（金融学专业论文）如何在中国构建有效的银行监管体系.pdf

摘要 本文从目前国内外对银行监管的研究出发，结合国际银行监管的最新发展趋 势和中国的实际国情，对中国的银行监管体系中存在的问题进行分析，对如何构 建有效的银行监管体系提出了设想。 近年来，中国的银行业监管取得了较大进展，在防范银行业风险、促进银行 业发展中发挥了重要作用。“银监会”的成立，也标志着中国银行监管进入一个 新的阶段。但应注意的是，中国当前的银行业风险仍然十分突出，银行业的监管 也存在诸多问题，特别是随着中国加入w t o 后，银行业市场日益开放，银行监管 也面临新的挑战，如何通过健全银行业监管体系，改进监管理念、方式和手段来 提高银行监管的有效性，对于促进金融发展和保持金融稳定具有重大意义。 在构建有效的银行监管体系方面，不仅要在银行机构内部、监管当局、和公 众方面，建立三道防线，建立新型的三角形监管机制，而且要进行良性互动监督， 与日寸俱进，共创银行监管新局面。 论文结构如下：第一章介绍银行监管的理论基础；第二章介绍西方银行监管 的发展趋势；第三章介绍中国银行监管体系存在的问题；第四章介绍建立有效银 行监管体系的构想。 关键词：银行监管、监管体系、构建 分类号：f 8 3 2 1 a b s t r a c t e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n df i n a n c i a li n t e r n a t i o n a l i z a t i o na r ec o n d u c t i v e t ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fb o t h i n d i v i d u a lc o u n t r ya n dt h ew h o l e w o r l d ：h o w e v e r ，t h e ya l s oi n t e n s i f yt h ec o m p e t i t i o no fi n t e r n a t i o n a lb a n k s a n d s t r e n g t h e n t h e r e l a t i o n s h i pa m o n g f i n a n c i a l m a r k e t s a sa r e s o ( r e g c o u r t t ，f i n a n c i a l r i s k sc a ne a s i i fs h i f ta n ds p r e a df r o mo n ec o u n t r y o n ) t oa n o t h e r ，w h i c hu n d o u b t e d l yp o s eas e v e r ec h a l l e n g et o e a c h r y sb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e ma n di n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o n a n d c o o p e r a t i o n w i t hc h i n a se n t e r i n gi n t ow o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ( w t o ) ， t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fc h i n a sb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m i s b e c o m in gm o r ea n dm o r ei m p e r a t i v e i n2 0 0 3 ，t h e f o u n d a t i o no fc h i n a s b a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ，i st h es i g no fe n t e r i n gi n t oa n e we r ao f b a n k i n gs u p e r v i s i o n i nc h i n a h o wt os t r e n g t h e na n di m p r o v et h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m ，w h i c hi sa n i m p o r t a n tc o m p o n e n to f f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，i sam a j o rt h e o r e t i ca n d r e a li s t i ci s s u e i nv i e wo ft h ea b o v em e n t i o n e dc i r c u m s t a n c e s ，t h i sa r t i c l e d i s c u s s lb yu