+10 个指标”的方法，从多层面衡量贫困水平。三维分别是健康、教育以及生活标准，10 个指标包括营养、儿童死亡率、入学年限、儿童入学率、烹饪燃料、卫生间、水、电、地板以及资产等。10 个指标中，缺少3 个以上即可被列入贫困行列。图5 哥伦比亚不同贫困标准下的贫困发生率图资料来源：世界银行数据库哥伦比亚成年人识字率为93%（2009年）。5 岁以下儿童死亡率为18.9（2009 年）。孕产妇死亡率为85 /10 万（2008 年）。低出生重量婴儿的百分比、5 岁以下儿童营养不良发生率分别为6%和5.1%（2005 年）。上过学前班的儿童百分比为51%（2009 年）。农村人口获得水源改善的比例为73%（2008 年）。在获得卫生设施改善的人口比例方面，城市为81%，农村为55%（2008 年）。7-14 岁从事经济活动的女童占同龄女童百分比为2.3%，男童比例则为5.3%（2007 年）（数据来源于世界银行数据库）。图6 使用多维贫困测算方法得出的哥伦比亚近年贫困发生率图资料来源：哥伦比亚国家规划部（三）贫困原因长期以来，哥伦比亚遭受到非法武装组织和毒品卡特尔组织卷入的冲突和暴力的破坏。在农村，尤其是在偏远农村和武装冲突发生的地区，贫困现象特别严重。武装冲突破坏了大量农村居民的土地和生活，其中一些人被迫流离失所，放弃了他们的土地。这些人进入城市后，往往难以很快找到工作，极易成为贫困人口。在过去15 年中，大约有200 万公顷的土地被非法占用，这些土地原属于小农、土著、非洲拉丁美洲后裔。2010 年下半年以来，哥伦比亚国内安全形势有所好转，但又遭遇一系列自然灾害，如大洪水，这破坏了农业生产和近年的社会经济成果。在农村，大土地拥有者控制着很多未被充分利用的土地，而大量农村居民处于失地或者缺少土地的状态。这种不平等的财富分配成为他们致贫的主要原因之一。现在农村中有130万家庭没有土地。他们中的一半受雇于大中规模的农场主。剩下的无地农民就业于服务行业、商业和其它非农行业。农业作为农村居民的一项收入来源，其作用正在逐渐减弱。农村穷人的主体是那些无人在企业工作的家庭。无论这些穷人是务农还是从事其它活动，他们都受到获取生产性资产（如土地、灌溉和金融服务）和社会服务（如教育、技术援助、技能培训）的限制。缺乏基础设施阻碍了他们参与竞争性市场。不能获取资源和资产的妇女、年轻人和女户主的家庭成员是哥伦比亚比较脆弱的人群。大量非洲拉丁美洲后裔、土著和住在偏远农村地区的人属于这个国家最贫困的人。在城市，较高的失业率（图7）这是导致城市贫困的一个主要原因。2001-2010 年劳动力失业率在10-14%以内波动，平均失业率12%。32%有工作的人没有劳动合同，也不能获得医疗服务。并且48%的劳动大军受雇于非正规经济体，他们从事诸如当街道小贩、垃圾回收等类别的工作。图7 哥伦比亚近年来失业率数据来源：世界银行数据库二、哥伦比亚 “联合起来战胜贫困（unidos）” 减贫战略2010 年， 哥伦比亚制定颁布实施了“2010-2014 年国家发展战略共享繁荣战略”。此战略有三个分目标：增加就业、较少贫困、更加安全，三者相互作用，共同促进民主、繁荣。落实该战略体系中减贫目标的“联合起来战胜贫困（unidos）”战略，是一个多部门、多机构及多级政府参与，旨在促成各部门机构间联合一致的行动以显著减少不平等和极端贫困的减贫战略。具体协调工作由总统府社会行动和国际合作署（social action）负责，三级政府部门（中央、省、市）负责在本级区域执行该战略。（一）协调管理机构哥伦比亚总统府社会行动和国际合作署，简称社会行动署（social action），是哥伦比亚国内一个旨在动员全国力量消除极端贫困，推进团结和解，并引导国际合作的全国性的政府机构，隶属于总统府。其愿景是作为一个全球性的范例，建设一个繁荣的，人人共享的社会。该署开展了一系列旨在帮助并补偿战争受害及流离失所人群的项目活动，及“家庭行动”、增收、基础设施建设、粮食安全等减贫与发展项目。