s i n g t h em o d e r ne c o n o m i ca n db a n k i n gs u p e r v i s i o n t h e o r i e s ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m s a n d p o s s i b l e s o l u t i o n s t oc o n s t r u c t e f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m i nc h i n a t h ef o l l o w sa r em a i n p r o b l e m s i nc u r r e n tb a n k i n gs y s t e m ： i no f f ic a ls u p e r v i s o r ys y s t e m ，t h ei s s u e sa r et h el a g g e dl e g a l m e a s u r e s o fb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h ef a l s ea n dn o n a l l s i d es u p e r v i s i o nd a t ao f n o n s d o ts u p e r v i s i o n ，t h ea b s e n c eo fc o n t i n u i t ya n dt a r g e to fo n t h e s p o t s u p e r v i s i o n ，u n d e v e l o p e d i n f o r m a t i o n s y s t e m ，n oj o i n t e d s u p e r v i s i o n b e t w e e rs u p e r v i s i o na u t h o r i t i e s ，t h e d i s l o c a t i o no f t h e s u p e r v i s o r y a u t h o r i t y ，a n dt h eu n q u a l i f l e ds u p e r v i s o r i n i n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mo f b a n k i n g i n s t i t u t i o n s ，t h e i s s u e s a r et h eu n s o u n d i n t e r n a lc o n t r o l ， 3 s e l l l _ c o n t r o l m e c h a n i s m ，u n s o u n di n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ：i ns o c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，i n c l u d i n gb a n k i n gs e c t o rs e l f d i s c i p l i n e ，t h ei s s u e s a r ei n v a ljds u p e r v i s i o nf r o mt h ep u b l i c ，a n du n s o u n da c t i v i t i e so fb a n k i n g c o u n c i l f a c i n gt o om a n yp r o b l e m sa n dw t o ，i t is n e c e s s a r yt ow o r ko u tf i n a n c i a s a f e t ys t r a t e g y ，s t r e n g t h e nt h el e g a lm e a s u r e so fb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，a n d e s t a b l i s ha n dp e r f e c tas o u n ds u p e r v i s o r ys y s t e m i nt h e o r y ，as o u n d s u p e r v i s o r ys y s t e ms h o u l di n c l u d eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ，b a n ki n t e r n a l c o n t r o l ，a n ds o c i a ls u p e r v i s i o n t h i sp a p e ri so r g a n i z e da sf o l l o w s s e c t i o nid i s c u s s e st h et h e o r y s e c t i o n i id is c u s s e st h ec o s ta n db e n e f i to fb a n k i n gs u p e r v i s i o n s e c t i o ni i i d i s c u s s e st h ed e v e l o p m e n to fb a n k i n gs u e e r v i s i o ni nt h ew o r l d 。