该署的主要工作是协调、管理并开展这些瞄准弱势群体和贫困人口的具体项目，并且协调促进哥伦比亚与世界其他国家在这些领域的国际合作及赠款等事宜。根据目标，目前社会行动署主要有包括减贫、救济、发展及促进生产等在内的几大战略部门（图8）。其中“联合起来战胜贫困”（unidos）项目和“家庭行动”（family in action），是减贫战略部门下属的两大具体战略项目。图8 哥伦比亚总统府社会行动与国际合作署战略部门及部分主要项目（二）战略实施的组织架构1. 中央政府层面在中央政府层面，unidos 由中央政府相应的决策和行政部门组成，包括跨部门督导委员会、执行委员会、国家协调组、工作协调委员会和跨部门技术工作平台等。图9 unidos 战略机构框架跨部门督导委员会 它是unidos 的最高决策机构。与unidos 战略相关的机构都是该委员会的成员，包括农业与农村发展部、社会保障部、总统府社会行动和国际合作署、司法部等政府部门，以及国家农业银行、国家储蓄基金会等机构。目前包括20 家单位。委员会负责审批unidos 所开展的项目计划，并确保金融资源得到有效运用的基本原则得以落实，此外还监督并在必要时调整战略的实施。执行委员会 该委员会由社会行动和国际合作署的社会计划主任、国家规划部下属的社会发展主任以及社会保障部下属的规划和政策分析主任组成。它是一个介于部门间协调委员会之间的决策部门。由于具有技术上的特点，该委员会在制定原则和指导方针的时候，不需要再将其拿到跨部门督导委员会上讨论。它负责修改相关执行和预算事宜，并为跨部门督导委员会所要讨论的内容做准备。国家协调组 unidos 的具体协调工作由社会行动和国际合作署负责。国家协调组协调unidos 的执行情况，并负责以下两项工作：协助家庭减贫计划和加强机构建设。另外，国家协调组在全国范围内协调各种社会项目优先进入unidos 战略覆盖的家庭，并进行项目计划、评估和监督工作。工作协调委员会 由参与跨部门督导委员会的各机构代表组成。该委员会负责对跨部门督导委员会已定原则的执行和技术支持。在执行unidos 战略过程中，它负责协调该战略下跨部门相关活动的实施并监督所需社会服务项目的设立情况或进展情况。各机构的代表必须在其部门内部协调实施unidos 的各项活动，并对各地提供社会服务的计划给予指导。跨部门技术工作平台 其作用是国家层面上在各参与部门之间，开展技术讨论、分析并达成共识，协调各有关部门之间的行动，并对各部门对该战略所覆盖家庭提供帮助的情况进行监督。2. 省级层面参与实施的省级部门有：省政府、社会政策省级委员会、社会行动和国际合作署省级事务办公室。省政府 省政府负责unidos 的执行及省内参与该战略的相关事宜，确保unidos覆盖的家庭被优先纳入社会项目方案中。省政府行政长官派出一位负责省级协商的代表，保证省政府行政长官办公室所负责的所有单位以及国家相关部门派省代表认真执行向unidos 覆盖家庭倾斜的社会项目方案。社会政策省级委员会 和unidos 战略有关的所有议题都要在社会政策省级委员会上讨论， 使该委员会成为决定本省实施unidos 战略实施原则的中心。具体来说，就是制定向受益家庭提供社会服务的相关基本原则。社会行动和国际合作署省级事务办公室 unidos 的协调工作由社会行动和国际合作署省级事务办公室负责管理。该办公室负责减贫战略在省内各个部门的运作并监督与各部门相关工作人员所签合同的执行情况。3. 市级层面加强市级社会保障部门及人员的能力是保证unidos 战略正常运行的主要途径。这些相关的官员和单位如下：市长 为保障unidos 战略的有效进行，市长在全市范围内为其提供必要的后勤支持，并推进与社会政策市级委员会达成协议，为unidos 所覆盖的各个家庭提供财政资源和社会服务。在社会行动和国际合作署省级事务办公室（有时在相关部门）的支持下，为本市实施unidos 联合融资。市长派出一位代表负责unidos 在该市的执行。社会政策市级委员会 在市里， 与unidos 有关的所有项目都要在社会政策市级委员会上进行讨论，使该委员会成为决定本市实施unidos 战略实施原则的中心，这些原则就是为受益家庭提供社会服务的相关基本原则。unidos 战略市级代表 市级代表的主要任务是在市级负责与不同部门和个人进行交流和谈判，以保证unidos 所覆盖的家庭能够优先享受到社会计划所带来的好处。该官员代表市长办公室与社会行动和国际合作署省级事务办公室就与合同监督有关的事项进行协调，他/她还承担与协助家庭减贫计划和受益家庭优先获得社会服务相关的具体责任。项目活动经理 为了执行协助家庭减贫计划，unidos 战略设计了两种不同的机制：直接管理机制和项目活动经理管理机制。在直接管理机制下，家庭计划协助员的选择、签约及管理都由unidos 国家协调部门负责；在项目活动经理管理机制中，以上提到的所有相关活动都是由项目活动经理在unidos 国家协调部门的监督下负责完成。家庭计划协助员 家庭计划协助员是unidos 战略的核心人员，他/她负责将各个家庭的需求上报国家有关部门，就如何实现45个基本指标以及如何让这些家庭享受到相关社会服务提供建议，并帮助这些家庭改善贫困状况。每个家庭计划协助员大约负责180 个家庭，并帮助其完成减贫计划。当前，哥伦比亚全国大约有8500 人帮助做家庭支持活动，每天要做34000 次左右的家庭访问。虽然该战略有着较为完整的协调机制，但也存着一些问题，如不同的委员会由不同机构牵头，缺乏统一领导，不同层面协调机构间无隶属和报告工作关系，机构间协调缺乏法律框架等，因此难以实施强有力的有效协调。（三） unidos 减贫战略的相关内容1. 国家2010-2014 年发展战略（共享繁荣战略）促进减贫的途径哥伦比亚共享繁荣战略有三个分目标：增加就业、较少贫困、更加安全。其中，实现减少贫困的途径有两种：直接的途径和间接的途径。国家发展战略把减贫战略纳入其中，并进行了两者目标之间的对接（见表1、表2）。间接途径为经济增长和竞争性要素的增强，它们能带来收入增加，进而促进减少收入贫困和降低基尼系数。具体采取的措施包括：农业方面，向16 万家庭归还150 万公顷土地。住房方面，建设100 万套保障房。基础设施方面，新铺建2000 公里双车道公路，修复4000公里公路，对75000 公里公路进行保养。开矿和能源方面，产油1.4 百万桶、采煤124 百万吨。在部门内部进行创新，如在信息通信技术、旅游、生物技术、物流服务、医疗卫生、文化产业等部门进行创新。表1 哥伦比亚国家减贫战略对减贫的间接影响国家发展战略对减贫的间接影响减贫战略目标指标（收入2010-2014 期间gdp2010-2014 年竞争总影响2010 年2014 年衡量）带来的潜在影响性要素的累积影响基线目标贫困-5.4%-1.4%-6.8%42.3%35.5%绝对贫困-3.4%-0.9%-4.3%15.9%9.5%基尼系数-1.5%-0.1%-1.6%0.5670.54注：间接途径中，经济增长和竞争性要素对绝对贫困的影响总和离2014 年目标还差2.1 个百分点，这部分由社会政策来促成。直接途径为提供有保障功能的基本社会服务，增加住房、健康和教育等的供给，最终降低多维贫困指数和绝对贫困发生率。此途径目的在于创造平等的机会，改善多维贫困指数，进而让绝对贫困人口脱贫。其实现方式是通过建立一个全社会贫困人口和脆弱人口都能享有的社会保障系统，包括医疗健康、养老、信贷、基本教育等，进而促进减贫。同时，改进社会救助的瞄准机制，建立项目受益人退出机制，确保提高资源利用效率。表2 哥伦比亚国家减贫战略对减贫的直接影响国家发展战略对减贫的直接影响减贫战略目标指标影响途径2010 年基线2014 年目标多维贫困指数作用于多维贫困指数中的 1334.6%*22.4%项指标unidos 战略脱贫人口数作用于减贫战略指标中 20 项0350000优先目标注：*为2008 年数据2. unidos 战略目标unidos 是作为消除极端贫困战略，是落实国家发展战略2011-2014 年“共享繁荣”规划的具体行动。