s e c t i o ni v d is c u s s e st h e e x i s t i n gp r o b l e m s i nc h i n a s b a n k i n gs u p e r v i s i o n s y s t e m s e c t i o n vd i s c u s s e st h es o l u t i o no ft h eb a n k i n g s u p e r v i s i o n p r o b l e m s 4 引言 第节选题的背景和意义 从国内背景看，2 0 0 3 年中国银行业监督管理委员会，简称“银监会”，挂牌 成立，结束了人们对央行货币政策职能和银行监管职能是否分离的争论，拉开了 国内银行监管的新篇章。但是国内银行业目前仍然存在着很多突出的问题：国有 商业银行不良贷款比例过高，2 0 0 4 年一季度末，主要商业银行五级分类不良贷 款余额2 0 8 万亿元，不良贷款率为1 6 。6 1 1 。潜在信用风险过大；一些非银行 金融机构违舰操作和经营，产生大量的坏帐，出现支付危机；非法成立金融机构 和非法从事金融业务的问题依然存在。同时银行监管方面也存在很多问题，如监 管低效、监管制度建设落后等。面对w t o ，银行业面对很大的挑战，如何进行有 效监管和规范银行业成为热门话题。 从国际背景看，自2 0 世纪9 0 年代以来国际金融业的危机四起，动荡不定， 发生了一系列的银行危机，如英国巴林银行倒闭，日本大和银行的巨额亏损等( 见 表o 一1 ) 。这些事件给银行业及经济发展带来十分恶劣的影响。而且也给人们敲 响警钟：在货币化程度越来越高的现代市场经济中，必须构建有效的银行监管体 系。 继1 9 9 8 年的巴塞尔协议之后，经过五年5 年的深入研究和听取多方面的意 见，巴塞尔新资本协议已经初具框架、呼之欲出。根据安排，巴塞尔银行委员会 打算于2 0 0 6 年前在成员国实施。中国作为巴塞尔委员会的成员国，必然会受到 这一新规则的直接影响，特别是中国的大型国有商业银行，受到的影响将更为显 著。中国银行监管将面临很多挑战，如四大国有商业银行的资本金严重不足，银 行内部风险评级体系不完善，信息披露机制不健全等。在不久的将来，巴塞尔新 资本协议将全面取代1 9 8 8 年的资本协议，成为国际银行业风险监管的新版“神 圣条约”，因而必然会对全球银行业产生深远的影响，值得我们及早加强研究， 提出对策，从而不断提高银行业的风险管理能力和监管机构的风险监控能力，维 持金融业的稳定。 美国爱国者法案( u sp a t r i o ta c t ) ，其关键条款已经生效。该法案强迫金 融机构对客户及其交易加强审查，以搜寻洗钱或恐怖融资的证据。ice ( i m m i g r a t i o na n dc u s t o m s e n f o r c e m e n t ，移民和海关执法) 行动小组的设立 是美国历史上第一次明确表示要打击外国贪官，也是美国第一次以法律的形式规 定可以没收外国贪官在美国境内的财产。这对我国银行的信息披露和法制建设提 出要求。2 英国在金融服务与市场法( f i n a n c i a ls e r v i c e sa n dm a r k e t sb i l l ， f s m b ) 特别强调了金融活动的参与者和金融产品的消费者在监督中的重要作用。 同时着重发挥独立机构和专业人员的监督作用。从业人员的职业道德，同样是非 常重要的因素之一。英国金融监管局是一个非赢利性机构，经费来源完全靠收费。 英国金融监管局收到的罚金是要上交国库的。英国金融监管局董事会下的两个顾 问委员会中有顾客与企业的代表，这些代表对收费的高低自然有反应，所以是一 种自动调节机制。这些对构建有效的银行监管系统有借鉴作用。 表0 一l ：部分国家的银行危机 银行危机爆发时间爆发的主要原因影响或损失 美固富兰克林国1 9 9 4 年1 0 月8 日对外部资金过度破产( 属美国第1 2 民银行破产依赖，外汇业务操大银行) 作失误，监管不 力。 意大利阿姆伯西1 9 9 0 年夏不良国外贷款，资倒闭，损失以l o 诺银行倒闭本亏空。亿美元计。 美国德累塞尔投1 9 9 0 年2 月1 3 日内部监管松懈，过破产，损失3 0 亿 资银行破产度投机垃圾债券。美元。 国际商业信贷银1 9 9 1 年7 月5金融诈骗，业务不破产清盘( 属世界 行破产 日正当，监管不力。级跨国银行) 法国里昂信贷银 1 9 9 2 1 9 9 5 矩国外投资失误，用实际亏损超过 行巨额亏损 人不当，扩张过1 0 0 0 亿法国法郎， 快。导致法国全行业 利润下降。 英国巴林银行倒1 9 9 5 年2 月2 3 日 用人不当，违规操倒闭，亏损1 0 亿 闭 作，监管不力。美元。 日本大和银行巨1 9 9 5 年7 月内部控制不力，用损失1 1 0 0 亿日元， 额亏损人不当，越权操掀起日本银行赤 作。字风暴。 