其具体目标是在2011-2014 年期间使35 万个家庭摆脱贫困，使115 万家庭能够改善生活、缓解极端贫困的状况，确保最贫困的家庭能够获得项目支持以满足45 项基本的脱贫指标（见附录）。该战略也是哥伦比亚政府实现千年发展目标的主要途径。unidos 也是减贫战略共同行动网络red juntos（2006os 家庭能年）的第二阶段，该战略继续在相同的计划和指导方针下运行，但是增加了新的特征，例如目标及各部门职责更为明确，推进社会创新、社区参与，强调解决地方发展陷阱等。此减贫战略的指导思想是：贫困是动态的、多维的；过去以单一部门为主的贫困干预措施对解决贫困变得力不从心，需要有一个能够整合不同资源和不同部门努力的新制度安排。因此其使命是在哥伦比亚促成各部门和机构间的一致行动以显著减少不平等和极端贫困。3. unidos 的主要组成部分与内容unidos 战略是衔接贫困家庭和公共服务的纽带。依赖准确的信息收集、深入社区的家庭辅导、多方的协调参与，并通过为每个贫困家庭提供个性化的服务，实现其战略目标。它的实际开展，依赖于如下几个重要组成部分。家庭计划协助员：unidos 战略的受益者以家庭为单位，每一个家庭都会得到家庭计划协助员的持续帮助，他们定期走访每个家庭，指导每个家庭制定自己的家庭计划，实现基本目标。他们还会提供帮助，确保受助家庭优先获得由公共和私人部门提供的物资和服务。通过这种支持，使受益家庭认识到他们的潜力、机会和技能，加强他们摆脱绝对贫困状态的能力。在管理上，由当地大学、非政府组织、基金会等机构担任的项目地区执行机构承担着培训、管理协助员的职能。unidos 拨款给地区执行机构，并经由执行机构支付协助员薪金。协助员大多接受过高等教育，经过地区执行机构的岗前培训后，以合同工的形式开展工作，合同每期一年。所有参与方的协调：为确保该战略覆盖的家庭实现基本目标，中央和地方、私营和公共部门组成了一个工作网络协同提供干预活动，以支持这些家庭实现其制定的家庭计划。这种协调过程得以实现，是因为强化了政府权力下放政策，以及强化了省长、市长、地方各机构、私营机构和国际合作机构的支持。信息系统：参与unidos 战略的所有受益家庭信息全部进入信息系统。通过使用技术手段，使参与unidos 的各有关机构根据受益家庭的需要，协调和监测所提供的社会服务，帮助参与unidos 战略的各成员机构根据各受益家庭需求的变化做出决策，促使有效地提供社会服务，并监测这些家庭经济社会条件改善的情况，及时调整更新数据库。公共与私营部门合作：在unidos 框架下，公共与私营部门合作试图通过寻找各方一致的努力来支持各个家庭实现基本指标，并提高各个地区在促进结构调整方面的能力。其中的一些合作已取得实质性的结果，使这些家庭成为企业社会责任和慈善活动的直接受益者，这些企业的各种市场项目也惠及贫困家庭。具体的内容包括以下三方面：（1）协助家庭减贫计划家庭计划协助员协助家庭拟订家庭减贫计划，这个过程分为三个阶段：第一个阶段需要两个月。家庭计划协助员了解家庭生活现状基线情况。基线情况是每个家庭对应基本指标的初始状态。这些基线情况数据将被收集到unidos 信息系统中。第二个阶段，每个家庭制定自己的“家庭计划”。这个阶段是为了跟进家庭计划协助员与每个家庭所达成协议的执行情况以及各自义务的履行情况，监测每个家庭在实现基本目标方面所取得的进展。第三个阶段的工作是进一步跟进基本目标及其实现情况。在这个阶段，各个家庭都会得到支持，以帮助其实现家庭计划中所设立的目标。（2）优先获得国家提供的社会服务unidos 战略覆盖的家庭在所有潜在的受益人口中可以优先获得国家提供的相关社会服务。凡是参与实施unidos 战略的各个国家机构、市长和地方政府都要与unidos 战略国家协调组签订协议，确保优先向unidos覆盖的家庭提供市、省和国家机构供给的社会服务。（3）加强机构建设建立加强地方执行unidos 能力的机制和战略。这部分内容包括各地建立自己的网络，提高政策规划能力，形成与最贫困人口的对话机制，保证他们有表达需要和提出建议的机会，以及保证其对unidos 覆盖人群提供需要的社会服务，并对unidos 执行机构之间的协调行动进行管理、监督和评价。4. unidos 战略的特点一是有基本目标体系。该战略根据哥伦比亚贫困状况，建立了涵盖9个领域的45项基本指标，主要涉及身份确认、收入和工作、教育和培训、健康、营养、住房、家庭关系、金融及储蓄、保障享有司法权益。二是以家庭为单位。该战略的主要内容包括“协助家庭制定减贫计划”、“优先社会服务”，其所针对的基本对象是家庭，即由家庭协助员对目标家庭提供支持，帮助其制订和实施减贫计划。三是建立了机构间的协调和执行机制。unidos的实施涉及各级政府及其相关多个部门，因此，该战略建立起了多层次的实施组织框架。四是目标瞄准的是贫困家庭，其中工作重点是150万最贫困的家庭。五是建立起较为完整的信息系统。利用技术来收集信息和交付服务。三、哥伦比亚的“家庭行动”项目除了unidos 减贫战略，哥伦比亚总统府社会行动和国际合作署还开展了一些减贫和社会发展项目，如对流离失所人口的综合性援助项目、食物安全网项目、“家庭行动”项目、宗教团组的“保生存的食物”项目、对暴力受害者的援助增加收入的项目、基础设施建设项目、改善居住环境和住房项目等等。其中，“家庭行动”项目在这些项目中处于核心地位，该项目起步早并且规模最大，占整个社会项目资金总规模的20%左右（世界银行，2011）。（一）“家庭行动”项目的背景及内容“家庭行动”起始于1999 年，是一项有条件的现金转移支付项目（cct），目的是缓解哥伦比亚1999 年经济危机冲击所带来的不利影响（例如，十年的减贫成果遭受损失、贫困家庭的生活状况显著恶化、失业率居高不下、经济增长不能有效带动减贫）。哥伦比亚是个年轻人居多的国家，0-18 岁居民最少占人口的30%，然而，最易遭受贫困影响的是孩子和年轻人，他们所面临的机会在哥伦比亚很不平等。哥伦比亚国家统计局（dane）的一份报告显示，14%的哥伦比亚人口营养不良，其中孩子深受影响。在这种背景下，哥伦比亚政府创造了社会支持网络（red de apoyo social）。该支持网络包括三部分：在农村地区的有条件的现金转移支付项目、创造就业计划和培训计划。“家庭行动”项目作为有条件的现金转移支付项目的一部分，实施时借鉴了墨西哥的项目经验。“家庭行动”项目由总统府发起，以支持家庭中18 岁以下孩子在营养、健康和教育方面不足。人力资本的积累在最初是项目的次要目标，最初动机是补偿性的。随着计划的开展，这种状况发生了改变，目前“家庭行动”的主要目标是促进人力资本的积累，尤其是最贫困家庭对其孩子的教育和医疗。更为特别的是，目标中增加了家庭用于食品的开支，减少（小学和初中学生）缺课率和退学率，并增加针对幼儿的医疗供给。家庭得到现金补助是以家庭履行一定承诺为基础的。补助是直接支付给孩子的母亲，因为母亲通常会把这笔钱用于家庭的食物消费、教育和医疗上。项目的具体目标：（1）减少中小学学生缺席和旷课。（2）补充有7 岁以下孩子的极端贫困家庭收入来源，增加对孩子的喂养供给。（3）增加7 岁以下孩子参与健康保健。（4）改善对孩子在营养、免疫接种、幼儿开发、家庭亲情等方面的照料。执行机构： “家庭行动”计划的负责机构是总统府社会行动及国际合作行动署。补贴款通过当地银行直接支付给家庭。“家庭行动”项目的瞄准机制：“家庭行动”项目在项目实施初期，采用区域瞄准，在1000多个市中，挑选人口不超过10 万，有充足的教育和卫生基础设施，并且有一个银行的市执行该项目。在每个选定的市的内部，20%最贫困的家庭和有18 岁以下孩子的家庭符合条件。在哥伦比亚，对生活状况的评价是依靠“社会开支受益人选择系统(sisben)”来进行。在开始阶段，各市确定需要调查的农村和城市贫困地区。在第二阶段，各市将sisben 调查问卷发放给选定地区的所有居民，为每个家庭计算出一个sisben 指数。