阿尔巴尼亚集资1 9 9 7 年 “金字塔式集资经济崩溃，社 风潮计划”违规操作， 会动荡，政治 监管不力。危机。 资料来源：周道许现代金融监管体制研究p 3 通过对银行监管理论的叙述，结合对目前银行监管体系存在问题的分析，使 我们认清银行监管的重要性和在未来的监管过程中吸取国内外的经验和教训，与 时俱进，对银行业进行动态平衡监管，从而更好的促进中国的银行业健康的发展。 第二节银行监管理论的文献综述 一、国外研冗状况 银行监管理论随着历史的发展而发生变化。在现代银行监管体系形成的最 初，并没有运用经济学基本原理来解释为什么要对银行业进行监管。对于银行业 监管进行经济学解释，是从对其他行业监管的问题引申而来的，监管理论起步于 社会分析。 银行监管的理论可以分成传统的监管理论和现代的监管理论e 传统的监管理 论包括社会利益论亦被称为市场调节失败论( m a r k e tf a i l u r e t h e o r y ) ，是最早 试图说明政府管制合理性的管制理论。从政府干预经济、对经济活动进行管制所 强调问题的不同方面来看，可以把管制的社会利益论分为管制的利益论和管制保 护论。 管制的利益论，在于说明为防止某些产业危害社会利益，需要通过管制消除 差别价格，以达到保护消费者利益的目的。保护论是从受保护者对管制的实际效 果这一角度来分析的。根据受保护的对象可以分为消费者保护理论、生产者保护 理论和中立论。 根据受保护的对象可以分为消费者保护理论、生产者保护理论和中立论。消 费者保护论认为，管制的实际效果如价格下降、服务质量提高、差别价格消失、 效率提高以及企业利润减少等，维护了消费者利益；生产者保护论认为管制的实 f 啄效果是现有企业结成卡特尔，阻止新企业进入，结果反而起到了加强( 最低程 度也是维持) 产业支配力的作用。管制的实际效果保护的是生产者而不是消费者； 管制中立论则认为，保护对象依条件不同而不同。当某产业实力大到足以支配管 制当局，管制对该产业将不产生影响。也就是说，对于管制前是垄断型市场结构 的产业来说，管制的实际效果是保护垄断，如果对管制前是竞争型市场结构的产 业来说，管制的实际效果就是保护竞争 传统的监管理论缺乏基本的经济学工具，只是根据经验而提出的，没有一套 较为严密的逻辑体系。后来美国经济学家、1 9 8 2 年的诺贝尔经济学奖获得者乔 治斯蒂格勒( g e o r g ejs t i g l e r ) 从成本和收益角度探索管制问题，属于这一 领域的开创者。他以电力等公共企业为对象，研究管制的成本和收益问题。他对 经济法规如何影响市场作了探索，其独特的研究成果，使他被公认为“信息经济 学”和“管制经济学”的创始人。 在银行监管的必要性理论方面，有金融市场失灵论和金融社会崩溃市场论。 主要针对银行业的特殊性，如信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经 济递增以及外部性等问题，会导致“市场失灵”，和社会性的“经济崩溃”。因此， 国家应当对银行业进行全面的管制。金融市场失灵论和金融社会崩溃市场论在本 质上是一致的。它基本上是在新古典经济学的框架中来构建的理论，并假定了国 家和其他监管主体具有监管的能力，且它们的目标是与社会利益一致的。因此， 这两大理论构成了主流经济学家银行监管理论的基础。 从政治的角度考虑，政府掠夺论( r o e ，1 9 9 0 ，1 9 9 6 ) 认为，政府之所以要 对银行业进行管制，其直接的目标是自身收益( 政治收益和经济收益) 的最大化。 特殊利益论和多元利益论( 佩茨曼，1 9 7 6 ，s t o c k m a n ，1 9 9 1 ) ，认为对于银行业 的管制是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物，不同的社会经济利益集团是 金融管制和监管的需求者，而政府中的政治决策机构是银行业管制和监管制度的 供给者。 真正现代意义的银行监管理论是戴蒙德和戴维格( d i a m o n d & d y b v i g ) 银行 挤提模型。该模型在现代经济学分析基础上，运用不对称信息和博弈论分析范式， 研究银行不稳定的内在原因，得出了政府干预银行经营活动必要性的结论。 在银行监管与金融创新的关系上，美国经济学家爱德华凯恩( 1 9 7 7 、1 9 8 1 年著作) 提出银行监管的“辩证法”。他认为一个在特定经济条件下受到许多旨 在限制获利机会的管制的金融体系，当经济压力使这些管制措施具有约束力时， 市场必须设法逃避管制以求得利润，这样就会发生市场与管制的冲突，从而促使 市场金融创新。根据凯恩的定义，金融创新常常指市场或政府提供的新型金融资 产和服务，但是他又强调，市场改革常常先于管理者改革，而且创新过程常常更 是一个市场的现象，市场是“创新的”，而政府却是“防卫”的和“被动”的， 金融创新将用于为追求利润机会而形成的市场改革。 二、国内研究状况 我国金融监管随着银行业的出现而萌芽。早在清代，就设立了有中央银行色 彩的户部银行。建国后至八十年代初，中国人民银行集中了中央银行和商业银行 的全部业务和职能于一身。改革开放后，随着经济开放，我国的金融监管也同步 发展。在中国人民银行完全与专业银行分离前夕，发布了具有现代意义上的金融 监管法规。 转轨时期我国金融监管具有自己的特点。在市场准入方面，只有经行政特许 的商户才准申报丌设金融机构；在业务管理上要求严格实行分业经营。同时采用 合规性监管手段。在资本充足上要求不严，同时无清偿力和贷款集中、国家风险 等方面的监管：在市场退出方面，无存款保险管理，对退出市场行为的处理，以 行政手段为主，来实现对濒临破产的金融企业的兼并、重组等。在转轨时期的金 融监管以保障安全为指导，限制同业竞争，方式僵硬，法律性、技术性手段严重 缺乏。 国内在此时期金融监管的理论研究，重在监管机构的国际比较、机构设置等 t a 容的探讨。在结构监管理论方面，吴群慧在美国金融监管制度改革：金融业 的分与合中介绍了美国( ( 1 9 9 9 年金融服务法并比较了新旧金融监管制度的 优劣：新的监管体系解决了旧监管体系以“列举”方式定义有价证券的滞后性， 新监管体系按“金融服务功能的分类”进行管理，克服旧体系的按“金融机构分 类”进行监管的弊端，为加强本国金融机构的竞争力创造了制度上的优势，并指 出我国采用何种监管模式取决于市场发展的需要。李园丁、孙涛在金融监管体 制选择的比较研究中指出金融体制由以下因素决定：( i ) 是否有助于防范金融 危机，保持金融稳定：( 2 ) 是否会降低监管成本；( 3 ) 是否会提高效率；( 4 ) 是 否有助于货币政策制订和实施。特别指出应视各国的具体情况，在只有商业银行 的圈家，没有成立统一监管机构的必要；对于那些分业经营的国家，成立统监 管机构意义也不大，而混业经营的国家，则趋向于采取统一监管体制。并指出中 国金融监管体制的选择是：仍将银行监管职能放在央行内，提升各个银行、证券 和保险监管机构的监管有效性，加强在提高监管有效性方面的制度建设。并在此 基础上加强各余融监管机构的沟通和合作；在行业监管理论方面，国内有运用成 本一收益合约理论( 秦宛顺等，1 9 9 9 ) 和合约理论( 林海，2 0 0 0 ) 有关探索，但 整体上仍局限于对国外金融理论的介绍和引进。郑超愚等构造了不确定条件下同 时涵盖外部性、非对称信息以及金融机构与监管机构目标不一致因素的一般性金 融监管理论模型，依据该理论不仅分析了金融监管当局采取某一特定行为的各种 因素作用，并且比较静态地给出了金融机构从分业经营模式向混业经营模式过渡 的历史逻辑解释，但其制度设定和经验联系仍十分简略，在实际应用中缺乏可操 作性。 第一章银行监管的理论基础 银行监管是一种与市场自发运动相对应的政府行为，银行监管的理论基础是 金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和市场体系进 行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的 发展为金融监管奠定了理论基础。随着银行业的发展，银行监管理论也在发展变 化。 在2 0 世纪3 0 年代以前，银行监管理论处于自然发轫状态。理论主要集中在 货币监管和防止银行挤提方面，讨论的焦点问题是要不要建立以中央银行为主体 的官方安全网，对于银行机构经营行为的具体干预则很少论及。这种状况与当时 自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，3 0 年代的大危机最终扭转了金融监 管理论关注的方向和重点。 2 0 世纪3 0 年代一7 0 年代，银行监管理论关注的方向发生了改变，更为强调 安全，更多的建立在对市场不完全性的确认上，围绕银行业的负的外部性，公共 产品特性，不确定性，信息不完备性和信息不对称性上，央行的货币管制转化为 l o 货币政策并服务于宏观经济调控目标，更为关注银行机构的具体经营行为。 2 0 世纪7 0 年代一8 0 年代末，金融自由化理论逐渐发展起来。该理论以“金 融压抑”和“金融深化”理论为代表，更多强调效率优先，主张放松对银行机构 的过度严格的控制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域 选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。 2 0 世纪9 0 年代以来，明斯基( h m i n s k y ) 的“金融体系脆弱论”和d i a m o n d 和d y b v i g 的“银行挤提模型”推动了金融自由化理论的发展，银行监管向管理 金融活动和防范银行体系中的风险方向转变。此时的银行监管理论是安全与效率 的均衡与融合，强调如何协调安全稳定与效率。除了继续以市场的不完全性为出 发点研究银行监管问题之外，也开始越来越注重银行业自身的独特性对银行监管 的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断推动银行监管理论前发展。 第一节银行的重要性 金融中介机构是金融体系的最重要的组成部分，包括银行、证券、保险等会 融机构。银行是一个参与支付系统活动并运用资金盈余主体( 主要是居民户) 的 资金向资金短缺主体融资的金融中介机构。3 。银行业是一个非常古老的行业， 早在古罗马和巴比伦银行就已经存在，但现代意义银行的成立的标志是1 6 9 4 年 英格兰银行的成立。银行业在一国国民经济体系中处于特殊地位，是该国金融业 的核心，它的发展状况直接影响到本国经济的稳定和健康发展。通过调剂资金余 缺，实现资金资源的优化配置，提高资金的利用效率；把小额的分散资金变成庞 大的社会资金，对经济增长产生有利的推动：加速企业资金周转，提高资金使用 效率；作为货币政策的传输渠道，能调节社会总供给和总需求，调节国民经济的 比例关系；有利于推动国际经济交往。 