这样就获取了四个方面的信息（住房质量和拥有耐用品情况、公共事业服务、人力资本水平、家庭人口状况）。受益家庭资格是通过sisben 分值得到确定。被归入第一个等级的家庭是最为贫困的家庭。具体的被瞄准对象包括：（1）属于sisben系统中第一个等级的家庭。（2）流离失所的家庭。但这些家庭必须在流离失所人口注册系统中注册过。（3）土著社区中的家庭。这些家庭需得到本地人口普查确认。项目补贴内容：（1）营养补贴：0-7 的孩子每人约us$27(折合为50000 比索)/月，条件是他们要到卫生所接受定期诊疗。转移支付时需要相关的检查票据作依据。（2）教育补贴为每年补贴10 个月。2-5 年级每个在校学生约补贴us$8（15000 比索）/月。6-11 年级补贴us$16（30000 比索）/月。补贴条件为母亲必需保证孩子学校出勤率，而出勤率以学校记录为准。每年对出勤率进行监测，要求提供出勤证明才能使儿童获得教育补贴。补贴是月补贴，但每两个月发放一次。连续3 个月未能遵守各项支付条件，或在12 个月中，有4 个非连续月未遵守某一项支付条件，受益人会被停止补贴。资金规模及来源：哥伦比亚有条件现金转移支付的开支占国内生产总值的比例约0.1%（2005 年）。项目早期资金几乎全部来自于国际金融机构贷款。由于与多边银行的长期谈判，造成家庭行动项目缺乏即期资源，使该项目的最初实施被推迟。“家庭行动”项目起初作为一项临时性、实验性的措施被批准和实施。此后，该项目得到延期，并且成为哥伦比亚安全网的一项核心内容。项目的退出：受益家庭5 年后从“家庭行动”项目计划中退出。（二）“家庭行动”的当前进展这个项目在32 个省和首都波哥大的1100个市中实施。到2011 年6 月底为止，这个项目支付25 亿美元（大约5 兆亿比索）。260 万家庭，520 万少数民族人口受益。其中，220万人收到营养补贴，140 万人收到小学生补贴160 万收到中学生学校补贴。（三）“家庭行动”项目评估的相关数据和结果根据项目统计，根据孩子的数量，每个母亲在项目周期内平均每年能够收到62 美元（115000 比索）补贴；国家规划部的影响评估表明，家庭行动项目是能够促进减贫的社会项目之一； 增加了15-19%的基本商品消费。这些商品包括，高营养的食物、孩子的鞋子和衣服、学校用具和交通等； 在12-17 岁孩子的出勤率或入学率增加，农村地区增加12.1%，城市地区增加5.9%； 在2-6 岁孩子的营养消费增加：鸡蛋消费增加9%，蔬菜增加17%，肉类增加10%；农村地区0-2 岁孩子慢性营养不良减少10%； 减少了0-6 岁孩子的综合性的营养不良，尤其是农村地区，在项目运行3 个月后，综合性营养不良下降了5%； 减少了少数民族人口急性腹泻发生率，城市减少10%，农村减少5%； 增加了0-6 岁孩子dpt 免疫接种率，增加12 个百分点； 城市地区少数民族人口的牛痘疫苗接种率提高了12%； 在健康方面的成长和发展控制项目参与率增加了37%； 减少了6%的农村地区10-13 岁未成年劳动。在城市地区，孩子的劳动时间减少到80-100 小时每月； 成年人的工作时间增加：在城市地区成年妇女的劳动时间增加，在农村地区成年男性的劳动时间增加。这暗示着孩子劳动由成年人来替代； 对土著人的家庭关系结构方面的影响：发放补贴没有影响家庭规则，但项目对土著妇女进行了赋权。四、哥伦比亚经验（一）哥伦比亚建立起了一套全国统一的信息分享系统这个系统用于收集数据，动态监测管理，以及对减贫项目和政策进行评估等，提高了各种政策的执行效果，避免了资源重复浪费。这个信息系统由三个子系统组成，最贫困家庭信息收集系统（infojuntos）、投资项目系统（spi）和贫困家庭接受服务考评系统（ruaf）。三系统分别由社会行动与国际合作署、国家计划署和社会保障部负责，三个系统间信息共享，对社会需求的供求信息进行及时有效地收集和共享，促进了各机构间的有效协作。