第二节银行监管的必要性 银行监管，即一国银行监管当局依法对其银行业的经营活动进行监督管理的 行为，是该国金融行业监管体系的重要组成部分。银行监管属于经济管制的范畴， 因此，一般的经济管制理论也可以用于分析银行业的管制。但是银行业具有其只 身的特点，在国民经济各行业中居于特殊地位。银行监管有其特殊原因。 一、银行业的高负债引起的特有不确定性和不对称性 从资产负债表上看，银行面临严重的不确定性和不对称性，一般情况下，银 行的负债成本是相对稳定的，但其资产收益却是相对不确定的，因此导致资产负 债的收益不对称性。由于银行业最突出的特点是高负债，负债高达资本1 0 倍左 右。国际清算银行制定的“巴塞尔协议”规定国际银行的核心资本对风险资本的 比率为4 ，核心资本加附属资本对风险资产的比率为8 。银行一旦遇到大笔资 产运用不当而遭受巨大的损失时，比例极低的资本金将受到严重侵蚀，甚至危机 银行本身的安全。2 0 世纪8 0 年代以来，金融创新浪潮迭起，新的金融资产、负 债及衍生工具不断出现，使得银行面对的不确定性空前增大。特别是衍生工具的 高杠杆效应，可将表外风险转化为巨额的表内损失。1 9 9 5 年巴林银行事件和大 和银行事件既是典型例证。正是由于这种不确定性，可以将银行拖跨，为促使银 行的稳健经营，有必要对银行从整体上进行风险约束，也即对银行进行必要的监 管。 二、信恩不对称性 信息不对称( a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ) 是指信息在交易双方分布的不均衡 性，一方比另一方占有较多的信息。一般情况下，这种信息不对称状况会导致知 情较多的交易者出现“逆向选择”和“道德风险”。4 “逆向选择”是发生在交易之前( e xa n t e ) 风险，梅耶森( m y e r s o n ) 将其 定义为“由参与人错误报告信息引起的问题”。它是指交易双方拥有的信息不对 称，拥有信息不真实或信息较少的一方( 不知情者) 会倾向于作出错误的选择 逆向选择。在银行的资产业务方面，那些最有可能发生财务危机的债务人往往是 最积极寻找贷款资金来源的人，并且往往最容易获得资金；而财务状况良好的企 业出于对公司的长远发展和规划，十分注重成本控制，而出现为降低交易成本而 发生的“惜借，现象或者银行因为获益太少而发生“借贷”现象。从而导致融资 渠道的阻塞，导致金融市场交易量下降，降低金融市场的效率。 “道德风险，( m o r a lh a z a r d ) 是发生在交易之后( e xp o s t ) 的风险。梅耶 森( m y e r s o n ，1 9 9 1 ) 将其定义为“参与人选择错误行动引起的问题。根据信息经 济学的理论，一般认为道德风险是指由于经营者或参与市场交易的人士，在得到 1 2 来自第三方面的保障的条件下，其所作出的决策及行为即使引起损失，也不必完 全承担责任，或可能得到某种补偿，这将“激励”其倾向于作出风险较大的决策， 以博取更大的收益。 在银行资产业务方面，借贷合同一般只规定在债务人按期支付利息和本金 后，其余的赢余归债务人所有。这使碍债务人有可能将借来的资金用于债权人所 不愿意看到的项目上去，去获得更大的贷款赢余。但是这种贷款资金的运用很可 能导致银行无法按期收回贷款，或者无法收回贷款，使银行风险加大。另外借款 人也可能对借入资金的使用效率不关心、不负责，导致资金发生损失和浪费，损 害了银行的利益。因此“道德风险”的存在使得银行在交易中变的十分保守，出 现“惜贷”现象。 在银行负债业务方面，由于信息不对称，银行对大量的公众负债，加上各项 业务越来越复杂，银行规模也变的越来越大，一旦银行经营不当而出现亏损甚至 倒闭，就会影响公众投资者( 包括存款者) 的利益。现代银行的规模越来越大， 资产业务、负债业务及表外业务的规模越来越大，逐渐成为现代经济体系中的庞 然大物。大型银行一旦倒闭，广大公众必然遭受巨大损失，并造成一连串的可怕 的政治经济后果。正因为如此，各国政府都对有问题的大银行采取保护措施以免 其破产引发安全问题，但这样却导致了大银行事实上几乎不受市场纪律约束，大 银行因此可能产生道德风险，他们相信自己太大，以至于不会倒闭从而就不顾一 切的扩张业务，进行赌博性投资，享受赢利的好处。但把发生的大损失转嫁给政 府，导致社会福利的损失。 银行在资产业务方面的信息不对称性，要求监管当局对银行实施监管，以限 制其整体风险和风险的集中程度；银行在负债业务方面的信息不对称要求监管当 局对银行实施监管，以保护公众投资者( 存款人) 及相关入的利益。 三、负的外部性 外部效应( e x t e r n a l i t y ) 指在提供一种产品或劳务时社会利益( 或成本) 和私人利益( 或成本) 之间存在的偏差。当社会利益大于私人利益时，被称为j f 外部性，如公共产品：当私人利益高于社会利益时，负的外部性就会产生。即这 些产品或服务的社会成本大于相关的私人成本。 银行具有广泛的债权债务关系，包括银行间的债权债务关系和对公众的债权 债务关系，并通过债权债务的管理获得收益，这便决定了银行的经营具有很强的 外部性包括正的外部性和负的外部性。正的外部性表现在，如果整个银行业不 发达，没有气候效应，那单个银行就很难发挥其潜能；如果整个银行业十分发达， 那单个银行的生存发展空间就较大，它可以享受市场深度加大和同业合作的双重 好处。 负的外部性产生的原因，主要包括以下二个方面。第一，银行机构与一般的 企业不同，如过一般企业倒闭，受损失的主要是人数较少的企业主：但是如果银 行发生同样的问题，遭受损失的不仅是银行的股东，还包括广大的存款客户。由 于银行的高负债性，银行股东的损失要远远小于存款客户的损失，负外部性较大。 第二，银行出现问题时，具有“多米诺效应”一家银行出现的问题很可能导致另 一家银行出现同样的问题。如一家银行的挤兑行为( b a n kr u n ) 没有控制好，很 可能引起其他银行的挤兑现象：如一家银行因清偿力削弱而发生违约时，其他银 行可能也会因此违约。由于信息的不对称和不透明，这种负的外部效应会自我放 大。 负的外部性表现在，第一，由于银行之间存在着错综复杂的债权债务关系， 一家银行即使经营非常正常，也会因为与之有较强债权债务关系的银行的经营不 善和倒闭而受到损失，严重时也会随之倒闭；第二，如果其他银行经营不善，导 致公众信心的丧失，继而发生挤提( 挤兑b a n kr u n ) ，由于大部分公众对该银行 的了解不充分，因此该行面临破产的危险。这种形式的负外部性是由于行业性质 相同、信息不充分引起的。 银行经营中的负外部性的存在，对银行的负面影响有时是破坏性的。由于每 一家银行都有负外部性，这样个别银行出现问题便会波及整个银行业，出现银行 信任危机，甚至影响到整个金融业，酿成金融危机。如1 9 3 0 1 9 3 3 年，美国发生 了严重的银行信任危机。危机之前，每年平均有6 0 0 家银行倒闭，但未引起当局 的注意，终于酿成了大的危机，这次大的危机正是两种形式的负外部性共同作用 的结果。 正是因为这种负外部性的存在，银行监管当局必须对每个银行都实旋严格的 日常监管，避免负外部性引发的金融危机。同时由于第二种负外部性具有较强的 国际传递性，加上大型国际银行的存在，因此防范金融风险在国际问的传递十分 必要。这要求各国监管当局需共同采取措旋，协同监管，防止第二种负外部性在 国际间的大规模扩散。 银行业的负的外部效应比其他经济领域更为严重，这一事实为监管当局介入 并实旌必要的监管提供了重要的理论支持。 四、市场失灵 在存在自然垄断、外部效应、信息不对称和不完全竞争的情况下，仅靠市场 机制是无法保证资源配置实现帕累托效率的。银行是金融服务的提供者，公众是 金融服务的需求者。如果银行和公众对都具有充分的信息，都进行理性选择，且 市场是完全竞争的，则经营成本高的，经营不善的银行会及时被市场淘汰，一般 不会发生危机。但是，由于信息是不充分的和不对称的，个别银行的问题会被掩 盖起来，当问题暴露时，则因较强的负外部性而泱及其他银行。 银行业虽然不存在自然垄断，但现实中垄断现象确实普遍存在( 见表卜1 和卜2 ) ，高度垄断降低了金融市场的效率，也可能是过度竞争的，甚至还可能 是寡头垄断基础上的过度竞争，过度竞争增加了银行的经营成本，为银行的生存 埋下隐患。因此单纯靠市场机制，并不能保证银行业的高效、有序、稳定运行， 并不能保证市场淘汰机制的正常运行。因此由于市场失灵的存在，要求银行监管 当局对银行进行监管，维护正常的稳定的金融秩序。 表卜1 ：西方国家银行业的集中程度 最大5 家银行资产占总资产的比重( ) 国家 1 9 8 0 笠1 9 9 0 盆1 9 9 5 在 比利时 6 45 85 9 芬兰 6 36 57 4 法国 5 75 24 7 荷兰 7 37 78 1 意大利 2 62 42 9 瑞典 6 47 08 6 英国 6 35 8 5 7 美国9 9 1 3 日本2 5 3 0 2 7 加拿大5 5 6 5 澳大利亚6 26 5 6 7 挪威6 36 85 8 瑞士4 54 55 0 资料来源：i m f 国际资本市场：发展、前景和主要政策问题，中国金融出 版社1 9 9 8 年版，第1 9 8 页 表卜2 ：2 0 0 3 年中国银行业金融资产集中程度比较 银行资产( 万亿，人民币)比例， 国有商业银行 1 5 1 95 4 9 8 股份制商业银行 3 8 21 3 8 3 农村信用社 2 6 59 5 9 政策性银行资产 2 1 27 6 7 城市商业银行 l - 4 65 2 8 非银行金融机 o 9 13 2 9 邮政储汇局 0 8 9 8 43 2 5 外资金融机构 0 3 9 6 9 1 4 4 城市信用社 0 1 4 6 8o 5 3 农村商业银行 0 0 3 8 50 1 4 注：表中的国有商业银行包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行四大银 行；股份制商业银行包括交通银行、中信银行、光大银行、华夏银行、广发银行、 深发银行、招商银行、浦发银行、兴业银行、民生银行十家银行。 五、银行危机的宏观破坏性 银行风险积聚后，较容易出现银行信任危机，银行信任危机又会引发金融危 机，继而对宏观经济正常运行构成威胁，可能造成经济危机，和政治危机。为了 避免银行危机的宏观破坏性，政府有必要对银行实施监管，维持宏观经济的正常 运转和政治稳定。 六、法律的不完备性 市场经济是法制经济，但是法律是不完备的，是本质性的不完备，且每一次 完善法律费时费力。同时法律也要保持相对的稳定性，以维持其尊严和效力。但 是银行业每天都在发生很大的变化，而且这些变化会引起重大后果，因此政府应 建立专门的监管机构，监督银行的执法情况，同时去发现现实法律的不足，通过 根据市场变化，制定相应的法规，去规范银行的行为。 