其中infojuntos 系统已配备了9000台移动信息采集终端（pda），1000 个数据采集中心，通过互联网传输数据，大大提高了工作效率。（二）哥伦比亚具有一套量化的减贫目标体系哥伦比亚的减贫战略有一套清晰的贫困监测指标体系，涵盖9 个领域45 项基本指标。这是一套多维的贫困监测和评估系统，对于贫困人口需求的动态监控、政策和项目的执行效果进行评价发挥着重要的作用。（三）哥伦比亚把国家减贫战略纳入国家发展战略哥伦比亚国家减贫战略是由国家规划部制定的，在制订的过程中，国家规划部充分与总统府社会行动署进行协商。减贫目标是国家发展规划三个主要目标中的一个。减贫与国家的宏观经济和社会发展密切相关，国家发展规划陈述了具体实现减贫目标的途径和措施，并作了量化分工。（四）哥伦比亚实施了一套城乡统一的减贫战略，关注流离失所人口（流动人口）的减贫城乡统一的减贫战略的好处在于不遗漏特殊的贫困人群，例如对流离失所人口的关注。这一点对于我国解决城市中农民工贫困问题有借鉴意义。同时，统一的减贫战略还可以提高社会减贫项目资金的使用效率，避免多个社会项目在实施过程中，受益对象的交叉重叠情况，从而避免了资源分配无效率。我国开展的“两项制度”衔接工作正是试图在弥补在这方面的不足。（五）哥伦比亚在社会保障方面有着较为成熟的经验和做法哥伦比亚的“家庭行动”项目是比较典型的有条件的现金转移支付项目。这一项目实施了11 年，着力增强儿童的人力资本，为他们进入社会创造平等的机会。这一项目不同于我国的贫困劳动力培训项目。劳动力培训是增加短期创收能力的手段，而哥伦比亚的“家庭行动”项目是增强中长期人力资本的措施。这对我国减贫劳动力培训实践有借鉴意义，可加强“两后（初中、高中毕业未就业）”生的培训补贴力度和扩大其做法。同时，哥伦比亚建立起了一支家庭计划协助员的队伍，他们深入贫困家庭，收集信息、协助制定家庭减贫计划，并取得了很好的效果。这是扶贫到户的好做法，也值得我们学习借鉴。参考文献1. imf，colombia. international monetary fund. retrieved 21 april 2011.2. 部分数据来源：/country.3. world bank，project performance assessment report: colombia social safety net project，2011.4. manual operativo juntos-version 24/03/2009.附 录unidos 的指标体系根据哥伦比亚贫困现状，该战略目标体系涵盖9个领域的45项基本指标，实现了这些指标的家庭可以摆脱贫困的束缚，改善生活状况。它们分别是：身份确认家庭成员持有重要证件，证明其哥伦比亚城市居民身份，并满足法律规定的条件。（1）对0-7 岁的幼儿进行民事登记，7-18 岁的儿童配备有身份卡，18 岁以上则持有身份证。（2）18-50 岁的成年人持有兵役证。（3）对列入sisben 信息系统的家庭每个成员的个人信息进行登记，登记的信息严格等同于符合其年龄的有效身份证件上所显示的个人信息。收入及工作家庭通过不同支持获得收入（钱或物）（4）60 岁以上的老年人有某种收入来源 （钱或物）。（5）家庭中，至少有一名15 岁以上成员拥有有偿职业或者收入来源。（6）如果有适龄工作者，一旦有需要，会得到技术帮助、就业支持、就业相关过程支持、职业培训或者工作技能认证等服务。（7）家庭合法享有财产，拥有生产用地及住房用地的使用或占有权。教育及培训儿童，青年及成年人是中坚力量，向他们提供有助于其全面发展的相关知识。（8）5 岁以下的儿童参与到某一项目中，对其看护饮食及早期教育进行整体监督。（9）对到达适学年龄（5-17 岁）却未完成初级教育（九年级以下）的儿童提供正式教育服务。对残疾人（22 岁以下）提供正式教育服务或在同等体系中，为其提供教育服务，增强竞争力。（10）对18-65 岁的成年人（包括残疾人）进行扫盲。（11）在