第三节银行监管的成本及收益 和其他公共政箴一样。银行监管的目的也是追求全社会净收益最大化。给定 银行监管的目的是维护金融体系的稳定这一目标，追求净收益最大化，意味着以 最低的成本实现这一目标。众所周知，当产出目标确定，投入要素量给定时，降 低成本的唯一途径是提高生产的技术水平。追求银行监管收益最大化，意味着在 不降低目标要求的前提下不断提高监管技术水平以降低监管成本。在技术水平给 定的情况下，降低成本的唯一途径是优化资源配置、降低资源投入水平。 一、银行监管成本的分类 银行监管在维护银行业稳定的同时，可能防碍了银行业竞争。因此，执行银 行监管政策应该考虑这一政策给宏观经济运行带来的成本。银行监管的成本是银 行监管当局的管制达到一定程度时发生的成本和效率损失，可分为直接成本和间 接成本两种。 直接成本是指监管当局实施监管过程中支出的成本，如经常性的工资等行政 开支，各种检查费用等，再加上各银行因为被监管和配合监管而提供报表、提供 检查场地、配备专门人员配合各种检查而支出的成本，在存在存款保护制度的条 件下，监管的直接成本还包括存款保险机构对遭受损失的储户所支付的赔偿。监 管的直接成本中管制当局支出的部分，一般由政府负担，即由全社会负担，而银 行支出的部分则由各银行自己负担。经研究显示，在美国银行监管给银行系统造 成的负担大致占银行的非利息支出的6 1 4 ，若不将准备金要求和禁止活动的 成本计算在内，监管成本达到7 5 亿1 7 0 亿美元。( b o a r d o f g o v e r n e r s o f f e d e r a l r e s e r v es y s t e m ，1 9 9 3 ) 。据粗略估算，从1 9 9 4 1 9 9 7 年间，监管当局的直接用 于监管的支出和银行机构承担的监管成本占当年财政支出的5 2 1 7 2 ( 见表1 3 ) 5 a 而在“银监会”成立后，按照“银监会”的分支机构组建方案，机构 设立的直接成本，最保守的估计是1 0 0 亿元。6 表1 3 ：中国银行监管的直接成本 年份银行监管的直接成本( 亿元)银行监管直接成本与国 家财政支出之比( ) 1 9 9 43 0 2 3 5 95 2 6 2 1 9 9 53 7 8 4 5 05 5 6 6 1 9 9 64 7 0 5 6 15 9 1 7 1 1 9 9 75 6 1 6 6 96 1 7 2 直接成本又可分为启动成本( s t a r t u p c o s t s ) 和实施成本( o n g o i n gc o s t s ) 。 监管的启动成本是为适应监管的要求而发生的一次性成本，包括学习新监管的支 出、内部管理的调整、内部审计的调整以及信息系统的更新、软件的更换等引起 的支出。学习新监管的启动成本对监管政策的变化比较敏感，监管政策的经常性 小变动和修正比间断的大修正成本要高。监管的实施成本是为满足监管要求而发 生的日常成本，包括检查下属执行监管法规的情况、填报监管报表、向客户披露 有关信息形成的成本。 在监管的启动成本和实施成本中，劳动成本是主要的组成部分。研究表明， 银行的官员和管理者花在学习上的成本，尤其是花在现有监管政策的修订和学习 上的成本，构成了劳动成本的一个相当大的部分。这表明银行的监管服从活动是 劳动密集型的。在金融服务产品开发阶段的监管不利于金融新产品的引入，这是 因为产品在最初阶段产出低而承担的监管成本高。 间接成本是指因监管当局实施监管而造成的各种损失，除直接成本外，包括 由于管制限制了充分竞争而造成的银行体系的效率损失及由此造成的全社会经 济运行的效率损失。监管效率损失主要来自监管失灵、监管主体不称职、监管主 体的寻租和设租、监管套利和道德风险。 由监管失灵引发的效率损失。因为监管成本的存在，监管者的监管行为并非 能够找到一个台适的均衡点，金融监管失灵同样存在。比如监管经常会出现意想 不到的结果，甚至走到制度安排的反面。加上监管效应的滞后，一项监管措施被 证明是错误时，监管者已经来不及纠正了。从而造成效率损失。当由于银行监管 失灵，导致银行危机发生时，社会损失会更大。从下表可以看出，一些国家的解 决危机的成本甚至超过了g d p 的5 0 。 表21 ：部分国家解决银行危机的成本 国家危机年份危机的长度解决成本( 占g d p 的) ( 年) 阿根廷 1 9 8 0 i 9 8 235 5 3 巴西1 9 9 4 “1 9 9 5 27 5 智利 1 9 8 1 “1 9 8 334 1 2 芬兰 1 9 9 1 1 9 9 338 0 瑞典 1 9 9 l1 6 4 挪威 1 9 8 7 。1 9 8 93 4 西班牙 1 9 7 7 1 9 8 59 1 6 8 匈牙利 1 9 9 1 1 9 9 55l o 美国 1 9 8 4 1 9 9 1 83 2 e d w a r dj a 1 e x a n d e r ，t h el e n g t ha n dc o s to fb a n k i n gc r i s e s ，i m fw o r k i n g p a p e r 1 9 9 9 n 0 3 0 道德风险加强了监管措施本想避免的危险。比如银行的经理可能倾向于相 信，只要他给某类借款人的放款低于官方的限制性规定就肯定是安全的，而忽视 对借款人的资信状况的调查，这样便会导致呆